王永生 程萍 郭冬艷

2014年是全面深化改革的第一年，13個綜改試驗區(qū)著力在行政體制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)文明等多方面先行先試，并注重提高改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。通過對各個綜改試驗區(qū)2014年度改革方案的梳理，總結(jié)了涉及國土資源管理改革中有關(guān)行政審批制度改革、土地管理制度改革和自然資源管理制度改革三大重點領(lǐng)域的新舉措。

瘦身高效—-行政審批制度改革深入推進

【瘦身】

機構(gòu)優(yōu)化。2014年，各地紛紛出臺政策，計劃完成新一輪的政府機構(gòu)改革。浦東新區(qū)按照區(qū)級機關(guān)編制和內(nèi)設(shè)機構(gòu)核減15%的目標，優(yōu)化政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)；山西和重慶嚴格控制機構(gòu)編制，確保財政供養(yǎng)人員只減不增；武漢開展公務(wù)員聘任制試點；沈陽計劃整合相同、相似或交叉的職責(zé)，積極穩(wěn)妥推進“大部門制”改革；廈門擬整合職能相近的事業(yè)單位，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院的行政級別。

審批事項精簡。一是精簡行政審批事項，優(yōu)化審批流程，提高行政效率，浦東新區(qū)、重慶、成都、沈陽、深圳等地進一步清理、精簡和下放行政審批，減少預(yù)審和前置審批環(huán)節(jié)，嚴格控制新設(shè)行政審批事項，溫州同時推進市縣兩級同權(quán)扁平化審批試點；二是規(guī)范中介服務(wù)機構(gòu)，成都全面清理并逐步取消非行政許可審批，除法規(guī)明確規(guī)定外，行政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會不得以任何形式實施年檢、年審和注冊，山西、武漢、溫州計劃清理規(guī)范審批中介環(huán)節(jié)，切實推進中介結(jié)構(gòu)與審批機關(guān)脫鉤。

費用清理。成都打算清理減少行政事業(yè)性收費，規(guī)范中介服務(wù)行為；沈陽擬清理各類行政事業(yè)性收費，減少企業(yè)負擔(dān)。

【高效】

創(chuàng)新行政審批體系。浦東新區(qū)構(gòu)建區(qū)域化行政審批服務(wù)平臺，集中承接辦理市和浦東新區(qū)下放的事權(quán)；義烏提出要深化便民服務(wù)平臺建設(shè)，完善辦理機制，努力實現(xiàn)市域內(nèi)一張網(wǎng)。

推行網(wǎng)絡(luò)化審批。各地幾乎都在工作細則中完善網(wǎng)上政務(wù)大廳建設(shè)，有條件的地區(qū)還提出移動政務(wù)大廳建設(shè)，推行網(wǎng)上申報和審批，以電子政務(wù)建設(shè)促進職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)方式優(yōu)化。深圳還提出整合行政審批資源和數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息資源網(wǎng)上共享。

推廣有效實踐經(jīng)驗。浦東新區(qū)積極推廣張江“管辦分離”和“一門式辦結(jié)”行政審批服務(wù)模式。

提高審批效能。浦東新區(qū)擬在2014年成立行政審批局，構(gòu)建全區(qū)統(tǒng)一的行政執(zhí)法平臺、公共資源交易平臺和效能投訴平臺，實行重大項目聯(lián)席會議、聯(lián)合審批、代辦服務(wù)等工作制度；長株潭優(yōu)化審批流程，深化集中審批、并聯(lián)審批；廈門計劃壓縮和規(guī)范自有裁量權(quán)，推行并聯(lián)審批，建立監(jiān)管聯(lián)動機制和問責(zé)制。

【規(guī)范】

公開審批環(huán)節(jié)。山西計劃公布省級政府行政審批清單；溫州擬開展審批流程再造，建立全流程公開；黑龍江對保留的行政審批項目要編制目錄，全部對社會公開。

嚴查違規(guī)行為。黑龍江省政府成立企業(yè)投訴中心，專門受理各類市場主體投訴，對影響企業(yè)發(fā)展的各類違規(guī)違紀行為嚴肅查出，公開曝光。

還權(quán)賦能——土地管理制度改革穩(wěn)步推進

【深化節(jié)約集約用地】

山西、成都、義烏、浦東新區(qū)和沈陽經(jīng)濟區(qū)分別從控增量、盤存量、促流量等五方面促進節(jié)約集約用地：一是控制新增建設(shè)用地指標，成都探索建立土地產(chǎn)出效益與新增建設(shè)用地計劃指標分配掛鉤制度，沈陽開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地數(shù)量增減與農(nóng)村人口進城數(shù)量掛鉤試點；二是盤活存量建設(shè)用地，成都探索建立存量建設(shè)用地盤活制度，義烏加快征地拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并爭取廢棄工礦地復(fù)墾利用試點，上海完善存量土地循環(huán)利用機制，推動存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型；三是開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，成都探索土地權(quán)利人自主融資開發(fā)機制，沈陽全面推進再開發(fā)工作；四是創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)管理方式，成都完善工業(yè)用地彈性供應(yīng)制度，建立低效工業(yè)用地退出機制，上海實施工業(yè)用地全生命周期管理，探索工業(yè)用地出讓方式和新增工業(yè)用地彈性年限出讓制度；五是推進低丘緩坡、荒草地開發(fā)利用，山西推進朔同地區(qū)重度鹽堿地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地試點，對利用未利用地建設(shè)光伏發(fā)電項目在計劃指標安排時予以傾斜，義烏積極推進低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點。

【探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場】

山西、黑龍江、成都、深圳、溫州、上海浦東、沈陽經(jīng)濟區(qū)及長株潭分別從抓確權(quán)、促流轉(zhuǎn)、搞試點等方面著手構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場：一是溫州和沈陽經(jīng)濟區(qū)啟動農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作；二是上海浦東新區(qū)、沈陽經(jīng)濟區(qū)探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，深圳探索擴大原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易范圍，健全原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地交易規(guī)則；三是山西和成都開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股工作；四是黑龍江兩大平原、長株潭城市群推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

【保障宅基地用益物權(quán)】

黑龍江兩大平原、重慶、深圳、溫州、長株潭城市群和沈陽經(jīng)濟區(qū)從確權(quán)登記、有償騰退和抵押試點等方面保障宅基地用益物權(quán)：一是溫州和沈陽經(jīng)濟區(qū)啟動農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證，深圳加強國有土地產(chǎn)權(quán)管理，進一步完善原農(nóng)村土地房屋確權(quán)制度；二是沈陽經(jīng)濟區(qū)建立農(nóng)村宅基地有償騰退機制；三是重慶、溫州和黑龍江兩大平原推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，長株潭城市群探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)民自建住房財產(chǎn)權(quán)的交易和抵押貸款有效途徑。

確權(quán)統(tǒng)管——自然資源管理制度改革探索嘗試

【健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度】

深圳、成都、重慶、長株潭等地提出健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，在普查、確權(quán)登記基礎(chǔ)上進行自然資源資產(chǎn)化管理并完善監(jiān)管體系。深圳要求盡快形成較完善的自然資源管理和生態(tài)監(jiān)管制度，完善自然資源產(chǎn)權(quán)登記，探索編制深圳市自然資源資產(chǎn)負債表，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，完善自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系；成都開展自然資源普查，對河流、森林、山嶺、荒地、濕地等自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記并完善自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系；重慶完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，落實用途管制，建設(shè)自然資源和地理空間庫，編制自然資源資產(chǎn)負債表；黑龍江兩大平原開展自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記；長株潭健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實行資源有償使用制度；天津濱海新區(qū)完善產(chǎn)權(quán)保護制度；山西開展自然資源資產(chǎn)化管理試點。

【推進公共資源配置市場化】

山西、黑龍江兩大平原、溫州與義烏積極推進公共資源配置市場化，完善公共資源市場交易機制。山西推進煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)審批改革，實施煤炭資源市場化配置，完善礦業(yè)權(quán)交易市場；黑龍江兩大平原礦產(chǎn)資源、土地資源實行公開向投資者披露信息、招投標等市場化機制；溫州加大要素配置市場化改革力度，建立要素配置評價標準，推動用能、股權(quán)等進場交易；義烏建立健全工業(yè)用地交易制度。

【全面促進資源節(jié)約】

深圳、重慶、成都等地通過制訂法規(guī)、完善制度、實行資源產(chǎn)品價格改革、完善綜合利用等措施，全面促進資源節(jié)約：一是制訂法規(guī)，深圳推動能源、水、土地節(jié)約集約使用立法；重慶制定加強生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)意見，大幅降低能源、水、土地消耗強度。二是完善制度，浦東新區(qū)健全土地等自然資源開發(fā)保護制度，促進各類資源節(jié)約集約使用；溫州、義烏堅持“畝產(chǎn)論英雄”，健全完善土地公開公平供應(yīng)機制、低效利用土地市場化退出機制。三是推進資源價格改革，成都完善有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的資源價格形成機制，實行差別化資源價格；山西深化資源性產(chǎn)品價格改革，推進煤炭清費立稅和資源稅從價計征改革；長株潭深化生產(chǎn)要素市場改革。四是完善綜合利用，山西大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加強共生和伴生礦產(chǎn)資源回收利用，支持朔州加快建設(shè)全國工業(yè)固廢綜合利用示范基地；武漢實施《推進武漢市大宗固體廢棄物資源綜合利用行動方案》；廈門市推廣清潔能源和清潔生產(chǎn)。

【深入推進生態(tài)文明建設(shè)】

深圳、廈門、武漢等多個試驗區(qū)積極探索生態(tài)文明體制改革，建立健全生態(tài)文明制度體系，實施重大生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程，深入推進生態(tài)文明建設(shè)：一是探索生態(tài)文明體制改革，廈門加快經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃“三規(guī)合一”，促進發(fā)展目標、用地指標、空間坐標“三標銜接”；深圳深化基本生態(tài)控制線管理，開展生態(tài)社區(qū)規(guī)劃試點，建立基本生態(tài)控制線分區(qū)管制制度；武漢出臺主體功能區(qū)實施計劃，全面劃定和嚴守生態(tài)保護紅線；義烏建立健全“四破”體制機制，推進資源要素節(jié)約集約利用和公共資源集中管理、市場化運作。二是建立健全生態(tài)文明制度體系，浦東新區(qū)開展生態(tài)文明建設(shè)制度體系研究，用制度保護生態(tài)環(huán)境，完善環(huán)境治理和生態(tài)補償制度；成都開展資源環(huán)境稅費改革試點，探索縱向和橫向相結(jié)合的生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付制度；武漢建立健全資源有償使用和生態(tài)補償制度及生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度；重慶健全生態(tài)環(huán)境損害賠償、舉報獎勵和責(zé)任追究制度；長株潭實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度。三是實施重大生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程，重慶實施“藍天、碧水、寧靜、綠地、田園”五大環(huán)保行動，有序擴大退耕還林范圍，推進生態(tài)修復(fù)重點工程，推進石漠化治理；武漢實施“碧水藍天”工程，加快推進水生態(tài)修復(fù)工程；廈門實施生態(tài)保護與重大生態(tài)修復(fù)工程，創(chuàng)建國家生態(tài)市和生態(tài)園林城市；長株潭強力推進山體修復(fù)、尾礦庫治理和“礦山復(fù)綠”行動，啟動重金屬污染嚴重耕地修復(fù)利用試點；山西推進生態(tài)治理修復(fù)，全面推進采空區(qū)、沉陷區(qū)、水土流失區(qū)、煤矸石山生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)；義烏全面開展“治砂清水”專項行動，建立砂石資源管理長效機制。

（作者單位：中國國土資源經(jīng)濟研究院）