2014年，無論對北京市，還是各個區(qū)縣而言，人口調(diào)控成為了一個熱點話題。

今年的政府工作報告中將人口調(diào)控列為了頭等大事，提到了“明確區(qū)縣調(diào)控責任，實行重點督查考核”，明確實行人口總量調(diào)控的屬地責任，落實各區(qū)縣人口服務管理目標責任制。

在北京16區(qū)縣中，截至2013年底，昌平常住人口已達到188.9萬，比2012年增加了5.9萬人，增長3.2%，總量和增速分別在全市排名第4、第1。這其中，昌平常住外來人口100.6萬，占53%，是全市唯一的外來人口倒掛區(qū)。100萬外來人口，超過一半聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部違法建設的出租房屋內(nèi)，形成了一大批人口倒掛村和社區(qū)。其中，倒掛比例超過5：1的有50多個，超過10：1的有15個。

人口的持續(xù)增長，加劇了資源環(huán)境壓力，給社會運行帶來了沉重負擔。從今年起，昌平區(qū)建立了以“五管”為核心的管理機制，通過管人、管地、管出租房屋、管低端產(chǎn)業(yè)、管集體經(jīng)濟合同，綜合運用法律、經(jīng)濟、行政等手段，疏解城市功能，疏散外來人口。

與全市相比，昌平的“五管”充滿了地方智慧。現(xiàn)實中，人口問題牽涉經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、就業(yè)、社會服務等多個方面，而低端產(chǎn)業(yè)的管理，無疑是人口調(diào)控的重點與突破口。

但昌平低端產(chǎn)業(yè)和人口結(jié)構(gòu)的固化形成有著諸多的歷史原因，管理就如同醫(yī)生給自己開刀，難度也可想而知，昌平將如何打這場硬仗？

辯證看“低端”

今年年初，北京市控制人口規(guī)模工作方案明確給昌平區(qū)的任務是，到2015年常住人口總量197.6萬人，增加8.7萬人，年均增速2.3%，常住外來人口105.6萬人，增加5萬人。

然而昌平的形勢卻并不樂觀。截止2014年6月底，昌平區(qū)流管平臺登記流動人口總數(shù)1143979人，比5月底登記流動人口總數(shù)1119712人增加24267人，環(huán)比增長2.17%。

人口調(diào)控的力度最大，增幅卻最快，一方面是伴隨出租房屋和流動人口登記的開展，昌平對流動人口的管理正從無序向有序轉(zhuǎn)變，另一方面也表明，人口調(diào)控任務非常艱巨，矛盾較為突出。

數(shù)字的變化無疑也為昌平的低端產(chǎn)業(yè)管理帶來了巨大壓力，但越是如此，越應該辯證地看待低端產(chǎn)業(yè)的存在與形成原因。

其實，有些企業(yè)現(xiàn)在是低端，但當年卻是利用各種政策招商引資來的，而且這些所謂的低端之所以存在，并非是近幾年才形成，其存在是有歷史條件的，不是在這有利可圖就是老百姓切實有需求，因此，管理低端產(chǎn)業(yè)還必須要考慮到老百姓生活的便利性。

“如一些建材市場、批發(fā)市場等，不是市場低端，也不能把商戶定義為低端，而是方式低端，經(jīng)營的規(guī)范性和經(jīng)營環(huán)境太差，管理其低端并非只有遷走一條路，轉(zhuǎn)型升級也是不錯的選擇?！辈桨l(fā)改委相關負責人說。

“大家都在看昌平在這個特殊節(jié)點上的表現(xiàn)?！痹撠撠熑烁嬖V記者，通過管理低端產(chǎn)業(yè)調(diào)控人口，并不能簡單地理解為把流動人口趕走，而是對其進行合理的疏導。

事實上，北京有了大城市病，并不能完全怪罪在流動人口之上。流動人口無非就是“水”，水本無好壞，而是有利有弊的，如果對它一味地采取敵視態(tài)度去“堵”，它終有可能越過壩堤，但如果疏導有方，它就完全可以靜靜地流入渠中，灌溉良田。

“對于低端，規(guī)范之后才會有科學的管理與服務，進而逐步與昌平的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)建立一種新關系和新秩序?！鄙鲜鲐撠熑苏f。

“負面清單”應運而生

昌平登記流動人員來京原因的數(shù)據(jù)顯示，來京務工、務農(nóng)、經(jīng)商等來京工作勞動的人員共計100萬人，占已統(tǒng)計流動人口總?cè)藬?shù)的87%，這與登記的勞動適齡流動人口102.2萬人基本吻合。

這正是考驗昌平?jīng)Q策的一個關鍵所在，有經(jīng)濟收入的流動人口在總規(guī)模中的占比近九成，如何才能做到低端產(chǎn)業(yè)退出與壓減流動人口、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與高端人才聚集并舉。

5月26日，被外界稱為全市首個區(qū)縣級產(chǎn)業(yè)發(fā)展“負面清單”的文件——《昌平區(qū)產(chǎn)業(yè)準入特別管理措施（2014-2015年）》正式印發(fā)。緊接著，6月18日，《2014年昌平區(qū)加強流動人口規(guī)模調(diào)控和服務管理“管低端產(chǎn)業(yè)”工作實施方案》正式對外發(fā)布，瞬間讓外界對昌平的關注度達到頂點。

對于昌平針對低端產(chǎn)業(yè)的接連行動，上述負責人強調(diào)，昌平的管低端其實包含著源頭控制、有序清退、對外轉(zhuǎn)移等三個方面。

所謂的從源頭控制，就是嚴禁新增低端產(chǎn)業(yè)。昌平通過負面清單明確了禁止和限制的范圍，對新增產(chǎn)業(yè)設置了嚴格的準入條件，由此便可從源頭限制一大批不符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)新建和改擴建。

但源頭控制只能針對新增產(chǎn)業(yè)，卻無法對既有已經(jīng)存在的低端進行約束，為此，昌平提出將通過強制性退出與引導性退出兩種方式退出低端。

強制性退出主要針對無證無照經(jīng)營的企業(yè)，對不符合國家和北京市產(chǎn)業(yè)政策、土地利用政策、能源資源利用政策、環(huán)境保護政策、安全生產(chǎn)政策的企業(yè)，采取有效行政手段，聯(lián)合執(zhí)法，加大處罰力度，依法進行高限處罰，強制性關停。

引導性退出則針對國家和北京市要求重點退出的行業(yè)企業(yè)、不符合首都戰(zhàn)略定位的企業(yè)，通過落實低端產(chǎn)業(yè)退出政策，給予退出主體適當補償及獎勵，引導市場主體退出。

昌平的目標是，到2014年底，實現(xiàn)低端產(chǎn)業(yè)有效退出，“七黑五小場所”數(shù)量同比減少15%以上；力爭退出50家不符合首都戰(zhàn)略定位的工業(yè)企業(yè)；清理整頓26家村級工業(yè)大院內(nèi)以居住為主的出租房屋；不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的低端企業(yè)和個體工商戶的經(jīng)營執(zhí)照數(shù)量同比減少5%，無證無照再生資源回收站點全面取締，清退再生資源回收市場45個以上。

相比之下，政策性退出可能更難，因為這些企業(yè)都是有證有照的合法企業(yè)，甚至有大部分是昌平前些年招商引資來的企業(yè)，如今經(jīng)過十幾年的發(fā)展，企業(yè)的發(fā)展與當前區(qū)域的功能定位和需求產(chǎn)生了矛盾，讓其退出更多的只能是依靠經(jīng)濟手段，一旦退不出去或短時間內(nèi)退不出去的，只能幫助企業(yè)升級轉(zhuǎn)型。

但是，有了源頭控制和清理退出，一些具有核心競爭力的企業(yè)想擴大生產(chǎn)也會受政策限制無法完成改擴建，對此，昌平提出通過政策支持推動企業(yè)的某些生產(chǎn)環(huán)節(jié)向外轉(zhuǎn)移。

昌平發(fā)改委相關負責人向記者透露，目前，昌平區(qū)發(fā)改委已與河北保定、河北邱縣、遼寧喀左、湖北荊州、唐山蘆臺經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等地進行了初步接觸，圍繞低端工業(yè)企業(yè)承接、傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)移等方面進行了細化溝通；昌平區(qū)科委已與河北懷來簽訂了共建北京昌平科技產(chǎn)業(yè)懷來示范區(qū)項目合作協(xié)議，將承接現(xiàn)有昌平企業(yè)擴大產(chǎn)能的需求。

很顯然，昌平對低端產(chǎn)業(yè)的管理，根據(jù)不同的情況，遵循了市場發(fā)展和產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的規(guī)律，設想了諸多能夠?qū)崿F(xiàn)的空間。

亟待市區(qū)合力

退出低端并不可能一蹴而就，據(jù)初步統(tǒng)計，當前，昌平擬退出的低端產(chǎn)業(yè)還有著相當龐大的規(guī)模。

而這些所謂的“低端”，其形成與此前數(shù)年昌平受益于中關村發(fā)展的外溢不無關系，近些年，海淀的科技產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并逐步向緊鄰的昌平區(qū)延伸，由此在海淀與昌平之間累積形成了大量的低端服務性產(chǎn)業(yè)。

進入“十二五”之后，中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，昌平與海淀相連的北六環(huán)區(qū)域受益成為示范區(qū)的核心區(qū)，但這一區(qū)域存在的低端產(chǎn)業(yè)，無疑對高端產(chǎn)業(yè)的進一步布局發(fā)展形成了嚴重的阻礙，惟有退出才能實現(xiàn)騰籠換鳥。

為打造北京北部的高新技術產(chǎn)業(yè)帶，昌平從2010年的“十二五”規(guī)劃中便已經(jīng)明確提出退出低端產(chǎn)業(yè)。這其中，最具代表性的便是煤炭儲運企業(yè)的退出轉(zhuǎn)型。

昌平曾經(jīng)是京北最大的煤炭儲存、中轉(zhuǎn)、銷售集散地，鼎盛時期全區(qū)的儲運場地達56家，隨之而來的是環(huán)境污染、交通擁堵、事故頻發(fā)以及大量流動人口的聚集。

不僅如此，儲煤場的經(jīng)營場所還建設了大量違章建筑，衍生出小飯館、棋牌室、洗浴中心、歌舞廳等，閑散流動人口聚集在此形成了小社會，治安、防火都有嚴重隱患。

從2012年開始，昌平區(qū)開始全面治理整頓煤炭經(jīng)營市場和儲煤場地。按照昌平區(qū)相關政策，被清退的煤場，政府會給予一定的經(jīng)濟補償，如今，原56家煤炭儲運企業(yè)已實現(xiàn)54家全部退出。

據(jù)了解，退出的煤炭儲運企業(yè)在政府的引導支持下，大部分利用自身的積累和政府的補償完成了轉(zhuǎn)型，有的進軍高新技術產(chǎn)業(yè)，有的則變身為農(nóng)業(yè)示范園區(qū)。

事實上，在區(qū)域轉(zhuǎn)型升級的過程中，一些低端企業(yè)在政府和市場的雙重引導下實現(xiàn)升級和向外轉(zhuǎn)移，也有一批低端的企業(yè)依據(jù)市場規(guī)律自生自滅，這些都將是大勢所趨。

但在昌平新一輪的低端產(chǎn)業(yè)退出大幕開啟之際，不能忽視的是，昌平區(qū)外來人口眾多、低端產(chǎn)業(yè)數(shù)量龐大，清退資金壓力巨大，實現(xiàn)全面退出僅靠昌平一己之力確實有些獨木難支。

“2014年昌平區(qū)擬從5億元產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展專項資金中列支3億元用于低端產(chǎn)業(yè)退出，并結(jié)合平原地區(qū)綠化造林工程強化低端產(chǎn)業(yè)騰退土地的管護?！北M管昌平管理低端產(chǎn)業(yè)的力度已是空前，但昌平發(fā)改委相關負責人坦言，昌平的資金缺口依然較大，實現(xiàn)低端產(chǎn)業(yè)的退出，還需市級層面在資金政策方面與區(qū)縣形成合力。