周禹

土地是國家的稀缺資源，是國民經(jīng)濟(jì)賴以發(fā)展的重要組成，隨著社會(huì)發(fā)展，需求更加旺盛，矛盾也愈加突出，重要性不言而喻。

1 土地資源利用促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展

1.1 生態(tài)優(yōu)化

可持續(xù)發(fā)展在控制人口、削減污染、保護(hù)土地、能源供應(yīng)協(xié)調(diào)、遏制沙漠化及水土流失、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著重要作用?？沙掷m(xù)發(fā)展一直是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中努力遵循的基本思路?！耙匀藶楸?、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀思想，要求我們處理好發(fā)展過程中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及人的相互關(guān)系。黨的十八大報(bào)告第一次專門論述了生態(tài)文明，綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展也被寫入黨代會(huì)報(bào)告，表明了我國建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”的決心，也為日后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作奠定了思想基礎(chǔ)。

與可持續(xù)發(fā)展要求相反，《土地管理法》更多偏向?qū)ν恋刭Y源當(dāng)前的利用和索取，只考慮眼前的利益，而非長遠(yuǎn)利益。過度開發(fā)利用導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境被破壞，無法滿足生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，不利于自然資源的可持續(xù)發(fā)展，不利整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。所以，《土地管理法》作為資源保護(hù)法，應(yīng)注重土地資源的可持續(xù)利用，注重代際間利益的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)代際公平。第四次《土地管理法》修訂要對(duì)土地制度進(jìn)行生態(tài)化的體系性思考，加強(qiáng)各類土地制度的協(xié)調(diào)，進(jìn)一步深化與土地相關(guān)的制度改革。如現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅費(fèi)可以考慮用物業(yè)稅來代替，對(duì)地方政府征地、賣地的行為嚴(yán)加制止，并制定嚴(yán)厲的處罰措施，留給后代公正平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

1.2 市場(chǎng)調(diào)節(jié)要與行政管理手段協(xié)調(diào)使用

20世紀(jì)80年代后，中國農(nóng)村實(shí)施的土地家庭承包責(zé)任制標(biāo)志著中國開始進(jìn)入一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在三方面的變化：首先，所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單一的公有制向“以公有制為主體、多種所有制并存”發(fā)展；其次是分配方式的變化，從傳統(tǒng)按勞分配、抵制按資分配的心理，形成了以按勞分配為主、多種分配方式并存的局面；最后，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也要求調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，工業(yè)超越了農(nóng)業(yè)成為基本產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，第三產(chǎn)業(yè)促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不斷增強(qiáng)，在三大產(chǎn)業(yè)中的比重也不斷上升，預(yù)示著在不久的未來，第三產(chǎn)業(yè)會(huì)成為三大產(chǎn)業(yè)的重心之一。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最顯著的特點(diǎn)就是以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，市場(chǎng)調(diào)控失靈的部分通過政府制定相應(yīng)的政策來彌補(bǔ)，這也正是政府存在的理由。因此，在具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府主要進(jìn)行的是宏觀調(diào)控，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)朝著可持續(xù)方向發(fā)展，不能完全代替市場(chǎng)調(diào)控。另外，政企一定要分開，政府不能強(qiáng)行干涉企業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理，而是讓企業(yè)自主經(jīng)營，激發(fā)其創(chuàng)造能力?！锻恋毓芾矸ā穼⑹袌?chǎng)的調(diào)節(jié)手段考慮進(jìn)去，讓政府的調(diào)控和市場(chǎng)的調(diào)節(jié)聯(lián)結(jié)起來，共同促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。

1.3 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

各國的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村人口大量涌向城市是社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段。從西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展過程來看，其現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一就是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口逐漸減少，而從事二、三產(chǎn)業(yè)的人口逐漸增多。目前中國正處于轉(zhuǎn)型期，城市化進(jìn)程不斷加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，城市化吸收了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，發(fā)展了二、三產(chǎn)業(yè)。同時(shí)中國的小城鎮(zhèn)建設(shè)也為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提供了基礎(chǔ)，緩解了城市的人口壓力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

縱觀中國改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，改革紅利基本以城市為中心，輻射農(nóng)村非常不充分。即使進(jìn)城打工的農(nóng)民工，仍受到各種制度障礙，也沒能分亨足夠的經(jīng)濟(jì)成長的利益。堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要以加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展為目標(biāo)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，積極引導(dǎo)農(nóng)民有序流出土地，加快農(nóng)業(yè)用地向適度規(guī)模經(jīng)營集中的進(jìn)程，將城鄉(xiāng)一體作為實(shí)現(xiàn)新一輪跨越、率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抉擇。發(fā)展并分享、共享土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，已成為了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)這一前所未有的事業(yè)中一道必須解決的權(quán)益障礙難題?？偨Y(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)制度建設(shè)，建立一個(gè)公平的利益分享機(jī)制，合理分配城鄉(xiāng)一體化過程中的土地發(fā)展權(quán)益，是推進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要任務(wù)。我們應(yīng)該明確城鄉(xiāng)一體化的法律制度首要的任務(wù)是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)困局。而農(nóng)村土著人資源與經(jīng)濟(jì)增長有密切聯(lián)系，有效利用土地資源，可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。通過“頂層”制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)制度逐步并軌。

把改革的攻堅(jiān)點(diǎn)、著力點(diǎn)放在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的政策制度框架上。第四次《土地管理法》修訂涉及城鄉(xiāng)關(guān)系時(shí)，要首先維護(hù)鄉(xiāng)村的利益，將土地制度紅利向農(nóng)民、農(nóng)村作出必要的傾斜性制度安排；涉及工農(nóng)關(guān)系時(shí)，要優(yōu)先保護(hù)好農(nóng)業(yè)的利益。為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展供給制度增量。只有這樣才能據(jù)轉(zhuǎn)農(nóng)民在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的不利地位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新與實(shí)施對(duì)策

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是社會(huì)進(jìn)步的重要表現(xiàn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要向科技化、機(jī)械化和現(xiàn)代化進(jìn)軍，變小范圍耕種為規(guī)模化經(jīng)營是前提條件之一。完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度為耕地的規(guī)?；?jīng)營提供了積極條件。

在制度變革中，我們必須在充分尊重農(nóng)民意愿和保證農(nóng)民利益的前提下，積極推行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。中國要走出中等收入陷阱，首先是要農(nóng)民必須走出“低收入”陷阱。而土地流轉(zhuǎn)將突破這農(nóng)民的收入瓶頸，賦予農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的發(fā)展利益，使農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的最大受益者。所以，在當(dāng)今社會(huì)管理轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的背景之下，土地管理應(yīng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度上做更大程度的變革。

2.1 增強(qiáng)土地權(quán)利中各項(xiàng)權(quán)能的可轉(zhuǎn)化性

土地作為一種重要的資源，因?yàn)槠渌赜械姆A賦，有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。此外，它也是有一定政治意義的生產(chǎn)性資產(chǎn)，因此，對(duì)土地所擁有的產(chǎn)權(quán)也是一種重要的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。一般而言，土地產(chǎn)權(quán)包括4個(gè)部分：所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處理權(quán)，如果要進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)分，還包括租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)等權(quán)利內(nèi)容。

農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)是憑借集體的成員身份以承包形式從集體獲得的一種特殊權(quán)利，人們一般又把承包經(jīng)營權(quán)等同于使用權(quán)。由于產(chǎn)權(quán)具有可分割性，因此可以將農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)分割為農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，從而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分解為3種權(quán)利：農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。這時(shí)，農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)就可以實(shí)現(xiàn)適度分離。

2.2 使所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)適度分離

1978年以來，我國農(nóng)村進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制改革，改革的重點(diǎn)是重建土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，將土地的使用權(quán)和所有權(quán)分割開來，土地的所有權(quán)歸集體，使用權(quán)則通過實(shí)行家庭承包經(jīng)營來得以體現(xiàn)。十七屆三中全會(huì)中進(jìn)一步明確要通過延長土地的承包期，保持穩(wěn)定的承包關(guān)系來賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生第二次分離。土地承包經(jīng)營權(quán)的組成含“承包”和“經(jīng)營”兩項(xiàng)要素，意味著土地的承包經(jīng)營權(quán)可以被分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。所以，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就是土地的所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體所有，流轉(zhuǎn)的僅僅是土地的使用權(quán)，即經(jīng)營權(quán)，也就是將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給第三人，而承包權(quán)則保留在土地承包經(jīng)營權(quán)人手里。所以，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)戶保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民切身利益，因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的適度分離，能夠促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，也能提高農(nóng)民的收益，還能推動(dòng)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，走規(guī)?；?jīng)營。

隨著法律法規(guī)的完善，土地流轉(zhuǎn)將逐步進(jìn)入健康發(fā)展的軌道，必將會(huì)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開作帶來新的發(fā)展機(jī)遇，為農(nóng)民帶來更多實(shí)惠，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展帶來好處。