崔吉磊 鄧濟(jì)宗

[摘 要] 級(jí)財(cái)政是我國(guó)財(cái)政體系中的最基本、最重要的財(cái)政單元，特別是貧困縣財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)狀況直接關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定、人民群眾基本物質(zhì)文化需求以及整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政存在諸多問(wèn)題，必須以財(cái)政公共性為重點(diǎn)，不斷完善財(cái)政收支結(jié)構(gòu)；以財(cái)政公平性為重點(diǎn)，不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；以財(cái)政法制性為重點(diǎn)，不斷加快公共財(cái)政法律制度建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 貧困縣 公共財(cái)政 改革

[中圖分類(lèi)號(hào)] F812.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2014）01-0039-01

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提到了要改革預(yù)算管理制度、加強(qiáng)預(yù)算透明度和在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下改革稅制，這三大財(cái)稅制度改革，將在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，引導(dǎo)中國(guó)財(cái)稅體制改革，成為公共財(cái)政建設(shè)的主要支柱。

一、當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)公共財(cái)政存在的問(wèn)題

首先，財(cái)政 “越位”與“缺位”并存。我國(guó)縣財(cái)政供給缺位、越位問(wèn)題始終沒(méi)有解決好， 財(cái)政的公共性和非盈利性不足。一方面，應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù)，并沒(méi)有完全承擔(dān)起來(lái)，未能充分發(fā)揮財(cái)政支出分配的調(diào)控作用， 形成財(cái)政供給的“ 缺位”。另一方面， 財(cái)政該退出的又沒(méi)有徹底退出，如行政事業(yè)單位以及一些民間性的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)等，財(cái)政仍然承擔(dān)著不應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)支出。

其次，財(cái)權(quán)收支預(yù)算透明度低。從當(dāng)前我國(guó)政府財(cái)政預(yù)算實(shí)踐來(lái)看，雖然有《預(yù)算法》以及詳細(xì)的預(yù)算操作規(guī)范，程序上也有同級(jí)人大機(jī)關(guān)的審查，但是事實(shí)上公平合理的財(cái)政預(yù)算常常出現(xiàn)各種“問(wèn)題”，政府預(yù)算從“公開(kāi)”到“透明”的距離還很遙遠(yuǎn)。

再次，縣級(jí)財(cái)政法律制度不健全。目前，我國(guó)的財(cái)政管理監(jiān)督法律主要有《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《政府采購(gòu)法》等，有些法律法規(guī)由于制定年代較早等因素在很多方面已不適應(yīng)改革和發(fā)展的客觀要求，與公共財(cái)政體制不相適應(yīng)，需要重新修訂或修改。

第四，縣級(jí)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。長(zhǎng)期以來(lái)，在財(cái)事分配不均的前提下，我國(guó)縣級(jí)政府承擔(dān)了大量的財(cái)政支出責(zé)任。我國(guó)縣級(jí)政府普遍存在著一定的財(cái)政債務(wù)，而且數(shù)量較大，這種狀況不僅影響了基層政府正常與轉(zhuǎn)，也影響了基層政府正常職能的旅行，直接或間接制約了縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。[1]

二、我國(guó)縣級(jí)公共財(cái)政存在問(wèn)題的原因分析

1.財(cái)政體制不完善是造成縣級(jí)財(cái)政困難的重要原因

自1994年實(shí)施分稅制以來(lái)，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，我國(guó)尚未建立較為規(guī)范統(tǒng)一的縣級(jí)公共財(cái)政體制，使得與分稅制財(cái)政改革進(jìn)程相脫節(jié)?？h級(jí)財(cái)政缺乏科學(xué)的負(fù)債監(jiān)督管理機(jī)制、財(cái)力負(fù)擔(dān)預(yù)警機(jī)制以及財(cái)事相匹配的財(cái)力均衡機(jī)制。

2.財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)較重是造成縣級(jí)財(cái)政困難的重要內(nèi)容

縣級(jí)財(cái)政債務(wù)的形成，既是外在的長(zhǎng)期財(cái)力不足累計(jì)的結(jié)果也有政府自身行為失當(dāng)?shù)脑颉恼袨樽陨韥?lái)看：一是政府職能定位不明確，政府直接投資和擔(dān)保貸款的范圍過(guò)寬。二是政府投資項(xiàng)目缺乏嚴(yán)密論證和可行性研究。三是政府多部門(mén)融資，分散管理，而融資的決策主體、償債主體、投資失誤責(zé)任主體不明確，形成大量的政府債務(wù)。四是社會(huì)信用環(huán)境差，用款部門(mén)、單位償債意識(shí)淡薄，償債責(zé)任難以落實(shí)。五是基層債務(wù)增加難以遏制。

3.縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低是造成縣級(jí)財(cái)政困難的根本原因

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響縣級(jí)財(cái)政收入最直接也是最根本的因素。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，稅基越大，財(cái)政收入也就相應(yīng)越高。但是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，一些貧困縣財(cái)政資金非常緊缺，許多縣級(jí)財(cái)政公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供基本上處于空白。

三、我國(guó)縣級(jí)公共財(cái)政完善的探討

1.以財(cái)政公共性為重點(diǎn)，不斷完善財(cái)政收支結(jié)構(gòu)

首先，提高縣級(jí)財(cái)源建設(shè)力度。財(cái)政問(wèn)題的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決縣級(jí)財(cái)政困難也就無(wú)從談起。因此，縣級(jí)政府必須根據(jù)各地實(shí)際情況，立足現(xiàn)有稅源，開(kāi)辟新興稅源，形成梯級(jí)稅源，充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，從資金和政策上支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力建立起財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的財(cái)源基礎(chǔ)。

其次，建立健全財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)制度。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是政府加強(qiáng)宏觀管理、促進(jìn)提高政府資金運(yùn)營(yíng)效率并增強(qiáng)政府公共支出效果的關(guān)鍵手段。一要建立健全縣級(jí)公共財(cái)政在支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面的一攬子規(guī)范性制度。二要結(jié)合預(yù)算支出管理實(shí)際，加強(qiáng)各主要環(huán)節(jié)的制度約束。三要加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)（單位）、審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的計(jì)劃等制度建設(shè)。四要建立科學(xué)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。五要建立并明確財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

再次，強(qiáng)化政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范管理。目前，越加沉重的縣級(jí)財(cái)政債務(wù)已經(jīng)成為制約我國(guó)縣級(jí)財(cái)政進(jìn)一步深化改革和發(fā)展的最大障礙。為妥善解決這一問(wèn)題。一要建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制。做到防患于未然。二要建立健全債務(wù)管理和監(jiān)控機(jī)制，努力控制新債增長(zhǎng)。三是建立舉債行為約束機(jī)制，防止產(chǎn)生新的債務(wù)。四是建立債務(wù)化解長(zhǎng)效機(jī)制。

2.以財(cái)政公平性為重點(diǎn)，不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

縣級(jí)公共財(cái)政的有效運(yùn)行需要科學(xué)的界定中央政府與地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)。要建立和諧的中央與地方分稅制度，加大并規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；要建立嚴(yán)格的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，加大省級(jí)財(cái)政對(duì)轄區(qū)內(nèi)財(cái)力差距調(diào)節(jié)的責(zé)任；要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管。

3.以財(cái)政法制性為重點(diǎn)，不斷加快公共財(cái)政法律制度建設(shè)

3.1不斷完善相關(guān)法律制度建設(shè)，使公共財(cái)政有法可依。公共財(cái)政框架下要求財(cái)政職能發(fā)揮需要通過(guò)完善的法律制度來(lái)明確。建立健全有關(guān)法律法規(guī)、加快制定與財(cái)政法律、法規(guī)相配套的地方法規(guī)、行政規(guī)章，增強(qiáng)法律、法規(guī)的可操作性。

3.2強(qiáng)化財(cái)政執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為。各級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須按照《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》和財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查的要求，加強(qiáng)建章立制，嚴(yán)格執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為。

3.3加強(qiáng)財(cái)政法制宣傳教育，促進(jìn)依法理財(cái)工作的順利開(kāi)展。加大公共財(cái)政的宣傳力度和培訓(xùn)力度，特別是對(duì)人大代表培訓(xùn)，增強(qiáng)公共財(cái)政的認(rèn)知水平。[2]

參考文獻(xiàn)

[1]宋志強(qiáng).淺談縣級(jí)財(cái)政的困境和出路[J].北方經(jīng)濟(jì)，2010.5.

[2]王磊.財(cái)政體制改革：邏輯起點(diǎn)與改革思路太原理工大學(xué)學(xué)報(bào)[J]，2007.9.