[摘 要]權(quán)利乃是法律所確認(rèn)和保護(hù)的合法利益。法律只是對(duì)社會(huì)中的利益關(guān)系加以選擇，對(duì)特定的利益予以承認(rèn)，或者予以拒絕。但是各種權(quán)利和利益之間會(huì)產(chǎn)生各種沖突，就必須將各種利益沖突加以平衡，從而不致使人類社會(huì)陷入無(wú)謂的利益紛爭(zhēng)和“內(nèi)耗”之中，失去發(fā)展的可能甚至走向毀滅。機(jī)動(dòng)車所有人購(gòu)買機(jī)動(dòng)車取得機(jī)動(dòng)車的所有權(quán)也就意味著其取得了在道路上行駛的權(quán)利，但是大量機(jī)動(dòng)車行駛又會(huì)造成的道路擁堵和大氣污染，這就需要對(duì)機(jī)動(dòng)車的行駛進(jìn)行限制，所以應(yīng)完善立法，明確機(jī)動(dòng)車限行的法律依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]機(jī)動(dòng)車；限行；法律依據(jù)

因?yàn)榈缆窊矶?、環(huán)境污染等原因的影響，自北京開(kāi)始越來(lái)越多的城市制定了相關(guān)的地方性法規(guī)或規(guī)章，對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行按照尾號(hào)、區(qū)域或時(shí)間的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限行。不管采用哪種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行限行都會(huì)涉及到行政權(quán)力對(duì)物權(quán)的限制問(wèn)題。物權(quán)的行政限制，意味著對(duì)物的支配及利益，受到了侵害或干預(yù)。當(dāng)公民取得小汽車所有權(quán)時(shí)，意味著其對(duì)小汽車所享有的支配是排他的，除非受到法律的限制或者第三人權(quán)利的制約。但物權(quán)的行政限制，則是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力將自己的意志施加于物權(quán)人權(quán)利行使之上，因此注定使得物權(quán)人對(duì)物的排他性支配受到了干擾甚至剝奪。小汽車尾號(hào)限行措施推行，從物權(quán)的角度來(lái)看就是要求被限制人不得在限行時(shí)段和路段行使自己對(duì)于小汽車的使用權(quán)，從而在一定程度上直接影響其所有權(quán)的價(jià)值和效能的實(shí)現(xiàn)。所以在目前甘肅蘭州、河北保定發(fā)布機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行的決定時(shí)，引起了很大的非議，公眾對(duì)政策的制定主體、程序和法律依據(jù)都提出了質(zhì)疑。

盡管行政權(quán)對(duì)物權(quán)的限制會(huì)損害物權(quán)的完整性，但對(duì)物權(quán)進(jìn)行行政限制又為各國(guó)政府基于公共利益需要而采用。與公益理論相銜接，物權(quán)也不是不受限制的權(quán)利，盡管我們不能期盼物權(quán)人能夠自覺(jué)地按照有益于共同體需要的方式行使權(quán)利，然而出于經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和社會(huì)管理的需要，行政機(jī)關(guān)對(duì)物權(quán)行使的干預(yù)是必須的。只不過(guò)這種干預(yù)必須有限度，否則物權(quán)將名存實(shí)亡。至此我們滑入了一個(gè)兩難境地：如不對(duì)小汽車的使用施加行政限制，交通將會(huì)擁堵到任何擁有小汽車的人都無(wú)法上路行駛的地步；如若這種行政限制又可不受約束，則以小汽車為標(biāo)的的物權(quán)將形同雞肋。所以在這個(gè)自由與限制的平衡中，我們應(yīng)當(dāng)將重心放在對(duì)行政限制的控制上，來(lái)實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與物權(quán)之間關(guān)系的融合。

一、法律保留原則

行政限制雖為公益而生，但必須在法律之下進(jìn)行，這是依法行政的要求。就行政限制而言，依法行政的重點(diǎn)在于是否實(shí)現(xiàn)法律保留，即實(shí)現(xiàn)行政限制的合法性依據(jù)必須能夠上溯至法律，以實(shí)現(xiàn)立法權(quán)對(duì)行政限制的有效控制。

法律保留原則緣起是為了確立立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的優(yōu)越性，是將對(duì)設(shè)定基本權(quán)利和自由限制的權(quán)力保留給立法機(jī)關(guān)，且立法機(jī)關(guān)只能通過(guò)法律形式方可設(shè)定對(duì)于基本權(quán)利和自由的限制。但隨著時(shí)代的發(fā)展，就行政權(quán)限制公民的自由與財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域，法律保留原則逐漸松動(dòng)，即“固然要求保留范圍內(nèi)的事務(wù)應(yīng)以法律定之，但也不禁止立法者在不違反授權(quán)明確性要求的前提下，立法授權(quán)行政機(jī)關(guān)以命令方式規(guī)定”。之所以發(fā)生如此變化，原因有二：第一，現(xiàn)代社會(huì)政府管制活動(dòng)任務(wù)增加，幾乎所有的政府管制活動(dòng)均涉及對(duì)人民自由與財(cái)產(chǎn)的限制，如果事事須立法直接規(guī)定，立法機(jī)關(guān)定不堪重負(fù)，行政機(jī)關(guān)的管制活動(dòng)也無(wú)法高效進(jìn)行；其二，在現(xiàn)代社會(huì)，德國(guó)、日本等君主立憲制國(guó)家紛紛實(shí)現(xiàn)民主化，行政首腦也均由民主選舉產(chǎn)生，故行政機(jī)關(guān)也逐漸與立法機(jī)關(guān)一樣實(shí)現(xiàn)民主化，對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的控制已經(jīng)從嚴(yán)格法律保留轉(zhuǎn)向?qū)π姓?dāng)程序的關(guān)注。

小汽車尾號(hào)限行是否適用法律保留？小汽車尾號(hào)限行屬于常態(tài)行政限制，從根本上改變了小汽車所有權(quán)的使用權(quán)內(nèi)容。在小汽車尾號(hào)限行的地區(qū)，物權(quán)已經(jīng)不意味著權(quán)利人全天候?qū)ξ锏氖褂茫潜幌薅ㄔ诓糠謺r(shí)段對(duì)物的使用，而這種權(quán)利內(nèi)容的改變是常態(tài)化的，屬于對(duì)物權(quán)嚴(yán)重干涉。如果是臨時(shí)限行或者交通管制措施，則不屬于此類。此外，小汽車尾號(hào)限行措施并非出于小汽車使用的現(xiàn)實(shí)危害（比如高尾氣排放汽車限行）或者現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)（比如重載貨車限行），而是基于追求更高層次的交通通暢。在這個(gè)過(guò)程中，行政限制并非制止損害、防范風(fēng)險(xiǎn)，而是力圖在公民之間分配實(shí)現(xiàn)交通通暢的社會(huì)成本，這種行政限制極易引起社會(huì)爭(zhēng)論，極易淪為對(duì)物權(quán)的侵犯，故屬于危險(xiǎn)干涉。所以，小汽車尾號(hào)限行措施必須以法律直接規(guī)定為依據(jù)。在實(shí)踐中，北京和杭州均宣稱其小汽車尾號(hào)限行是依據(jù)《道路交通安全法》，而縱觀《道路交通安全法》，該法全文并不存在直接規(guī)定小汽車尾號(hào)限行的法律條款。實(shí)際上，針對(duì)小汽車尾號(hào)限行的行政行為，其所適用的是北京市人民政府和杭州市公安交通管理局的行政規(guī)定，而不是直接適用法律規(guī)范。

當(dāng)然，各地小汽車尾號(hào)限行應(yīng)屬地方事務(wù)，按照法律保留原則的本意，應(yīng)當(dāng)由地方立法機(jī)關(guān)通過(guò)地方立法直接規(guī)定，而無(wú)需上升到中央法律直接規(guī)定的層面。但我國(guó)現(xiàn)行法律保留制度是從中央到地方的單線體系，沒(méi)有很好地考慮到地方職權(quán)劃分。小汽車尾號(hào)限行在我國(guó)法律體系中面臨權(quán)力來(lái)源合法性危機(jī)，從根本上講是我國(guó)法律保留制度不完善所致。因此必須嚴(yán)格劃分中央事務(wù)和地方事務(wù)，在《立法法》中明確規(guī)定中央專屬立法權(quán)的范圍，并規(guī)定凡不屬于中央專屬立法權(quán)的事項(xiàng)均屬于地方立法權(quán)范疇。在這種情況下重建法律保留體系，按照中央立法事務(wù)和地方立法事務(wù)雙線標(biāo)準(zhǔn)建立法律保留體系。對(duì)于法律保留原則而言，屬于中央立法事務(wù)的行政限制保留給全國(guó)人大及其常委會(huì)，屬于地方立法事務(wù)的行政限制保留給地方人大及其常委會(huì)。那么諸如小汽車尾號(hào)限行這種地方事務(wù)，就可以由地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)予以規(guī)定，以緩解其權(quán)力來(lái)源的合法性危機(jī)，同時(shí)維護(hù)法律保留制度的尊嚴(yán)。

二、大氣污染治理下的機(jī)動(dòng)車限行

2013年6月國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，部署大氣污染防治十條措施，其中第九條措施明確指出，將重污染天氣納入地方政府突發(fā)事件應(yīng)急管理，根據(jù)污染等級(jí)及時(shí)采取重污染企業(yè)限產(chǎn)限排、機(jī)動(dòng)車限行等措施。正在制定中的《北京市大氣污染防治條例》，其征求意見(jiàn)稿規(guī)定，城市人民政府可以根據(jù)本轄區(qū)大氣污染防治的需要或機(jī)動(dòng)車污染排放狀況，劃定限制機(jī)動(dòng)車行駛的區(qū)域和時(shí)段。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，城市人民政府也可以實(shí)施限制高污染排放車輛的方案。河北省政府2013年3月印發(fā)《河北省空氣重污染應(yīng)急管理辦法（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），要求省、設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）有關(guān)部門和單位要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同做好空氣重污染應(yīng)急管理，對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)施區(qū)域限行或尾號(hào)限行成強(qiáng)制性污染減排措施，河北保定即在2013年11月15日開(kāi)始在二環(huán)內(nèi)實(shí)施機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行。霧霾天氣由多種因素疊加產(chǎn)生，汽車尾氣是禍源之一，對(duì)汽車采取一定的限行手段，有合理正當(dāng)性。政府作出一項(xiàng)影響范圍如此大的行政決策，須有一定的法律依據(jù)支撐。就當(dāng)前而言，有必要在法治的大背景下對(duì)機(jī)動(dòng)車限行的相關(guān)問(wèn)題作出梳理，并對(duì)立法進(jìn)行完善，最大程度求得限制私權(quán)與維護(hù)公益之間的平衡。

明確界定機(jī)動(dòng)車限行措施的法律屬性，謹(jǐn)慎把握，有節(jié)而為。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，雖然機(jī)動(dòng)車尾氣排放是造成大氣污染、霧霾天氣的原因之一，但絕不是決定性因素和主要因素，我國(guó)日益突出的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問(wèn)題是長(zhǎng)期積累形成的。治理好大氣污染是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要付出長(zhǎng)期艱苦不懈的努力，重點(diǎn)要在減少污染物排放、嚴(yán)控高耗能、高污染行業(yè)、加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)等方面下功夫。而限制機(jī)動(dòng)車行駛，顯然只是一項(xiàng)臨時(shí)性、短暫性的應(yīng)急措施，是為了避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)——機(jī)動(dòng)車實(shí)施暫時(shí)性控制的行政強(qiáng)制行為。而為了防止公權(quán)力對(duì)私有權(quán)利的侵害，應(yīng)當(dāng)將限行這種應(yīng)急強(qiáng)制措施予以嚴(yán)格限制：須以發(fā)生或者即將發(fā)生嚴(yán)重的空氣污染事故作為前提，須作為防治大氣污染的最后手段出現(xiàn)，須僅作為臨時(shí)性、短暫性的應(yīng)急措施，而不能隨意、頻繁使用。

三、機(jī)動(dòng)車限行法律依據(jù)的完善

應(yīng)盡快完善機(jī)動(dòng)車限行的法律依據(jù)，做到限行有據(jù)?！缎姓?qiáng)制法》第3條第2款規(guī)定，發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。國(guó)務(wù)院則明確指出，要將重污染天氣納入地方政府突發(fā)事件應(yīng)急管理，根據(jù)污染等級(jí)采取機(jī)動(dòng)車限行措施，算是將由霧霾帶來(lái)的嚴(yán)重污染天氣作為自然災(zāi)害納入了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)制范圍（該法第49條規(guī)定，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施：禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場(chǎng)所），為限制機(jī)動(dòng)車運(yùn)行找到了一定的法律支撐，但是與其他突發(fā)性、緊迫性十分明顯的自然災(zāi)害如地震、海嘯、暴雨、泥石流等相比，霧霾天氣納入自然災(zāi)害的范疇似乎有點(diǎn)牽強(qiáng)，是否會(huì)在現(xiàn)實(shí)工作中被濫用，成為有車一族的憂慮。而查閱《大氣污染防治法》、《氣象法》、《自然災(zāi)害救助條例》及《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)定，均未將霧霾污染天氣作為自然災(zāi)害明確列出，由此機(jī)動(dòng)車限行措施可能會(huì)面臨法律依據(jù)模糊、不足的質(zhì)疑。

應(yīng)當(dāng)盡快明確空氣污染的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，將極重度的霧霾空氣污染天氣作為自然災(zāi)害事故明確列入《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《自然災(zāi)害救助條例》及《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，并在時(shí)機(jī)成熟后，對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行修改完善，將機(jī)動(dòng)車限行作為法定的大氣污染防治措施加以確立，為其實(shí)施創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)的法制保障。

[作者簡(jiǎn)介]王強(qiáng)，中原工學(xué)院信息商務(wù)學(xué)院講師。

[基金項(xiàng)目]本文系2011年中原工學(xué)院信息商務(wù)學(xué)院教學(xué)科研項(xiàng)目《小汽車尾號(hào)限行的法律問(wèn)題探討》的階段性研究成果。