朱訓(xùn) 傅鳴珂

目前，我國(guó)礦業(yè)面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，突出問(wèn)題之一就是國(guó)家建設(shè)所需的石油、鐵礦石、銅礦等有色金屬對(duì)外依存度都在50%以上，而且呈與日俱增的趨勢(shì)。要實(shí)現(xiàn)礦業(yè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用，關(guān)鍵要理順礦業(yè)管理體制。為此，必須從復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)中正本清源，搞清礦業(yè)覆蓋范圍，明確礦業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的歸屬，同時(shí)厘清資源性資產(chǎn)管理與資源產(chǎn)業(yè)管理的關(guān)系，為礦業(yè)管理體制的頂層設(shè)計(jì)提供有價(jià)值的決策參考。

厘清礦業(yè)覆蓋范圍，準(zhǔn)確定位礦業(yè)產(chǎn)業(yè)

按照現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)分類，采礦業(yè)劃入第二產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)勘查業(yè)劃入第三產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致探采完全脫節(jié)，違背了礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在規(guī)律，造成一系列不良后果。為此，建議依據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)屬性，將礦業(yè)歸位于第一產(chǎn)業(yè)，并按照其產(chǎn)業(yè)特有規(guī)律進(jìn)行礦業(yè)改革的頂層設(shè)計(jì)。

礦業(yè)由探礦和采礦兩個(gè)部分組成，探礦是采礦的前提，采礦是探礦的延伸。礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)作方式就是首先進(jìn)行礦產(chǎn)勘查，找到礦產(chǎn)資源后緊接著進(jìn)行礦山建設(shè)和開采，直到生產(chǎn)出礦產(chǎn)品。也就是說(shuō)，礦業(yè)起于礦產(chǎn)勘查，止于采礦（含選礦），兩個(gè)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，這是礦業(yè)生產(chǎn)的客觀規(guī)律。據(jù)此，理應(yīng)按照礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)作規(guī)律，將探礦和采礦統(tǒng)一歸為一個(gè)產(chǎn)業(yè)——礦業(yè)。聯(lián)合國(guó)也是遵循這個(gè)規(guī)律，在現(xiàn)行《國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類》中規(guī)定礦業(yè)（包括探礦和采礦）屬于第一產(chǎn)業(yè)。世界上多數(shù)國(guó)家的礦業(yè)也均覆蓋探礦和采礦全程，探采兩權(quán)制度自然銜接，有完備的法律保障。

反觀我國(guó)，2003年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定》將采礦業(yè)劃入第二產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)勘查業(yè)劃入第三產(chǎn)業(yè)，實(shí)行探采分割體制，并分屬不同產(chǎn)業(yè)類別。這樣一來(lái)，使探采完全脫節(jié)，既違背了礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在規(guī)律，也造成了一系列不良后果。比如，勘查目的性模糊，助長(zhǎng)唯資源論，忽視開發(fā)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性，形成了不少難以開發(fā)利用的呆礦；探轉(zhuǎn)采阻礙多，且難以落實(shí)，惡化了勘查投資環(huán)境等。這些問(wèn)題需要在礦業(yè)體制改革中加以解決。

聯(lián)合國(guó)產(chǎn)業(yè)分類將產(chǎn)業(yè)劃分為10類，A類為農(nóng)業(yè)，緊隨其后的B類為礦業(yè)，均屬于支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。全球多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，礦業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家都將礦業(yè)劃入第一產(chǎn)業(yè)（澳大利亞、新西蘭、南非）或按第一產(chǎn)業(yè)對(duì)待（美國(guó)、加拿大、巴西、智利、俄羅斯、沙特阿拉伯等），而中國(guó)、德國(guó)、日本將礦業(yè)劃歸第二產(chǎn)業(yè)。但值得注意的是，德國(guó)、日本已完成工業(yè)化，礦業(yè)對(duì)其無(wú)關(guān)緊要，而對(duì)于我國(guó)這樣的發(fā)展中大國(guó)，礦業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有舉足輕重的作用。如果礦業(yè)產(chǎn)業(yè)定位不準(zhǔn)，必然帶來(lái)管理體制不順和管理制度偏差。

為此，應(yīng)認(rèn)真反思其弊端，在深化改革中，使礦業(yè)合理歸位于第一產(chǎn)業(yè)。第一產(chǎn)業(yè)是從自然界獲取產(chǎn)品，為后續(xù)加工制造業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)）提供原材料的產(chǎn)業(yè)。礦業(yè)是從地球地質(zhì)作用形成的礦床中獲取礦產(chǎn)資源，為工業(yè)提供“糧食”。沒有礦業(yè)，工業(yè)就成為無(wú)米之炊。從產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)屬性上，將礦業(yè)類同于農(nóng)業(yè)歸為第一產(chǎn)業(yè)是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

與此同時(shí)，礦業(yè)有著不同于工業(yè)的特殊用地要求和報(bào)酬遞減規(guī)律。對(duì)于隨著開采資源耗竭而不斷外延、持續(xù)的用地需求，若仍按照工業(yè)建設(shè)布局的可選擇性和用地固定性對(duì)待，則會(huì)大幅抬高礦業(yè)用地成本，對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)能否實(shí)現(xiàn)，以及能否持續(xù)開采構(gòu)成很大威脅。而且，從礦業(yè)報(bào)酬的遞減規(guī)律來(lái)看，隨著可采資源逐漸減少，埋深加大，成本增加，礦山企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益隨之下降。因此，不能采取與一般工業(yè)企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定收益相同的稅費(fèi)政策，而應(yīng)給予相應(yīng)的扶植政策，使其擺脫困境。

而且，不合理的稅費(fèi)制度導(dǎo)致礦業(yè)整體負(fù)擔(dān)沉重。除了承擔(dān)工業(yè)企業(yè)所有稅賦外，礦山企業(yè)還要繳納資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等6種稅費(fèi)，因此國(guó)內(nèi)礦山企業(yè)的整體負(fù)擔(dān)要大于工業(yè)企業(yè)，也高于國(guó)外同類企業(yè)。其中一個(gè)重要原因是對(duì)礦山企業(yè)征收增值稅。如同第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，礦業(yè)無(wú)需購(gòu)買原材料加工，主要靠自己開辟原料實(shí)現(xiàn)增值，因此國(guó)外對(duì)第一產(chǎn)業(yè)不征增值稅，而我國(guó)規(guī)定對(duì)礦業(yè)征收13%的增值稅，成為企業(yè)主要負(fù)擔(dān)。而且，由于抵扣項(xiàng)目少，實(shí)際征收額要高于工業(yè)，據(jù)測(cè)算，礦業(yè)總稅賦要比制造業(yè)高出6～8個(gè)百分點(diǎn)。

更為重要的是，實(shí)施與工業(yè)趨同的礦業(yè)收益分配政策，損害國(guó)家利益。礦產(chǎn)品主要是由國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源構(gòu)成，人類勞動(dòng)附加值低，而工業(yè)產(chǎn)品正相反。因此，工業(yè)與礦業(yè)在收益分配上不宜趨同，礦業(yè)收益分配首先要滿足國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)淡化國(guó)家以行政權(quán)力征收的稅費(fèi)，而現(xiàn)實(shí)卻反其道而行。按工業(yè)收益分配模式，一味壓縮國(guó)家財(cái)產(chǎn)收益（礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)平均費(fèi)率1.18%），而強(qiáng)化行政權(quán)資源稅收益，極大地?fù)p害了國(guó)家應(yīng)有的資源性資產(chǎn)權(quán)益。

另外，將礦業(yè)附屬于加工業(yè)，嚴(yán)重扭曲了礦產(chǎn)品價(jià)格。聯(lián)合企業(yè)為了把利潤(rùn)聚集在后續(xù)加工業(yè)上，必然要人為壓低原料價(jià)格，導(dǎo)致礦產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制的非市場(chǎng)化。由于價(jià)格偏低，助推了高耗竭能源資源的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，同時(shí)由于資源無(wú)價(jià)或低價(jià)，礦產(chǎn)品銷售收入中的資源價(jià)值轉(zhuǎn)化為采礦業(yè)的虛增利潤(rùn)，大量國(guó)家財(cái)富落入礦老板的腰包。將礦業(yè)納入第二產(chǎn)業(yè)，抬高了工業(yè)產(chǎn)值在全國(guó)GDP中的比重約4.5個(gè)百分點(diǎn)，人為提高了我國(guó)工業(yè)化水平。將礦工與一般產(chǎn)業(yè)工人同等對(duì)待，不符合其生活工作條件艱苦，危險(xiǎn)因素和傷亡事故多，自然減員和新增勞動(dòng)力頻繁，以及勞保、培訓(xùn)、工傷、職業(yè)病賠付、養(yǎng)老等營(yíng)業(yè)外支出龐大的特點(diǎn)，不利于解決礦企和礦工的特殊困境。

可見，礦業(yè)產(chǎn)業(yè)歸位于第一產(chǎn)業(yè)是必要性的，不僅有利于夯實(shí)礦業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的地位，使其受到應(yīng)有的重視與相配套的政策待遇，而且有利于按照礦業(yè)特有規(guī)律進(jìn)行改革的頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)“四礦”問(wèn)題全盤解決，提高能源、資源安全保障程度。

理順產(chǎn)業(yè)管理體制，設(shè)立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

在厘清自然資源“國(guó)資委”和自然資源產(chǎn)業(yè)主管部門關(guān)系后，建議設(shè)立統(tǒng)一的礦業(yè)管理政府部門，全方位、深層次地改革礦業(yè)管理體制，統(tǒng)一管控治理礦業(yè)。這將有利于能源資源發(fā)展戰(zhàn)略、資源規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)約集約利用等大政方針目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

日前，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民透露，將建立自然資源“國(guó)資委”，行使自然資源所有權(quán)人的職責(zé)，并組建行使自然資源生態(tài)空間用途管制的政府部門。在自然資源確權(quán)后，由自然資源“國(guó)資委”代表全體人民行使所有權(quán)職責(zé)，避免產(chǎn)權(quán)虛設(shè)是完全必要的。鑒于各類自然資源賦存差異大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，建立相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)主管部門比較符合現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)情，也和全球多數(shù)國(guó)家的資源產(chǎn)業(yè)管理體制類似。

自然資源“國(guó)資委”與自然資源產(chǎn)業(yè)主管部門分工明確，各有側(cè)重。前者主要行使自然資源資產(chǎn)管理、所有權(quán)管理，以及統(tǒng)一行使自然資源生態(tài)空間的用途管制和宏觀主體功能區(qū)構(gòu)建等；而后者則主要依法行使使用權(quán)管理，在中、微觀層面落實(shí)各自的主體功能區(qū)建設(shè)，執(zhí)行資源開發(fā)保護(hù)制度、環(huán)保制度和用途管制制度等，二者相輔相成，共同構(gòu)建國(guó)家自然資源治理體系。

厘清自然資源“國(guó)資委”和自然資源產(chǎn)業(yè)主管部門關(guān)系，并確立礦業(yè)第一產(chǎn)業(yè)地位，可以解決能源、資源這一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)集中、統(tǒng)一管理的體制性缺位問(wèn)題。目前，我國(guó)礦產(chǎn)資源政策和管理分散在發(fā)改委、國(guó)土資源部、工信部、商務(wù)部、國(guó)家安監(jiān)局等多個(gè)部門，能源、資源的勘查開發(fā)、生產(chǎn)、消費(fèi)、進(jìn)出口、保護(hù)和監(jiān)管等由于多頭管理，無(wú)法做到有效協(xié)調(diào)，降低了效率。

縱觀世界其他國(guó)家，一般不設(shè)置工業(yè)主管部門，但對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)、礦業(yè)等則要設(shè)置主管部門。對(duì)111個(gè)國(guó)家礦產(chǎn)資源管理體制的調(diào)查表明：45個(gè)國(guó)家（40.5%）設(shè)立礦業(yè)能源部統(tǒng)管，22個(gè)國(guó)家（19.8%）設(shè)立自然資源部統(tǒng)管，32個(gè)國(guó)家（28.8%）由經(jīng)濟(jì)、內(nèi)政或工商部門統(tǒng)管，12個(gè)國(guó)家設(shè)立礦業(yè)部（10.8%）。這些機(jī)構(gòu)中，都體現(xiàn)為資源管理與資源產(chǎn)業(yè)管理緊密結(jié)合。

為此，建議我國(guó)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一管理礦業(yè)的政府部門，全方位、深層次地改革礦業(yè)管理體制，統(tǒng)一管控治理礦業(yè)，將有利于能源資源發(fā)展戰(zhàn)略、資源規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)約集約利用等大政方針目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一方面，新設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)籌礦業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。我國(guó)礦產(chǎn)資源特點(diǎn)是各地成礦條件差異大，分布不均，區(qū)域和礦種勘查開采發(fā)展不平衡。作為所有者的國(guó)家，有責(zé)任從國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)，以“全國(guó)一盤棋”的原則優(yōu)化資源配置，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)礦業(yè)總體均衡發(fā)展。

另一方面，新設(shè)機(jī)構(gòu)可以實(shí)施集中統(tǒng)一的礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)管理。我國(guó)目前已成為一個(gè)礦產(chǎn)資源生產(chǎn)大國(guó)，消費(fèi)大國(guó)和進(jìn)出口大國(guó)，能源、資源和環(huán)境約束日益突顯。當(dāng)前，受到世界主要礦產(chǎn)品消費(fèi)國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，以及全球礦業(yè)持續(xù)低迷、產(chǎn)能過(guò)剩等影響，導(dǎo)致我國(guó)礦業(yè)呈現(xiàn)深度轉(zhuǎn)型期、結(jié)構(gòu)調(diào)整期、政策消化期三期疊加的階段性特征，迫切需要努力推動(dòng)礦業(yè)實(shí)行科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展、規(guī)范性發(fā)展。為此，應(yīng)該由得到法律授權(quán)的礦產(chǎn)資源主管部門通過(guò)依法行政、依法執(zhí)行，為礦業(yè)管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)并貫徹執(zhí)行。

能源、資源在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變的背景下，為我國(guó)礦業(yè)治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。如果我國(guó)缺乏全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的統(tǒng)領(lǐng)和體制保證下的宏觀統(tǒng)籌，則難以應(yīng)對(duì)近年來(lái)高新技術(shù)所帶來(lái)的第三次工業(yè)革命的挑戰(zhàn)。

可以說(shuō)，建立礦業(yè)主管部門，符合黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于健全自然資源管理體制的要求?？紤]到能源礦產(chǎn)與其他礦產(chǎn)資源本質(zhì)類同，運(yùn)作方式近似，可以用相似的規(guī)律進(jìn)行管理。因此，設(shè)置統(tǒng)一的礦業(yè)能源部門，對(duì)173種礦產(chǎn)資源（排除風(fēng)、光、太陽(yáng)能等可再生能源）實(shí)施《礦產(chǎn)資源法》要求的統(tǒng)一集中管理是合理可行的。作為一種過(guò)渡措施，也可以在國(guó)土資源部?jī)?nèi)設(shè)置國(guó)家礦業(yè)能源局。其主要職責(zé)包括：推進(jìn)礦業(yè)法治建設(shè)，形成穩(wěn)定、透明、公正、可預(yù)期的法治化環(huán)境；統(tǒng)一礦業(yè)的宏觀規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略安排；優(yōu)化能源、資源布局，引導(dǎo)全國(guó)勘查開發(fā)的資源市場(chǎng)化配置；統(tǒng)一實(shí)行資源有償使用制度和收益分配的政策標(biāo)準(zhǔn)；統(tǒng)一對(duì)資源家底進(jìn)行動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)分析，資料匯交管理和信息公示；統(tǒng)一對(duì)資源保護(hù)、合理利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等實(shí)施監(jiān)管。另外，按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，探索政府對(duì)礦業(yè)治理職能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的轉(zhuǎn)變。屆時(shí)，礦業(yè)管理的各種非法治行為以及目前的條塊分割、管理碎片化、行政效率低、施政擎肘等矛盾將一一化解。