昌飛

摘 要 青島石油管道爆炸事故又一次把生產(chǎn)安全與政府應(yīng)急管理工作擺在了公眾的視眼中來(lái)。政府除了常態(tài)的管理以外，還要高度重視非常態(tài)管理。從災(zāi)害管理體系角度來(lái)看，應(yīng)強(qiáng)化地方政府災(zāi)害管理責(zé)任，發(fā)揮各級(jí)政府防災(zāi)減災(zāi)的作用。在危機(jī)事件的發(fā)生到災(zāi)民受災(zāi)的動(dòng)態(tài)演變過(guò)程中，企業(yè)與政府間能否良性溝通，政府各部門(mén)間的信息傳遞的快捷與否，一線應(yīng)急管理工作開(kāi)展的好壞，直接影響救災(zāi)搶險(xiǎn)的成效。

關(guān)鍵詞 地方政府 災(zāi)害管理體系 應(yīng)急管理

炸事故，爆炸現(xiàn)場(chǎng)濃煙沖天。由于疏散不及時(shí)，死亡62人。自2006年，從中央到地方開(kāi)展應(yīng)急管理工作以來(lái)，死亡人數(shù)達(dá)到30人的事件已經(jīng)很少發(fā)生了。事后經(jīng)國(guó)務(wù)院特大事故調(diào)查組專家的調(diào)查認(rèn)定，青島中石化“11·22”特大事故為責(zé)任事故。

作為生產(chǎn)企業(yè)，中石化在安全生產(chǎn)中原油運(yùn)輸管道管理中的錯(cuò)失，未及時(shí)檢修以及修理施工不當(dāng)行為，是導(dǎo)致爆炸發(fā)生的直接原因，該公司是本次事故的直接和主要責(zé)任者。然而，從事故的發(fā)生到受災(zāi)是一個(gè)演變過(guò)程，期間來(lái)自企業(yè)與政府的應(yīng)急處理措施的好壞直接影響救災(zāi)工作。對(duì)此，目前輿論質(zhì)疑最集中的，是所謂“7小時(shí)疑問(wèn)”。據(jù)報(bào)道，從輸油管線破裂，造成原油泄漏到發(fā)生爆燃之間間隔了7個(gè)多小時(shí)，在這7個(gè)多小時(shí)內(nèi)，除了關(guān)閉輸油管線、搶修有關(guān)線路，企業(yè)有沒(méi)有按規(guī)定及時(shí)上報(bào)？相關(guān)部門(mén)有沒(méi)有啟動(dòng)疏散或者提醒沿線居民的程序？相關(guān)責(zé)任方有沒(méi)有第一時(shí)間通知海事部門(mén)可能導(dǎo)致的污染危險(xiǎn)？為什么泄露以后沒(méi)有采取安全防范措施？為什么不警戒？為什么不封路？為什么不疏散群眾？為什么不通知群眾？

一、應(yīng)急管理的相關(guān)內(nèi)容概述

應(yīng)急管理是應(yīng)對(duì)于特重大事故災(zāi)害的危險(xiǎn)問(wèn)題提出的。應(yīng)急管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全；促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)。

加強(qiáng)危機(jī)意識(shí)養(yǎng)成，建立健全的突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案、機(jī)制、體制和法制，提升政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)能力，是十七大中胡錦濤總書(shū)記提到的一個(gè)重要問(wèn)題，也是現(xiàn)實(shí)工作中各級(jí)政府面臨的重大課題。在公共危機(jī)管理中，政府在短期內(nèi)能最快整合提供公共資源，合理分派人員與疏散人員，對(duì)某些危機(jī)事件采取及時(shí)有效的以及措施，從而減少損失。

實(shí)際情況中，某些突發(fā)事件的發(fā)生致使人們對(duì)政府行為諸多不滿。危機(jī)發(fā)生具體時(shí)間的不確定性、危害對(duì)象的不確定性以及處置的緊迫性，惹人非議的政府缺位，表明政府的危機(jī)管理能力與工作的開(kāi)展要受到客觀條件的限制。

二、青島市應(yīng)急管理體系建立的背景

2003年，“非典”事件及其處理的過(guò)程中倉(cāng)促應(yīng)戰(zhàn)，暴露了我國(guó)政府管理存在的諸多弊病特別是應(yīng)急管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)過(guò)3年的研究與考察，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，標(biāo)志我國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成，中國(guó)應(yīng)急管理納入了經(jīng)常化、制度化、法制化的工作軌道?，F(xiàn)在基本建立了以憲法為依據(jù)、以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為核心、以相關(guān)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系，使應(yīng)急工作可以做到有章可循、有法可依。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及各縣級(jí)以上人民政府相繼建立了各地的應(yīng)急管理辦公室，應(yīng)急管理工作全面展開(kāi)。

三、青島市應(yīng)急管理工作及存在的問(wèn)題

（1） 企業(yè)單位與地方政府間的危機(jī)管理盲點(diǎn)

任何的一個(gè)企業(yè)單位就生產(chǎn)過(guò)程中可能帶來(lái)的人員傷亡，及財(cái)產(chǎn)損失，可能給社會(huì)帶來(lái)?yè)p害的各類(lèi)突發(fā)事件的預(yù)防、處置、恢復(fù)重建都制定了企業(yè)應(yīng)急管理預(yù)案。但是，政府卻顯示出以一變應(yīng)萬(wàn)變的工作態(tài)度和行為，在石化對(duì)黃濰輸油管進(jìn)行檢修時(shí)并未與企業(yè)共同制定事故災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃，更沒(méi)有制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。

（2） 預(yù)警和監(jiān)控系統(tǒng)不完善

回顧事件，環(huán)保部門(mén)最先獲知中石化泄漏事故，事故發(fā)生幾小時(shí)后海事部門(mén)才接到報(bào)告，而青島市政府卻是時(shí)間中最晚知道的。在指責(zé)市政府事件中的缺失時(shí)，市、區(qū)級(jí)上下利益矛盾、官員個(gè)人利益矛盾突現(xiàn)。區(qū)政府官員希望危機(jī)可以在內(nèi)部被消化，以避免由此事件會(huì)帶來(lái)的被追責(zé)、被撤職的處罰。在多報(bào)喜不報(bào)憂的傳統(tǒng)的慣性驅(qū)使中，在揣度領(lǐng)導(dǎo)意圖討好領(lǐng)導(dǎo)的官本位思想中，以及體制弊端下“條塊分割”中體現(xiàn)的事發(fā)地的主管部門(mén)、地方政府、上級(jí)政府三足鼎立的利益僵局下，上報(bào)事故時(shí)官員不得不權(quán)衡個(gè)人的利弊得失。

（3） 地方政府應(yīng)急救災(zāi)措施不力

應(yīng)對(duì)非常態(tài)事件時(shí)的工作有條不紊地開(kāi)展，是依托在常態(tài)管理上的良好組織管理與及時(shí)反應(yīng)行為。地方政府應(yīng)在應(yīng)急管理中起著重要作用，是應(yīng)急管理的操作主體，具體實(shí)施應(yīng)急任務(wù)。

（4）公民防災(zāi)意識(shí)薄弱

在防災(zāi)救災(zāi)訓(xùn)練上，中國(guó)是貧窮大國(guó)，處于一種嚴(yán)重的公共貧窮中。通過(guò)防災(zāi)救災(zāi)訓(xùn)練不僅可以提高國(guó)民公共素質(zhì)，更是在建立一種公共福利。這種訓(xùn)練應(yīng)被廣泛地嵌入學(xué)校教育、企業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)活動(dòng)中去。

四、完善青島市應(yīng)急管理工作的對(duì)策

（1） 建立事故應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制

首先，要充分體現(xiàn)“信息”的價(jià)值，建立政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完善災(zāi)害情報(bào)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府信息資源共享。

再者，我國(guó)石油化工企業(yè)已大多數(shù)制定了事故應(yīng)急救援預(yù)案，擁有對(duì)化學(xué)事故應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，但應(yīng)急響應(yīng)由于企業(yè)單位自身規(guī)模、人員組織問(wèn)題，尤其在社會(huì)安全上還存在著不完善，不規(guī)范等不足之處。建議企業(yè)單位、政府聯(lián)合制定預(yù)案，縱向形成企業(yè)、地方、國(guó)家三方事故應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

對(duì)于從事石油、化工、天然氣等危險(xiǎn)行業(yè)的企業(yè)，進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)基層基礎(chǔ)工作調(diào)查，推動(dòng)專業(yè)安全工程師對(duì)這些企業(yè)的監(jiān)管，橫向形成企業(yè)、專業(yè)人士、政府三方的事故應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（2） 強(qiáng)化政府問(wèn)責(zé)制

現(xiàn)行政府體制下，行政問(wèn)責(zé)自成體系，政績(jī)考核流于形式，要打破由此弊端導(dǎo)致的官員自保現(xiàn)象，需要加強(qiáng)和完善立法體制和司法體制。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性危機(jī)事件，政府官員應(yīng)承擔(dān)與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任。

在政府考核中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)政府績(jī)效的管理的力度，建立符合現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展需要的政績(jī)指標(biāo)考核體系，以重責(zé)任輕形式為原則，通過(guò)政府行動(dòng)效能的內(nèi)在評(píng)估與外在測(cè)評(píng)相結(jié)合，促使地方政府官員做到“以人為本”。

（3） 推動(dòng)智能監(jiān)控體系建立

石油石化行業(yè)的特殊場(chǎng)合，對(duì)防盜和可視化的需求相對(duì)較低，其安全問(wèn)題主要源自生產(chǎn)過(guò)程的特殊事件。近幾年，在發(fā)展城市安全監(jiān)管中比較成功的一個(gè)項(xiàng)目是發(fā)展建設(shè)智慧城市。運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、gis、氣體探測(cè)、遠(yuǎn)程監(jiān)控等現(xiàn)代化技術(shù)手段，為城市打造一個(gè)全覆蓋、全時(shí)空、無(wú)盲區(qū)、無(wú)死角的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

建立智能監(jiān)控體系，是危機(jī)中從被動(dòng)反應(yīng)到主動(dòng)保障的積極轉(zhuǎn)變，是從依靠經(jīng)驗(yàn)向依靠法制的轉(zhuǎn)變。

（4） 加強(qiáng)社區(qū)防災(zāi)教育與訓(xùn)練

政府或相應(yīng)機(jī)關(guān)團(tuán)體一方面增強(qiáng)對(duì)社區(qū)組織的負(fù)責(zé)人進(jìn)行防災(zāi)知識(shí)教育、社區(qū)災(zāi)害管理知識(shí)培訓(xùn)等，通過(guò)他們?cè)谌罕娭械挠绊懥ν苿?dòng)危機(jī)中群眾自救與他救行為；另一方面利用公益廣告牌、宣傳欄、宣傳櫥窗等宣傳陣地，營(yíng)造濃厚的社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)宣傳氛圍。

五、結(jié)論

社會(huì)的高速發(fā)展，突發(fā)的災(zāi)害次數(shù)和受災(zāi)人數(shù)呈持續(xù)上升的趨勢(shì)，如何避免突發(fā)危機(jī)事件產(chǎn)生，減少人民生命以及財(cái)產(chǎn)損失，是當(dāng)今世界面臨的一個(gè)極為緊迫的問(wèn)題。

對(duì)青島石油管道爆炸事故連發(fā)的15問(wèn)，不僅質(zhì)問(wèn)了企業(yè)生產(chǎn)安全的隱患，也戳中了我政府管理的軟肋。政府管理除了常態(tài)以外，我們要高度重視非常態(tài)管理。任何組織在危機(jī)中采取的措施與行為都會(huì)立刻招致公眾的審視。地方政府走在防災(zāi)救災(zāi)的前面，是處理危機(jī)的直接操作者，一線應(yīng)急管理工作開(kāi)展的好壞，直接影響救災(zāi)搶險(xiǎn)的成效。

我國(guó)危機(jī)管理從2003年開(kāi)始萌芽與發(fā)展至今，還需建立健全我國(guó)危機(jī)管理體制，明確各級(jí)政府、企業(yè)責(zé)任，提高公共事業(yè)團(tuán)體以及社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)與能力，提高政府公共安全管理水平和能力，發(fā)揮地方政府的公共安全管理的積極作用。

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