李軍

我國農(nóng)村實行農(nóng)業(yè)人口一戶一宅政策，總體來講，大部分地區(qū)大部分農(nóng)村居民符合這一要求，但依然不能忽視存在一戶多宅、一戶一宅但超面積和非農(nóng)業(yè)戶口在農(nóng)村擁有宅基地的現(xiàn)象。再加上重點建設(shè)項目，主要是建設(shè)不征地的項目，如架設(shè)高壓輸電線路，考慮到居民生活安全，輸電線路以下的原有宅基地基本遺棄而不得不安排新的用地，以及各地為發(fā)展農(nóng)業(yè)休閑項目而實施的建設(shè)用地優(yōu)惠政策等都擠壓著農(nóng)村正常建房用地指標(biāo)。而現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃在所規(guī)定期限內(nèi)，由于地方出于經(jīng)濟利益考慮，大面積調(diào)整的可能行極小，從而導(dǎo)致居民建房無地可用。

土地利用總體規(guī)劃與村民建房的矛盾

有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，20世紀(jì)80年代期間在架設(shè)22萬伏線路時，電力線正好跨屋頂而過，當(dāng)時并未考慮到高壓線對附近村民生命健康的影響，沒有進(jìn)行搬遷，也沒有進(jìn)行補償；而隨著電力設(shè)備的老化和群眾對生命健康的越來越重視，以及房屋自身壽命的終結(jié)，居民需要申請新基建房。但是遇到一系列問題，究其原因，主要是土地利用規(guī)劃沒有從實際出發(fā)，欠科學(xué)和與現(xiàn)有政策脫離。

建設(shè)用地規(guī)劃的隨意性，導(dǎo)致村民建房無地可用。

考慮到高壓電線對居民生命財產(chǎn)安全構(gòu)成威脅，原有宅基地已不適合建房，需另擇新地基建房。但居民所在的集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，由于在本輪規(guī)劃集體建設(shè)用地的劃定和調(diào)整期間，所劃定規(guī)劃建設(shè)用地考慮問題不周全，導(dǎo)致有規(guī)劃建設(shè)用地的地方要么位于電力線以下，要么規(guī)劃建設(shè)用地根本無法滿足通風(fēng)、采光、朝向等建房要求，建設(shè)用地規(guī)劃具有隨意性，缺乏實際考量。

基本農(nóng)田劃定不科學(xué)，導(dǎo)致村民建房無地可用。

我國基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域劃定以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，沒有考慮到各個集體經(jīng)濟組織的實際情況；為達(dá)到基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)要求，支持項目和集鎮(zhèn)建設(shè)，該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部所有耕地都劃作基本農(nóng)田。而根據(jù)我國基本農(nóng)田保護(hù)政策，基本農(nóng)田嚴(yán)禁非農(nóng)建設(shè)，在居民建房無規(guī)劃用地的情況下，占用其他用地建房也難以實現(xiàn)。

土地利用總體規(guī)劃脫離現(xiàn)有政策，導(dǎo)致村民建房無地可用。

土地利用總體規(guī)劃與農(nóng)村村民建房政策背離。按我國現(xiàn)行農(nóng)村建房政策，村民建房申請必須是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員，否則不予批準(zhǔn)。而我國在新中國成立以來，自人民公社開始，便形成了以小組為最小集體經(jīng)濟組織，且目前我國實施農(nóng)村土地確權(quán)工作也確權(quán)到小組。而在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，并未考慮這一政策因素，而是以中心村為單位，劃定一到兩個居民點集中區(qū)，引導(dǎo)居民集中居住，從而導(dǎo)致很多小組根本沒有規(guī)劃建設(shè)用地，而有的小組建設(shè)用地過多。工作人員在為居民選址過程中，就發(fā)現(xiàn)鄰近組有一處條件較好建設(shè)用地，但該居民不屬于該鄰近集體組織成員，不符合申請條件，該鄰近集體經(jīng)濟組織也不同意。

協(xié)調(diào)解決的對策和方案

怎樣應(yīng)對這一系列問題？除了村民在建房過程中，嚴(yán)格控制一戶一宅、建房面積和杜絕非農(nóng)戶口在農(nóng)村建房外，最重要的是怎樣使土地利用總體規(guī)劃在指導(dǎo)村民建房方面更具操作性，而不是陷入“規(guī)劃，規(guī)劃，圖上劃劃，墻上掛掛”的“規(guī)劃無用論”的結(jié)局。

結(jié)合現(xiàn)有建設(shè)用地面積，統(tǒng)籌總建設(shè)用地面積，做到真正意義上的動態(tài)平衡。

目前我們的土地利用總體規(guī)劃中，規(guī)劃新增建設(shè)用地主要劃定在鄰近現(xiàn)有居民點的位置，沒有考慮現(xiàn)有居民點的退出，沒有統(tǒng)籌觀念；要在現(xiàn)有建設(shè)用地與規(guī)劃新增建設(shè)用地面積之和總量不增加的情況，根據(jù)退出原有房屋多少面積，就要在異地補充規(guī)劃多少面積。要在土地利用總體規(guī)劃的過程中，弄清楚規(guī)劃區(qū)域建設(shè)用地布局形式和發(fā)展趨勢，從而明確哪里退出、哪里補充規(guī)劃。退出的地方不能再建，引導(dǎo)村民建房向補充規(guī)劃的地方集中。落實到某一戶，就是你在本集體經(jīng)濟組織有一處宅基地，我就在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)還你一處宅基地，而原有宅基地要么自行復(fù)墾成耕地，要么由國家組織復(fù)墾。這樣就避免本集體經(jīng)濟組織成員建房，原宅基地?zé)o法建房后，新的地基無地可用的問題；將復(fù)墾的耕地納入基本農(nóng)田，也可以更好地保護(hù)好基本農(nóng)田，既保證了建設(shè)用地不增加，也保證了基本農(nóng)田不減少；同時，由于現(xiàn)有居民點布局存在大量土地浪費，在居民點重新布局后，也能緩解計劃生育政策分戶建房帶來的用地需求壓力。

結(jié)合歷史成因和發(fā)展趨勢，科學(xué)合理布局規(guī)劃建設(shè)用地。

要考慮到規(guī)劃建設(shè)用地是否符合建房要求的地形、地勢、通風(fēng)、采光、朝向、健康等指標(biāo)因素，在建設(shè)用地布局過程中，要充分了解當(dāng)?shù)鼐幼×?xí)慣，同時又要用發(fā)展的眼光科學(xué)規(guī)劃。首先要保證用地適合建房；其次要看歷史，也要看將來，哪種情況適合點狀分布，哪種情況符合帶狀分布。比如居民所在村集體經(jīng)濟組織有史以來，現(xiàn)有居民點大都成點狀分布，但規(guī)劃用地布局是不是就是在原有基礎(chǔ)上擴大？顯然不是，而應(yīng)考慮其歷史形成原因，主要是當(dāng)時農(nóng)村道路缺失，居民為方便出行，沿道路而形成現(xiàn)在的長藤結(jié)瓜式的點狀分布形式；但現(xiàn)在由于交通道路的發(fā)達(dá)，該村道路基本上達(dá)到了組組通，橫豎分布整齊，且在建房過程中，已經(jīng)形成了帶狀分布的趨勢，所以在規(guī)劃過程中就應(yīng)該以帶狀分布為主。這樣，既可以在建房后，最大限度地騰退原有宅基地，并便于騰退土地復(fù)墾后與原有耕地集中連片，也能夠盡可能做到每個組級集體經(jīng)濟組織都有自己的規(guī)劃建設(shè)用地。

項目占用規(guī)劃農(nóng)村居民點建設(shè)用地后，及時調(diào)整規(guī)劃，及時補充。

各類項目用地占用規(guī)劃農(nóng)村居民點建設(shè)用地后，在居民點建設(shè)用地總量不變的情況下，及時在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進(jìn)行補充。農(nóng)村居民點規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在項目立項后前一年實施，而不能占了又不調(diào)整，浪費建設(shè)用地指標(biāo)，影響村民建房進(jìn)度。居民無地建房的很大一部分原因就是由于在新一輪規(guī)劃修編的過程中，沒有依據(jù)實際情況進(jìn)行合理的規(guī)劃，而是簡單的用地指標(biāo)的增加，從而導(dǎo)致在建房過程中障礙重重。

在經(jīng)濟發(fā)展的今天，由于利益的驅(qū)使，導(dǎo)致地方往往在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，只關(guān)注重點項目和集鎮(zhèn)發(fā)展用地需求，而忽視農(nóng)村居民點建設(shè)用地需求。在規(guī)劃編制過程中，缺乏科學(xué)性、實用性，純粹是有多少指標(biāo)，圖上畫多少指標(biāo)，使得土地利用總體規(guī)劃在指導(dǎo)村民建房過程中矛盾重重。而只有在規(guī)劃編制過程中，用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)，尊重歷史，把握未來，才能夠使土地利用總體規(guī)劃在國土管理的前沿陣地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（作者單位：長沙縣國土資源局）