王志剛

地方政府債券是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)融資的主要來(lái)源之一，城市可以根據(jù)自身財(cái)力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求自主發(fā)行地方債券，地方政府債券的資金主要用于公益性資本支出，這將推動(dòng)形成公共資本，有利于生產(chǎn)效率提升和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

改革開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)表明，政府債券在應(yīng)對(duì)危機(jī)中的確發(fā)揮了積極的作用。中國(guó)目前正在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，在未來(lái)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍將處于一個(gè)較高的增速階段，同時(shí)隨著市場(chǎng)化推進(jìn)，各類公共風(fēng)險(xiǎn)也在增加，這意味著財(cái)政支出增長(zhǎng)的壓力將長(zhǎng)期存在；相比之下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、中等收入階段向高收入邁進(jìn)中的中速增長(zhǎng)，這些都決定了未來(lái)的財(cái)政收入增速放緩將是新常態(tài)，這樣會(huì)導(dǎo)致政府收支失衡壓力加大，因此債券發(fā)行常態(tài)化也是必然趨勢(shì)。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我們必須要嚴(yán)格控制債券規(guī)模、建立必要的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和應(yīng)急機(jī)制以避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

未來(lái)地方政府債券發(fā)行在現(xiàn)有的管理模式基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)編制政府債務(wù)預(yù)算才是正道，同時(shí)要建立下面的三大約束條件，這是地方政府債券合法、合規(guī)、高效運(yùn)作的基礎(chǔ)。

第一，加強(qiáng)地方政府信用評(píng)估，強(qiáng)化市場(chǎng)約束。

通過(guò)鼓勵(lì)各類中介組織發(fā)展來(lái)培育政府信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)。評(píng)級(jí)的核心是地方償債能力和償債意愿，信用評(píng)級(jí)有助于提高投資者對(duì)地方債的收益與風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知程度，幫助市場(chǎng)更好地對(duì)債券定價(jià)，有助于分散風(fēng)險(xiǎn)。信用評(píng)級(jí)和地方政府信息公開(kāi)是結(jié)合在一起的，客觀、完整的信息保證了信用評(píng)級(jí)的科學(xué)性，當(dāng)然政府信息披露需要經(jīng)過(guò)一定的審計(jì)才能公布，要保證投資者知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。評(píng)估指標(biāo)中，除了現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算收支等流量指標(biāo)外，政府資產(chǎn)負(fù)債等存量指標(biāo)正日益成為各類評(píng)估的重點(diǎn)，基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的中國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立還在進(jìn)行中，需要加快推進(jìn)。通過(guò)發(fā)行地方債券，讓資本市場(chǎng)來(lái)約束地方政府發(fā)債行為。

第二，逐步建立地方政府債務(wù)預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算約束。

建立地方債務(wù)預(yù)算制度，將地方債務(wù)收支納入預(yù)算管理，政府年度和跨年度的舉債預(yù)算必須要提交同級(jí)人大審批，要接受人大代表討論、質(zhì)詢，并報(bào)上級(jí)政府備案，債務(wù)預(yù)算和其他政府預(yù)算一樣要進(jìn)行預(yù)算公開(kāi)，接受各界監(jiān)督。發(fā)行地方債不是弱化預(yù)算約束，相反規(guī)范的債務(wù)預(yù)算會(huì)強(qiáng)化政府的舉債行為，同時(shí)擴(kuò)大了債券市場(chǎng)規(guī)模，讓更多的國(guó)內(nèi)投資者享受發(fā)展的成果。

第三，建立“以結(jié)果為導(dǎo)向”的債務(wù)融資考核制度，強(qiáng)化行政約束。

地方舉債的主體是地方政府，要改革對(duì)地方政府的行政考核，建立“以結(jié)果為導(dǎo)向”的債務(wù)融資考核制度，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，對(duì)債務(wù)使用管理進(jìn)行全面考核，包括對(duì)政府和主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究制度，減少形象工程和不切實(shí)際的建設(shè)所造成的過(guò)度舉債風(fēng)險(xiǎn)。

此外，規(guī)范的債務(wù)預(yù)算管理還包括風(fēng)險(xiǎn)防控，除了強(qiáng)化已有的財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制外，還可以從地方國(guó)有資產(chǎn)處置、土地收入、存量資金、預(yù)算收入中計(jì)提一部分作為償債準(zhǔn)備金制度，以防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。