王賢德

摘 要：新世紀我國農(nóng)村義務(wù)教育把握新的發(fā)展契機，取得了豐碩的成果。但是在實現(xiàn)我國農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程中，仍然面臨著教育財政體制的困擾。在新公共產(chǎn)品理論和公共選擇理論的指導(dǎo)下，迫切需要構(gòu)建促進我國農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的教育財政體制，要做到進一步明確各級政府的財政分擔(dān)；建立返鄉(xiāng)獎勵、扶助機制；建立評審、監(jiān)督機制；構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育；均衡發(fā)展；財政體制

中圖分類號：F812 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）04-0104-02

《說文解字》中，“均”解釋為“平”，“衡”解釋為“衡量”或“準則”，均衡即為平衡?！掇o?！分邪选熬狻苯忉尀槊艿臅簳r的相對的統(tǒng)一或協(xié)調(diào)。平衡是相對的，它與不平衡相反相成，相互轉(zhuǎn)化。當(dāng)前我們關(guān)注的“義務(wù)教育均衡發(fā)展”，具體指我國不同地區(qū)之間，同一地區(qū)不同學(xué)校之間、同一學(xué)校不同群體之間的教育均衡發(fā)展問題[1]。最基本的要求是社會在正常的教育群體之間平等地分配教育資源和份額，到達教育需求與教育供給的相對均衡，并最終落實在人們對教育資源的支配和使用上[2]。義務(wù)教育投入均衡是義務(wù)教育均衡的重要內(nèi)容，是指國家及地方政府在義務(wù)教育資源投入方面實現(xiàn)的區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間以及群體之間的相對均衡?，F(xiàn)實背景下我國農(nóng)村義務(wù)教育面臨著嚴峻的投入不均衡形勢。

一、農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政投入問題

現(xiàn)階段“以縣為主”的教育財政體制下，我國農(nóng)村義務(wù)教育財政存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入不足

根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2010年國家財政性教育經(jīng)費投入為14 670億元，據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2010年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值是397 983億元，相比之下，2010年我國國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的總量僅有3.69%，比國家4%的預(yù)定目標(biāo)少了0.31個百分點，2010年農(nóng)村義務(wù)教育財政性教育經(jīng)費投入僅占GDP的1.3%。直到2013年才實現(xiàn)國家財政性教育支出占GDP比重4%的目標(biāo)，但這與發(fā)達國家及一些發(fā)展中國家相比都差距甚遠。

（二）地域間教育經(jīng)費投入不合理

政府對于義務(wù)教育的財政性教育經(jīng)費投入，在城、鄉(xiāng)之間與區(qū)域之間都顯示出了不合理。2008年，我國東、中、西部初中生均事業(yè)費與全國初中生均事業(yè)費的比值分別為1.85、0.89與0.97，初中生均基建經(jīng)費與全國初中生均基建費的比值分別是3.49、0.45與3.86。相比之下，我國中、西部地區(qū)，特別是中部地區(qū)的教育投入顯得尤為薄弱。

（三）三級教育間經(jīng)費投入不合理

從生均教育經(jīng)費的角度來看，2004年，預(yù)算內(nèi)初中生均經(jīng)費與大學(xué)生均經(jīng)費之比為1：4.3，預(yù)算內(nèi)小學(xué)生均經(jīng)費與大學(xué)生均經(jīng)費之比為1：4.8[3]。以江西省為例，以小學(xué)的生均經(jīng)費為基準，2003～2005年，普通大學(xué)生均經(jīng)費大約是農(nóng)村小學(xué)生的11倍、12倍和7倍；以農(nóng)村初中的生均經(jīng)費為基準，普通大學(xué)生均經(jīng)費大約是農(nóng)村初中生的10倍、9倍和6倍[4]。

二、構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政投入體制的理論訴求

（一）新公共產(chǎn)品理論對教育的訴求

1.新公共產(chǎn)品理論下迫切需求農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展

公共產(chǎn)品尤其是純公共產(chǎn)品相對于私人產(chǎn)品而言，具有非排他性和消費的非競爭性雙重特性。排他性是指只有對商品支付價格的人才能夠使用該商品；競爭性指如果某人已經(jīng)使用了某個商品，則其他人就不能再同時使用該商品[5]。教育是非競爭性和非排他性不完全的產(chǎn)品，被稱為混合產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品。具有外溢性的特征。

2.新公共產(chǎn)品理論下需要重構(gòu)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政投入體制

“以縣為主”的義務(wù)教育財政體制下，農(nóng)村義務(wù)教育投入的主體為縣市級政府。教育投入的最終目的是優(yōu)秀人力資本的輸出，經(jīng)濟的外部誘因及受教育者對經(jīng)濟利益的追逐，受過較高教育的農(nóng)村人力資本大都并沒有回鄉(xiāng)工作，而選擇城市，因而農(nóng)村地區(qū)教育人力資本外流的現(xiàn)象普遍存在，教育的外溢性，在農(nóng)村地區(qū)則表現(xiàn)為利益的外流。地方而言，高額的義務(wù)教育投入，換取的有可能只是高素質(zhì)人才的普遍外流，從一定程度上體現(xiàn)了投資與回報間的不相對稱，必然會挫傷地方發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的積極性，就需要更高層政府的控制和調(diào)節(jié)，因此，這種形式下迫切需要進一步調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育的投資格局，建構(gòu)促進農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政投入體制。

（二）公共選擇理論對教育的訴求

1.農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展是公共選擇的取向

公共選擇關(guān)注的是那些與政府行為有關(guān)的集體選擇問題。公共選擇理論體制下提出集體選擇的多種方式，包括多數(shù)規(guī)則、加權(quán)規(guī)則及否決規(guī)則。通過否決規(guī)則篩選后留下來的集體選擇方案將是帕累托最優(yōu)的。

農(nóng)村義務(wù)教育財政政策，關(guān)系集體的利益，各種決策的制定應(yīng)該遵循公共選擇理論，適用最優(yōu)規(guī)則。優(yōu)化義務(wù)教育資源配置原本是政府官員運用公共權(quán)力為社會提供公共服務(wù)的基本職責(zé)。然而，現(xiàn)實中義務(wù)教育財政政策的制定，往往從決策者自身利益為出發(fā)，以見效快、顯政績?yōu)楹饬繕?biāo)準?！霸诹x務(wù)教育資源配置過程中，政府官員往往將公共權(quán)力做非公共利用，以謀求個人利益?！薄霸诹x務(wù)教育資源配置過程中，‘扶持政策往往向縣城重點學(xué)校傾斜，最終產(chǎn)生‘錦上添花而非雪中送炭的怪象?！盵6]因此，政府的義務(wù)教育財政決策中，為了追求義務(wù)教育整體發(fā)展這一最終目的，農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展才是政府決策中符合公共選擇的取向。

2.公共選擇理論下需要重構(gòu)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政投入體制

我國是一個多貧困縣的國家，對于貧困縣而言，已有的財力很難支撐義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，因此，區(qū)域間的義務(wù)教育存在著嚴重的均衡問題。從公共選擇理論這一角度考慮，“以縣為主”教育政策的執(zhí)行顯然不符合加權(quán)規(guī)則。“以縣為主”這一決策的主要利益攸關(guān)方是縣級政府，關(guān)鍵要看縣級政府的意見，很多縣級部門都是硬著頭皮來辦義務(wù)教育，存在很多困難，正因為這樣區(qū)域間義務(wù)教育財政不均衡現(xiàn)象顯著。另外，“以縣為主”義務(wù)教育財政體制也不符合否決規(guī)則，一些教育研究者就“以縣為主”的現(xiàn)實弊病，提出不同意見，范先佐曾提出要構(gòu)建“以省為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制，事實上，“以縣為主”的教育財政決策并未為農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展帶來帕累托最優(yōu)。因此，公共選擇理論下，要求重新審視“以縣為主”的義務(wù)教育財政體制，以構(gòu)建有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展的教育財政新體制。

三、構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政體制的政策建議

（一）建立返鄉(xiāng)獎勵、扶助機制

農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，必須更加關(guān)注其產(chǎn)出。投入和產(chǎn)出的相對應(yīng)，才能激發(fā)投入的活力，保持投入的源源不斷。當(dāng)下情境較大的困難在于農(nóng)村義務(wù)教育正外部性的外流，規(guī)避這些外流現(xiàn)象，還要從教育的投入著手，農(nóng)村義務(wù)教育人才外流的主要原因是對經(jīng)濟利益的追求，因此，提供經(jīng)濟上的支持可以從一定程度上遏制人才外流的現(xiàn)象。要將教育的投入延伸到工作補貼上，即設(shè)立地方專項基金，用于對返鄉(xiāng)工作人才的專項補貼。資金的來源從地方教育資金中定額提取一小部分，再由地方財政中撥付一部分，這一部分資金由地方教育部門統(tǒng)籌安排，由財務(wù)處負責(zé)建立賬戶，建立財務(wù)公開，形成該項資金的公共監(jiān)督體制。

（二）建立評審、監(jiān)督機制

構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政體制，還需要遵照公共選擇理論。財政體制制定的過程中，政府官員要避免自身利益或小群體利益高于公共利益的傾向，避免重在追求見效快、效益高的部分學(xué)校的發(fā)展，忽視普通學(xué)校，甚至是克扣挪用普通學(xué)校的發(fā)展資金。眼下必須建構(gòu)既發(fā)揮重點學(xué)校的“領(lǐng)頭羊”作用，還能激發(fā)普通學(xué)校發(fā)展活力的財政體制。首先，建構(gòu)一整套完善的教育財政評審機制，使決策最大可能地照顧到各學(xué)校和學(xué)生的利益。其次，建構(gòu)嚴密的監(jiān)督評價機制。財政監(jiān)督機制包括自我監(jiān)督和公眾監(jiān)督兩方面。自我監(jiān)督屬決策層次內(nèi)部的監(jiān)督，以避免決策中的腐敗現(xiàn)象，保證義務(wù)教育財政體制決策過程中能真正做到代表廣大群眾的利益。公眾監(jiān)督是指形成義務(wù)教育財政體制的社會監(jiān)督，教育財政公開化的基礎(chǔ)上成立專門的信訪部門，接受全社會對義務(wù)教育財政體制的制定及執(zhí)行的監(jiān)督。

（三）構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付機制

保證農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入，還需要建立“地市級財政收支缺口”為標(biāo)準，多種模式并存的轉(zhuǎn)移支付制度。具體思路是：第一，以全國義務(wù)教育經(jīng)費最低保障線為依據(jù)，以地級市為基本單位，按照因素法測算本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的標(biāo)準支出和標(biāo)準收入，通過計量經(jīng)濟模型的客觀測算，確定地級市農(nóng)村義務(wù)教育財政收支缺口[7]；第二，中央和省級政府共同承擔(dān)起轉(zhuǎn)移支付的重任，根據(jù)地市級農(nóng)村義務(wù)教育的財政收支缺口，以及其所在省份的經(jīng)濟發(fā)展水平，由中央和省級政府按比例承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付的額度。第三，針對農(nóng)村義務(wù)教育中存在的各種財政收支缺口，中央和省級政府設(shè)立各種形式的專項轉(zhuǎn)移支付基金，如圖書設(shè)備添置資金、學(xué)校危房改造資金和人才引進資金等，建立以一般轉(zhuǎn)移支付為主多種轉(zhuǎn)移支付模式并存的轉(zhuǎn)移支付制度。

參考文獻：

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[7]邱小健.關(guān)于重構(gòu)我國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制的思考[J].教育探索，2008（11）.