過去幾年里，武漢大學(xué)法學(xué)院教授林莉紅采訪了一些“不得志”的法官。其中一個(gè)人整整一年只判決了一個(gè)案子，正在擔(dān)心“再過兩年就不會(huì)寫判決書”了；另一個(gè)人則自嘲是“光桿司令”，因?yàn)闊o案可審，如今他所在的審判庭算上書記員也只有3個(gè)人，甚至湊不成一個(gè)合議庭……這些法官來自法院的“行政審判庭”。他們最大的職責(zé)，是依法審理行政訴訟案件——也就是人們常說的“民告官”。

這項(xiàng)涉及全國50余座城市和8000余名法官、行政機(jī)關(guān)工作人員、律師、民眾的實(shí)證調(diào)研始于2010年，彼時(shí)，正是《行政訴訟法》正式實(shí)施20周年之際。

在“某人不服行政機(jī)關(guān)的處罰到法院起訴，您認(rèn)為他為什么會(huì)選擇到法院去打官司”這一問題中，只有不到一半的法官選擇了“相信法院會(huì)作出公正的裁決”這一選項(xiàng)，而37.1%的法官選擇“迫不得已才打官司”，10.4%的法官選擇“將打官司作為與行政機(jī)關(guān)談判的籌碼”。

在“您對行政案件作出裁判時(shí)，會(huì)不會(huì)考慮下列因素？”這一多選題中，超過五成法官會(huì)考慮“可能得罪當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)”，超過八成法官會(huì)考慮“政法委的意見”，超過九成的法官會(huì)考慮“本院領(lǐng)導(dǎo)的意見”、“上級法院的意見”以及“黨的政策”。

在一個(gè)以河南南陽地區(qū)某縣縣政府為被告的案件中，縣長曾公開對審判人員講：“此案你法院不能受理。”后改口說：“如果政府能贏就受理，如果政府不能贏就不能受理?！?/p>

林莉紅還發(fā)現(xiàn)，越是在貧窮落后的基層地區(qū)，行政訴訟案件的數(shù)量越少。相反，越是在發(fā)達(dá)地區(qū)，行政訴訟案件的數(shù)量反而相對高些，“這就很奇怪了，按常識(shí)來講，越是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，行政執(zhí)法往往越粗獷，但在這些地區(qū)，‘民告官的案子反而很少?！薄霸谝粋€(gè)法治發(fā)達(dá)的地方，你很難想象法律沒有權(quán)威，不被信仰，這是很不可思議的一件事?！绷掷蚣t略帶傷感地提起，在針對民眾的調(diào)查問卷里，恰好有一個(gè)問題是“您認(rèn)為行政訴訟制度能保護(hù)老百姓的合法權(quán)益嗎？”結(jié)果，47.9%的人選擇了“作用有限”，選擇“能”的人只有17.4%，還有8.8%的人選擇了“贏一陣子，輸一輩子”這一選項(xiàng)。

這些都讓林莉紅有點(diǎn)懷念《行政訴訟法》問世時(shí)的那個(gè)年代。事實(shí)上，《行政訴訟法》的一個(gè)理論基礎(chǔ)就是：政府是人不是神。它同平民百姓一樣也會(huì)有違法行為，也會(huì)損害他人利益，因此也就同平民百姓一樣，都要受法律約束。那時(shí)候有許多學(xué)者和法官將其視為“孕育法治社會(huì)的一場靜悄悄的革命”。而現(xiàn)實(shí)是，2013年，各級法院共審結(jié)一審行政訴訟案件12.1萬件，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)連續(xù)第三年下降。另一份數(shù)據(jù)顯示，每年行政糾紛引發(fā)的信訪高達(dá)400萬至600萬件。

“訴諸行政訴訟法，原本是民眾利用現(xiàn)有訴訟機(jī)制，在可預(yù)期的程序里促使行政機(jī)關(guān)依法行政的一個(gè)最平和的手段。但如果條文無法落實(shí)，甚至長期虛置，就必然會(huì)產(chǎn)生一種制度溢流效應(yīng)?！绷掷蚣t對記者說，“法律必須被信仰，中國的法治建設(shè)還有很長的路要走?！闭浴吨袊嗄陥?bào)》