李軍考斯

北京通過打造“首都經(jīng)濟(jì)城”，做實(shí)環(huán)渤海和首都經(jīng)濟(jì)圈，讓7200萬客流量成為首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的正能量，從而破解北京發(fā)展的難題

北京發(fā)展面臨一個巨大的瓶頸，就是如何解決好四大難題：人口、資源、環(huán)境和交通。北京要抓住新階段的歷史機(jī)遇，即以新機(jī)場建設(shè)和發(fā)展為契機(jī)，通過打造“首都經(jīng)濟(jì)城”，做實(shí)環(huán)渤海和首都經(jīng)濟(jì)圈，讓7200萬客流量成為首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的正能量，從而破解北京發(fā)展的難題。

與新機(jī)場同步打造

“首都經(jīng)濟(jì)城”

自2001年以來，北京與周邊城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系量大幅提升，但除廊坊和唐山以外，其他城市對北京的經(jīng)濟(jì)隸屬度出現(xiàn)不同程度的下降，反映出北京對周邊城市經(jīng)濟(jì)輻射能力在減小。與此同時，“長三角”和“珠三角”在上海、廣州和深圳等中心城輻射帶動作用下迅速發(fā)展（見圖）。

一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射能力大小有三方面的因素：區(qū)位、定位和產(chǎn)業(yè)類型。目前，北京在這三個方面的優(yōu)勢地位不足，影響了北京作為中心城市對周邊城市經(jīng)濟(jì)輻射能力的發(fā)揮，進(jìn)而影響到環(huán)渤海和首都經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展。

區(qū)位方面：北京除東南方向以外三面環(huán)山，經(jīng)濟(jì)發(fā)展北重南輕，南部距離較近的城市數(shù)量相對較少，很難承接北京經(jīng)濟(jì)輻射，無法實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展的“遠(yuǎn)近結(jié)合、高低結(jié)合”。目前，北京的產(chǎn)業(yè)空間布局使以北部中關(guān)村為代表的高端產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)輻射力無法向首都周邊區(qū)域擴(kuò)散?，F(xiàn)有航空和鐵路運(yùn)輸又以發(fā)展旅客運(yùn)輸為主，貨運(yùn)方面不具優(yōu)勢。因此，北京城的經(jīng)濟(jì)中心在區(qū)位形態(tài)上未能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)輻射作用。

定位方面：北京作為首都，是全國的政治中心和文化中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能定位一直存在異議。因此，也一直未能在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和共同發(fā)展方面發(fā)揮有效作用。在產(chǎn)業(yè)鏈組織、產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)政策配合方面缺乏總體思路和大局意識。盡管北京有首都優(yōu)勢，發(fā)展首都經(jīng)濟(jì)圈的條件得天獨(dú)厚，但仍未能破除周邊地方貿(mào)易保護(hù)和經(jīng)濟(jì)中心定位之爭，甚至連北京的部分外向型經(jīng)濟(jì)的口岸通道只能舍近求遠(yuǎn)從上海出海。

產(chǎn)業(yè)方面：從“長三角”和“珠三角”的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，制造業(yè)和外向型加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)輻射帶動能力較強(qiáng)，容易形成較長的上下游產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群。因外資和民營經(jīng)濟(jì)投資主體多，決策機(jī)動靈活，也便于產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散和經(jīng)濟(jì)輻射。北京正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)占比大，具有典型的“寫字樓經(jīng)濟(jì)”和“研究院所經(jīng)濟(jì)”特征；比重不大的制造業(yè)也是工業(yè)園區(qū)的運(yùn)作模式，而且以國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的企業(yè)，其產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散較少，往往處在收縮狀態(tài)。較為發(fā)達(dá)的IT信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)也往往和“長三角”或臺灣等地區(qū)直接對接，和周邊城市很少發(fā)生聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)帶動作用不明顯。

按照國家宏觀經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一布局，環(huán)渤海和首都經(jīng)濟(jì)圈要逐步成為我國經(jīng)濟(jì)增長的第三級，且隨著國家經(jīng)濟(jì)驅(qū)動的“由外轉(zhuǎn)內(nèi)”，預(yù)計(jì)該區(qū)域?qū)⒂瓉戆l(fā)展黃金期。但以北京目前的城市形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，無法作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心發(fā)揮驅(qū)動作用，由于缺乏“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心城”，環(huán)渤海和首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展也無法進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)階段。

首都第二機(jī)場的建設(shè)賦予了北京難得的歷史發(fā)展機(jī)遇。如果與新機(jī)場建設(shè)同步，打造“首都經(jīng)濟(jì)城”，一方面，向南拓展北京經(jīng)濟(jì)區(qū)位地理形態(tài)，破解了“攤大餅”的城市發(fā)展空間難題；另一方面，與“政治、文化中心”相映襯，形成“啞鈴型”的另一端——“首都經(jīng)濟(jì)城”，樹立首都經(jīng)濟(jì)圈的中心地位；同時，以新增的臨空經(jīng)濟(jì)和航空現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為龍頭，融合北京城區(qū)部分轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，形成“首都經(jīng)濟(jì)城”的系統(tǒng)性綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，輻射周邊區(qū)域。這樣既能承載北京新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，又能形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)流的驅(qū)動中心，把“首都經(jīng)濟(jì)城”向縱深經(jīng)濟(jì)腹地延伸，做實(shí)環(huán)渤海和首都經(jīng)濟(jì)圈。

借力“首都經(jīng)濟(jì)城”

打破四大瓶頸

從世界范圍來看，國家政治中心帶來經(jīng)濟(jì)聚集進(jìn)而引發(fā)“大城市病”并不鮮見，大致有三種解決方式：一是政治中心與經(jīng)濟(jì)中心徹底分離，典型的如美國的華盛頓；二是建立多政治中心模式，如荷蘭將中央政府辦公地和具有象征意義的首都分離；三是大首都圈（區(qū)）模式，英國的大倫敦區(qū)和日本的東京圈即屬于此類。建設(shè)“首都經(jīng)濟(jì)城”可按照第三種模式的思路，把拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能與國家行政服務(wù)功能在首都圈范圍內(nèi)分側(cè)重點(diǎn)發(fā)展，一方面更好服務(wù)中央，一方面推動首都圈經(jīng)濟(jì)向腹地?cái)U(kuò)張發(fā)展。如果上述目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，將對破解北京人口、資源、環(huán)境和交通等四大難題產(chǎn)生積極的決定性作用。

從人口方面來看，如果北京經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，按經(jīng)濟(jì)首位度理論進(jìn)行估測，10年內(nèi)北京人口將突破3000萬，首都圈人口將突破1個億。而現(xiàn)有行政手段僅能限制戶籍人口規(guī)模擴(kuò)大，不可能違背人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的流動規(guī)律?！笆锥冀?jīng)濟(jì)城”的建設(shè)，能夠促進(jìn)首都功能核心區(qū)人口向南疏解，使北京乃至環(huán)渤海和首都圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的人口聚集重心落在北京南郊和河北，從而解決首都功能核心區(qū)的人口規(guī)模擴(kuò)大帶來的壓力。

從資源環(huán)境方面來看，一方面，“首都經(jīng)濟(jì)城”的作用主要是通過產(chǎn)業(yè)啟動、樞紐和輻射，推動京津冀尤其是河北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，降低區(qū)域能耗和污染物排放量，使之至少低于全國平均水平，這樣能夠有效緩解北京環(huán)境污染源的問題 ；另一方面，“首都經(jīng)濟(jì)城”將促進(jìn)區(qū)域各行政主體利益一致，實(shí)現(xiàn)協(xié)作大于競爭，配合多于沖突，減少資源浪費(fèi)，共同承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)。

從交通方面來看，“首都經(jīng)濟(jì)城”將集成北京城南的鐵路、公路和新機(jī)場的優(yōu)勢，建立起立體式綜合交通樞紐，拉動首都物流、商品集散地向南轉(zhuǎn)移，并通過提升改造和承擔(dān)現(xiàn)代商貿(mào)功能，在該區(qū)域聚集放大，服務(wù)范圍可以輻射天津、河北等環(huán)渤海省市。同時，“首都經(jīng)濟(jì)城”的發(fā)展將連接順義、朝陽、通州、豐臺、房山、門頭溝等區(qū)縣，并帶動永定河經(jīng)濟(jì)帶復(fù)興，成為北京東、南、西部的經(jīng)濟(jì)流通樞紐，使人流、物流繞過北京城中心在南部流動，可以極大緩解中心城交通壓力。

“首都經(jīng)濟(jì)城”的建設(shè)，將通過“地理上的形態(tài)、產(chǎn)業(yè)上的結(jié)構(gòu)、人口上的布局”來調(diào)整優(yōu)化北京乃至環(huán)渤海和首都圈的發(fā)展，最直接的實(shí)效是打破制約北京在人口、資源、環(huán)境和交通方面的發(fā)展瓶頸。

激活7200萬客流的正能量

作為一個地處京冀交界、距北京城中心50公里、中期客流7200萬、遠(yuǎn)期客流上億的新機(jī)場，北京第二機(jī)場所發(fā)揮的流通作用、產(chǎn)生的效能必須有別于首都機(jī)場（順義臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)），否則可能將進(jìn)一步加劇北京人口、資源、環(huán)境和交通四大壓力。因此，通過“首都經(jīng)濟(jì)城”的建設(shè)，力爭實(shí)現(xiàn)“50%的客流在‘首都經(jīng)濟(jì)城內(nèi)完成容納任務(wù)，20%以下的客流進(jìn)入四環(huán)以內(nèi)，30%以上的客流去往其它區(qū)域”的目標(biāo)，這樣才能發(fā)揮好新機(jī)場大客流的正能量。在總結(jié)首都機(jī)場乃至世界臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，“首都經(jīng)濟(jì)城”要成為新機(jī)場大客流的有效容量城市，需注意以下三個方面的問題：

首先，“首都經(jīng)濟(jì)城”的首要功能是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)引擎?！笆锥冀?jīng)濟(jì)城”建設(shè)的核心目的是要以新機(jī)場建設(shè)為契機(jī)，承擔(dān)起環(huán)渤海和首都經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)中心功能。在發(fā)展前期，其經(jīng)濟(jì)中心功能包括商貿(mào)中心、物流中心、服務(wù)貿(mào)易中心、現(xiàn)代制造業(yè)前端等，主要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)啟動、樞紐和輻射作用。承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)中心功能的關(guān)鍵是，通過跨區(qū)域省際合作的經(jīng)濟(jì)區(qū)共建，實(shí)現(xiàn)各行政區(qū)利益目標(biāo)的整合。進(jìn)入“首都經(jīng)濟(jì)城”的產(chǎn)業(yè)雖然不限定具體類型，但要進(jìn)行“人資環(huán)”的標(biāo)準(zhǔn)評估，同時建立淘汰機(jī)制，不斷向天津、河北梯度轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，形成可輻射的產(chǎn)業(yè)流。

其次，“首都經(jīng)濟(jì)城”需搞特區(qū)建設(shè)。從我國臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來看，基本上走過了“園區(qū)—城區(qū)—特區(qū)”這三個發(fā)展階段，這也基本契合了全球臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本脈絡(luò)?！笆锥冀?jīng)濟(jì)城”以新機(jī)場為契機(jī)，以臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展為帶動，要真正將立體交通所帶來的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動力，特區(qū)發(fā)展是必須選擇。現(xiàn)有機(jī)場特區(qū)的支撐大多是在保稅、海關(guān)、簽證等方面，上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展提供了特區(qū)發(fā)展的新思路。只有沿著這個思路下去，試點(diǎn)新的行政體制機(jī)制改革，才能支撐起一個“首都經(jīng)濟(jì)城”的建設(shè)，而不僅僅是一個臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)。

最后，“首都經(jīng)濟(jì)城”需重視城市建設(shè)?！笆锥冀?jīng)濟(jì)城”的建設(shè)，一方面，要實(shí)現(xiàn)不因產(chǎn)業(yè)發(fā)展對北京中心城造成新的壓力，另一方面，要有效分流新機(jī)場帶來的龐大旅客量。因此，“首都經(jīng)濟(jì)城”必然也將是一個城市功能配套齊全、人口結(jié)構(gòu)合理、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的新城，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也需以服務(wù)業(yè)為主體。此外，它還將成為首都乃至中國對外展示的窗口城市，其城市建設(shè)水平將代表首都、代表中國。

“首都經(jīng)濟(jì)城”的建設(shè)，既回應(yīng)了環(huán)渤海和首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展需要經(jīng)濟(jì)流驅(qū)動中心的要求，也從內(nèi)部促進(jìn)了北京城市形態(tài)的優(yōu)化調(diào)整，必須利用好京津冀合作的歷史性機(jī)遇，將新機(jī)場7200萬客流的正能量發(fā)揮出來，解決好人口、資源、環(huán)境和交通等難題，開啟首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新時代。

（作者：北京市經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究所社會發(fā)展部長）