劉四平　王宇楠

摘 要：隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進，對農(nóng)民土地征用也日漸增多，由此逐漸出現(xiàn)了一個新的群體——失地農(nóng)民。由于目前我國農(nóng)村的社會保障體系尚不完善，致使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題未能得到很好解決，以及因此而引發(fā)的種種矛盾令人擔(dān)憂。建立適合失地農(nóng)民特點的社會養(yǎng)老保險制度對于保障他們的合法權(quán)益和構(gòu)建社會主義和諧社會無疑具有重要的戰(zhàn)略意義。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；原則；措施

中圖分類號：F29 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）04-0111-03

黨的十七大報告指出，必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會。顯然，解決失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老問題是保障改善民生的題中之義，更是落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的必然要求。

一、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險問題產(chǎn)生的原因

失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題產(chǎn)生的原因是多方面和多層次的。應(yīng)該說，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村土地的大量征用，不可避免地導(dǎo)致失地農(nóng)民的出現(xiàn)，如何解決好這部分人的社會養(yǎng)老保險，使他們“老有所養(yǎng)”，自然成為政府和社會面臨的亟待解決的課題。

（一）工業(yè)化和城鎮(zhèn)化催生了失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險問題

城市化和工業(yè)化是每個國家發(fā)展都會經(jīng)歷的階段，城市化進程里無可避免會產(chǎn)生一些失地農(nóng)民，進而引發(fā)一系列社會問題。當(dāng)下的中國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段。一方面，由于我國工業(yè)化必須用幾十年的時間完成發(fā)達國家上百年的工業(yè)化過程，必然對各種資源需求較大，尤其是土地資源。同時，中國的工業(yè)化尚處在起步階段，粗放型的發(fā)展模式更是強烈依賴于農(nóng)村土地資源的支撐。另一方面，改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，人民生活水平得到了很大的提高，但與此同時，貧富不均、個人收入的差距也越來越大，特別是城鄉(xiāng)差距日益懸殊，已嚴(yán)重影響了國家經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，為了縮小城鄉(xiāng)差距，把一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，使之由農(nóng)村人口變?yōu)槌鞘芯用瘢七M城鎮(zhèn)化建設(shè)，無疑是明智之舉，而這更是意味著大量農(nóng)地將變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，更多的農(nóng)民將失去其賴以生存的土地。目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)在4 000萬—5 000萬，每年還要新增300萬。當(dāng)前，政府在農(nóng)村土地征收征用過程中依然存在不少弊端，諸如對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)不合理，使得失地農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，安置問題不能有效解決，長遠生計缺乏保障，從而引發(fā)不少社會問題和矛盾。

（二）地方政府的非理性征地導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題嚴(yán)重化

在城鎮(zhèn)化建設(shè)征用土地中，一些地方政府基于利益和政績的考慮，往往采取非理性手段征收征用農(nóng)村土地，造成不良后果：一方面，征地規(guī)模過大，土地利用浪費嚴(yán)重。如各種開發(fā)區(qū)過多過濫，盲目圈占耕地；不少企業(yè)拿不多的錢，辦不大的廠，占很大一塊地；一些城市建設(shè)盲目擴大規(guī)模，圈占很多好地。另一方面，致使失地農(nóng)民激增，未能給予合理的補償與安置，引發(fā)諸多矛盾。究其根源，在現(xiàn)行財政體制下，地方客觀上存在財權(quán)與事權(quán)不對等的問題，使得地方政府從自身利益最大化出發(fā)，盡量多地占用土地或者“以地生財”，造成農(nóng)村土地粗放使用。同時，現(xiàn)行征地制度的固有缺陷又為地方政府以較低代價占用農(nóng)村土地提供方便之門。例如征地補償辦法不合理，土地補償費總體不高；征地程序不透明，農(nóng)民參與度低；“公共利益”未加限定，造成對集體土地所有權(quán)的隨意侵占和損害，使得地方政府能夠以較低代價取得土地，進而通過所謂“經(jīng)營土地”獲取差價收益。另外，現(xiàn)存征地制度的不完備，也為一些地方通過“以租代征”等方式擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、競相低價出讓工業(yè)用地、違規(guī)分拆批地、越權(quán)批地、圈占土地、亂占濫用耕地留下了空間。

眾所周知，發(fā)展經(jīng)濟需要土地資源支撐，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力進行城鎮(zhèn)建設(shè)更需要大量土地，合理而適度征地，本無可厚非。但是某些地方政府無視我國人多地少的國情，為了所謂的“政績”而盲目引資，盲目上項目、盲目擴大征地規(guī)模，造成稀有土地資源的巨大浪費則實不足取了。另外，我國的土地市場一直以來是一個二級市場，一級市場是政府采用行政措施從農(nóng)民手中獲取土地，給予失地農(nóng)民少量補貼；二級市場是政府把土地轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商獲取土地出讓金，兩個級別的市場差價就成了政府的財政收入，也即政府的GDP貢獻。在此過程中政府獲取了巨額土地出讓金，而給予農(nóng)民的補貼很少，農(nóng)民由于缺少土地話語權(quán)而處于劣勢地位，失地后前景不容樂觀，政府也并沒有針對他們建立相應(yīng)的社會養(yǎng)老保障體系，致使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題日益凸顯。

（三）保障制度的欠缺阻礙了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的根本解決

我國現(xiàn)行的征地補償制度是以貨幣補償安置為主，“要地不要人”的征地條件較為普遍，失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式被迫轉(zhuǎn)型，給付的一次性補償費維持不了幾年的基本生活。實際上，出臺的土地補償費和安置補償費標(biāo)準(zhǔn)沒有充分考慮到失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民后生活消費水平必然提高的客觀事實，長期下去，必然會使他們成為新的城鎮(zhèn)貧困群體。

失地農(nóng)民失去土地后，主要以靈活就業(yè)為主。或外出打工，或從事個體私營經(jīng)濟、經(jīng)營服務(wù)業(yè)。然由于文化水平低，適應(yīng)能力差，不少人難以在城鎮(zhèn)立足，基本處于無地、無業(yè)、無保障的“三無”狀態(tài)。隨著時間的推移，他們的生活水平將受到經(jīng)濟發(fā)展、個人健康狀況和就業(yè)能力等情況的影響，而逐漸陷入貧困。

目前，我國農(nóng)民養(yǎng)老保障措施主要有以下幾種方式：一是家庭養(yǎng)老，由于國家的生育政策、農(nóng)民觀念和家庭規(guī)模的變化，其功能正在慢慢弱化；二是土地保障，我國人均耕地少，農(nóng)民也沒有買賣土地的權(quán)力，再加上近年來，政府對土地的大量征用，土地保障還是附帶土地經(jīng)營風(fēng)險的初級保障，這些都導(dǎo)致保障功能的愈加減弱；三是“五保戶”制度，由農(nóng)民集體組織負擔(dān)，實行費改稅后將由政府負擔(dān)，這種保障制度實際上只有在農(nóng)民認(rèn)為自己沒有出路時才會采納，顯然，在中國不宜普及；四是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，由于需要大量資金、大量的人力物力，只宜在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)試行，主要方式是提供養(yǎng)老金和開辦敬老院等；五是社會養(yǎng)老保險，但現(xiàn)有的社會養(yǎng)老保險制度不適合失地農(nóng)民。第一種是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一種儲蓄積累式的社會保險模式。實行十幾年來，主要依據(jù)民政部下發(fā)的《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案》以及各級主管部門下發(fā)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，沒有國家法律法規(guī)的支持，“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本原則。其實，這幾條原則大多無法落實到位，尤其是“集體補助”在經(jīng)濟落后的中西部地區(qū)往往成為一句空話。這種制度是在農(nóng)村低生活水平的基礎(chǔ)上，以低保障、廣覆蓋為原則制定的，無論是基金的繳納，還是養(yǎng)老金的測算都低于城鎮(zhèn)的生活保障水平，因此，這項制度不適用于失地農(nóng)民的保障水平。第二種是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。這項制度可以使失地農(nóng)民直接融入城鎮(zhèn)居民中，可以達到相應(yīng)的生活水平，但參加這項保險制度存在兩方面的問題：一是參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，繳費年限不能低于15年，這就嚴(yán)重制約了年齡偏大和已達到退休年齡以上的人員參保的可能性；其次是繳費標(biāo)準(zhǔn)為工資總額的28%，其中企業(yè)負擔(dān)20%，這就排除了沒有就業(yè)的人員參保的可能性。第三種是商業(yè)保險。由于商業(yè)保險的營利性，這項保險只能覆蓋有限的高收入群體，缺乏分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果的增長機制。

綜上所述，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加速對土地的大量需求是土地問題產(chǎn)生和形成的客觀原因，政府對土地非理性征用及由此導(dǎo)致的土地嚴(yán)重浪費是失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題突出的人為因素；社會保障體系特別是現(xiàn)今農(nóng)村養(yǎng)老保險制度不完善是失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題嚴(yán)重化的關(guān)鍵因素。

二、解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的相應(yīng)措施

據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村老年人口占全國老年人口的四分之三以上，但我國農(nóng)村養(yǎng)老保險體制的建設(shè)卻大大落后于城鎮(zhèn)。因此，應(yīng)加大對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的重視程度，采取相應(yīng)措施，盡快構(gòu)建適合國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，以最大限度地消除失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題可能存在的隱患。

（一）要合理劃分土地市場，增加農(nóng)民土地話語權(quán)

如前所述，原有的土地市場是一個二級市場，在操作過程中，農(nóng)民只能被動接受由當(dāng)?shù)卣贫ǖ耐恋卣饔弥贫?，沒有相應(yīng)的話語權(quán)，處于不平等地位，農(nóng)民所得的只是極少部分的實物或貨幣補償。因此，必須合理劃分土地市場，建立和完善適合農(nóng)村實情的土地市場。筆者認(rèn)為，土地市場不應(yīng)該劃分為兩級而應(yīng)分為兩部分。一部分是用于城鎮(zhèn)化建設(shè)中的公共基礎(chǔ)和公益事業(yè)設(shè)施建設(shè)的土地，這部分土地，由于其公益性質(zhì)決定了必須是行政征用方式取得，但是地方政府也應(yīng)給予農(nóng)民合理的補貼，讓失地農(nóng)民有機會從事其他職業(yè)。第二部分是用于房地產(chǎn)開發(fā)和建設(shè)廠礦企業(yè)的土地，這部分土地應(yīng)完全市場化，也就是讓房地產(chǎn)開發(fā)商直面農(nóng)民，農(nóng)民直接參與，主動與開發(fā)商談判，政府僅給予農(nóng)民相應(yīng)的法律咨詢幫助。這樣，農(nóng)民為了自己利益，通過多種方式表達自己的需求，爭取合法權(quán)益，沒有了政府的直接干預(yù)，我們相信農(nóng)民的權(quán)益會得到較大程度上的保障。

在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，政府不應(yīng)是“運動員”而應(yīng)是“裁判員”和“服務(wù)員”。所以要保障農(nóng)民的合法權(quán)益就必須在土地市場中給予農(nóng)民相應(yīng)的話語權(quán)，讓失地農(nóng)民直接成為市場運作的“運動員”。一旦農(nóng)民掌握了話語權(quán)，不管是在第一部分市場還是在第二部分市場，其合法權(quán)益都會在較大程度上得到保障。

（二）要建立起適合失地農(nóng)民特點的社會養(yǎng)老保險制度

英國古典經(jīng)濟學(xué)家威廉·配第曾說：“勞動是財富之父，土地是財富之母?！庇绕鋵τ谖覈鴱V大農(nóng)民而言，土地是他們的命根子。土地征用是農(nóng)民對城鎮(zhèn)文明、工業(yè)文明做出的巨大貢獻，他們理應(yīng)獲得更高的由城鎮(zhèn)化、工業(yè)化所帶來的土地增值收益中的分配比例。因此，只有改革土地征用制度、建立失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，才能解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

建立失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，必須堅持以下原則：一是要堅持保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。既考慮到政府財政的承受力，又顧及失地農(nóng)民的接受力。二是要堅持三方負責(zé)，多渠道籌資，加強監(jiān)管。以縣為基礎(chǔ)，采取政府、集體、個人共同負擔(dān)，強調(diào)權(quán)利與義務(wù)相對等，強化監(jiān)督與管理，確保資金落實到位和安全運作。三是堅持突出重點。在具體實施中，可區(qū)別對待，突出重點，在重點村街、重點年齡段，實行分類保障。

（三）建立失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，必須積極探索新模式

一是保險形式和對象。要突出重點，凡是男60歲、女55歲以上的失地農(nóng)民，直接進入養(yǎng)老保險，其他年齡段的失地農(nóng)民依次辦理，采取個人養(yǎng)老金保險賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的辦法。參保范圍：凡具有本縣級戶口，有承包本村集體經(jīng)濟組織土地資格的農(nóng)民，其土地因經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展而被征用后，人均耕地面積不足0.5畝的行政村民，均屬于參保對象。

二是保險基金的籌集。參保人員基本養(yǎng)老費由個人、集體、本級財政共同出資繳納，個人承擔(dān)的費用從征地安置補助費中抵繳；集體承擔(dān)的費用從土地補償費列支；本級財政承擔(dān)的費用在土地出讓純收益中列支。

三是養(yǎng)老保險費發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。按規(guī)定交足養(yǎng)老保險費的被征地農(nóng)民，達到國家法定退休年齡后，從次月起按月享受養(yǎng)老保險待遇。參保人的養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的變動適時調(diào)整，調(diào)整方案由當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ喜块T提出調(diào)整方案，報當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)后公布執(zhí)行。

四是領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的條件和程序。參保人員男年滿60周歲、女滿55周歲，按規(guī)定足額繳納基本養(yǎng)老保險費，可享受按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的待遇。領(lǐng)取程序由參保人員所在村街委員會提出申請，經(jīng)鄉(xiāng)、縣社會保險經(jīng)辦機構(gòu)審核后，由縣級勞動保障部門審批，并報上級主管部門備案。參保人員參保時尚未達到男滿60周歲、女滿55周歲的人員，可根據(jù)當(dāng)?shù)販y算標(biāo)準(zhǔn)一次性繳足養(yǎng)老保險費用，距年齡每相差一歲，達到領(lǐng)取年齡時，養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)增加2.5%。

五是建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險風(fēng)險基金?？h政府從土地出讓純收益中提取部分資金建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險風(fēng)險基金。風(fēng)險基金可由三個渠道籌集：（1）商業(yè)經(jīng)營性用地，每征用一畝土地可從土地出讓金中提取5%作為風(fēng)險基金；（2）工業(yè)用地，每征用一畝從級差地租中提取10%作為風(fēng)險基金；（3）當(dāng)基金不夠使用時可由財政預(yù)算安排資金，主要用于化解參保人的養(yǎng)老金調(diào)整風(fēng)險和長壽風(fēng)險。

六是養(yǎng)老保險基金的管理和監(jiān)督。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金實行專戶儲存、?？顚Ｓ茫魏螁挝缓蛡€人不得擠占、挪用、轉(zhuǎn)借和截留，不得用于任何形式的直接投資和風(fēng)險投資。成立由當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ喜块T、財政部門、各村街委員會及村民代表組成的被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險基金監(jiān)督管理委員會，具體監(jiān)督養(yǎng)老保險基金的執(zhí)行情況，主動接受政府有關(guān)部門和社會公眾的監(jiān)督，審計部門每年對其進行專項審計。

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