吳庭松

[摘要] 市鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分與我國人口統(tǒng)計(jì)有著密切聯(lián)系。建立完善的市鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，對真實(shí)、科學(xué)地反映我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)人口情況以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，準(zhǔn)確評價(jià)我國城鎮(zhèn)化水平有著重要意義。本文從介紹第六次全國人口普查的市鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)入手，就2008年與2006年的我國市鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分規(guī)定進(jìn)行比較分析，并在此基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化市鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的建議。

[關(guān)鍵詞]人口統(tǒng)計(jì) 城鄉(xiāng)劃分 居民委員會 村民委員會

[中圖分類號]C921 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1003-1650 (2014)04-0001-01

一、第六次全國人口普查的市鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)

在2010年第六次全國人口普查中，全國總?cè)丝跀?shù)為1339724852人，城鎮(zhèn)人口665575306萬人，占總?cè)丝诘?9.68%，鄉(xiāng)村人口為674149546人，占總?cè)丝诘?0.32%。相比較第五次人口普查而言，城鎮(zhèn)人口增加207137093人，其比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)。

第六次全國人口普查中的城鄉(xiāng)人口，是指居住在我國境內(nèi)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地域上的人口，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村按照2008年國家統(tǒng)計(jì)局《統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）進(jìn)行劃分，具體包括以下內(nèi)容：統(tǒng)計(jì)上的城鄉(xiāng)劃分以我國現(xiàn)行行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，以民政部確認(rèn)的居民委員會和村民委員會轄區(qū)為劃分對象，結(jié)合實(shí)際建設(shè)情況，將我國地域劃分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。其中，實(shí)際建設(shè)是指已建成或在建的公共設(shè)施、居住設(shè)施和其他設(shè)施。城鎮(zhèn)由城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)構(gòu)成，城區(qū)是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會和其他區(qū)域。鎮(zhèn)區(qū)是指在城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)，政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會和其他區(qū)域。與政府駐地的實(shí)際建設(shè)不連接，且常住人口在3000人以上的獨(dú)立工礦區(qū)、大專院校、科研單位、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等特殊區(qū)域也一律納入鎮(zhèn)區(qū)；鄉(xiāng)村是指除城鎮(zhèn)以外的所有區(qū)域。

二、市鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分的比較分析

與2006年《關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的暫行規(guī)定》進(jìn)行對比，2008年的《規(guī)定》對其進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，在一定程度上改進(jìn)和完善了《暫行規(guī)定》，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是增加了“實(shí)際建設(shè)”這一概念，主要包括居住設(shè)施、公共設(shè)施和其他設(shè)施，同時(shí)說明了這些設(shè)施的狀態(tài)，即建成或在建。通過引入“實(shí)際建設(shè)”，能夠更加直觀地確定城鎮(zhèn)實(shí)體設(shè)施，有利于對城鄉(xiāng)實(shí)體地域進(jìn)行劃分。二是明確了以行政地域?yàn)閯澐忠罁?jù)，不僅規(guī)定了市轄區(qū)的劃分范圍，突出強(qiáng)調(diào)了行政手段在統(tǒng)計(jì)工作中的重要性，而且還將居民委員會和村民委員會作為最小單元，為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息的收集、整理提供了便利條件。

但是，從實(shí)際執(zhí)行過程來看，2008年的《規(guī)定》仍然存在著一些不足之處，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是以“連接”作為判定城鄉(xiāng)屬性的標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際執(zhí)行中卻難以準(zhǔn)確把握和界定“連接”的三種類型，即完全連接、部分連接和不連接。尤其在讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)干部或村干部來判斷是否連接時(shí)，所得出的結(jié)論往往會存在一定差異。二是定量指標(biāo)的缺乏，這是城市劃分標(biāo)準(zhǔn)中一直存在的問題，也是影響統(tǒng)計(jì)質(zhì)量的重要因素。

三、基于人口統(tǒng)計(jì)的市鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化建議

1.沿用現(xiàn)行的劃分對象

在我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)劃分規(guī)定中，以居民委員會和村民委員會為劃分對象，由于這兩者具備明顯的城鄉(xiāng)特征，能夠如實(shí)反映城鄉(xiāng)本質(zhì)區(qū)別，所以可繼續(xù)沿用現(xiàn)行的劃分對象。1990年的《居民委員會組織法》和2010年的《村名委員會組織法》，分別對居民委員會和村民委員會作出了如下規(guī)定：一是以人口構(gòu)成為劃分視角，居委會由城市居民組成；村委會由村民組成。二是以財(cái)政來源和職能為劃分視角，居委會由政府撥款，只承擔(dān)城市居民的公共服務(wù)職能，不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，；村委會由村內(nèi)自籌，既承擔(dān)行政職能，也承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能。三是以人口就業(yè)構(gòu)成為劃分視角，居委會的常住人口從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；村委會的常住村民一般從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；四是以行政關(guān)系為劃分視角，居委會接受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或派出機(jī)關(guān)的直接管轄；村委會是農(nóng)村自治組織，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接管轄。此外，由于居委會和村委會均擁有較為完善的人口登記權(quán)限，所以能夠?yàn)槌青l(xiāng)人口統(tǒng)計(jì)提供有力條件。

2.引入人口密度指標(biāo)

人口密度是世界各國城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)中廣泛應(yīng)用的定量指標(biāo)，為此，我國城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)借鑒國際上對城鄉(xiāng)劃分的經(jīng)驗(yàn)，引入人口密度這一定量指標(biāo)。人口密度是指單位面積土地上居住的人口數(shù)，是衡量某一區(qū)域范圍內(nèi)人口密集程度的重要指標(biāo)。通常情況下，城鎮(zhèn)人口密度越高，越容易產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，帶動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，所以人口密度已經(jīng)成為考察城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較為直接的指標(biāo)。通過對比研究國外城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)中的人口密度指標(biāo)可知：日本的城市劃分規(guī)定人口密度標(biāo)準(zhǔn)為4000人/km2，其數(shù)值約為2010年日本平均人口的12倍；美國的城市劃分規(guī)定人口密度標(biāo)準(zhǔn)為386人/km2，其數(shù)值約為2010年美國平均人口的11倍。所以，我國可將城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)中的人口密度指標(biāo)確定為1500人/ km2，其數(shù)值約為2010年我國平均人口的10倍，這樣可以保證我國對人口密度指標(biāo)的選取與國際情況基本趨同，有利于增強(qiáng)數(shù)據(jù)的國際可比性。

3.引入多種劃分依據(jù)

2008年的《規(guī)定》以空間作為城鄉(xiāng)劃分依據(jù)，這樣極容易因?yàn)檗r(nóng)村居民點(diǎn)與城市建成區(qū)相連就將其劃分到城市范圍內(nèi)，不僅影響了城鄉(xiāng)人口統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性，而且還會高估我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。所以，我國可考慮引入多種劃分依據(jù)，改進(jìn)和優(yōu)化城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)。如，以居住在符合實(shí)際建設(shè)特征空間上人口就業(yè)構(gòu)成為城鄉(xiāng)劃分依據(jù)，對勞動(dòng)適齡人口從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比例進(jìn)行明確規(guī)定；適當(dāng)引入定量指標(biāo)，將其作為城鄉(xiāng)劃分依據(jù)，可引入建筑密度、路網(wǎng)密度等定量指標(biāo)。

四、結(jié)論

總而言之，為了確保我國人口統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性，如實(shí)反映我國城鄉(xiāng)人口情況和城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，必須不斷改進(jìn)和完善我國市鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，促使我國城鄉(xiāng)空間劃分日趨合理。為此，我國市鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)要以真正反映城鎮(zhèn)內(nèi)涵為前提，結(jié)合我國城鄉(xiāng)具體情況，適當(dāng)引入定量指標(biāo)和多種劃分依據(jù)，從而確保我國市鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)化、合理化、國際化。

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