劉軍國(guó)

市場(chǎng)失靈更多表現(xiàn)在資源聚合，而非資源配置上，國(guó)企改革應(yīng)發(fā)揮“舉國(guó)體制”在資源聚合上的優(yōu)勢(shì)，新加坡的“淡馬錫模式”就是一個(gè)成功范例

淡馬錫控股（私人）有限公司是新加坡財(cái)政部100%控股的專業(yè)化國(guó)有投資機(jī)構(gòu)。目前，淡馬錫投資組合總值約一萬億人民幣，自1974年以來的年復(fù)合股東回報(bào)率為17%，創(chuàng)造了國(guó)企效率的奇跡，被人們稱之為“淡馬錫模式”。

“舉國(guó)體制”聯(lián)姻“市場(chǎng)機(jī)制”

新加坡建國(guó)之初，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，市場(chǎng)環(huán)境差，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)急需發(fā)展；國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，新加坡缺少具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)。為此，新加坡政府組建了純國(guó)有的投資公司——淡馬錫控股（私人）有限公司（其投資的企業(yè)稱為“淡聯(lián)企業(yè)”）。

淡馬錫之所以能夠?qū)崿F(xiàn)“全球國(guó)企中贏利的神話”，關(guān)鍵在于其既擁有國(guó)家資本規(guī)模大、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，又能夠隔離行政干預(yù)，而純粹以市場(chǎng)原則進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。作為政府100%控股的投資機(jī)構(gòu)，淡馬錫擁有的資本優(yōu)勢(shì)，是私人資本難以比擬的。在國(guó)內(nèi)，作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的操盤者，淡馬錫將資本更多投向私營(yíng)部門不愿意或沒能力投資的基礎(chǔ)性行業(yè)和關(guān)鍵性行業(yè)。這對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及保護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益起到了重要作用。

作為專業(yè)化投資公司，淡馬錫通過獨(dú)資、控股和參股形式形成對(duì)淡聯(lián)企業(yè)的股權(quán)關(guān)系，始終堅(jiān)持用投資回報(bào)率最大化、市場(chǎng)化原則，對(duì)其投資的企業(yè)行使其股東權(quán)利、履行股東職責(zé)。面對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，政府賦予其發(fā)展成為國(guó)際一流投資機(jī)構(gòu)、培育世界級(jí)公司的使命，最終達(dá)到提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的目的。目前，淡馬錫70%的投資集中在海外市場(chǎng)。

除了正常行使股東權(quán)益外，淡馬錫用市場(chǎng)機(jī)制淘汰那些達(dá)不到績(jī)效考核要求的經(jīng)營(yíng)者，并選聘合格的職業(yè)經(jīng)理人，達(dá)到優(yōu)化提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的目的。在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，淡馬錫有積極的投資策略和靈活的資本退出機(jī)制，并通過增持或減持股權(quán)調(diào)整改善國(guó)有資本的布局結(jié)構(gòu)和質(zhì)量、體現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)方向。一旦淡聯(lián)企業(yè)不能贏利，或盈利能力變差，淡馬錫控股就會(huì)果斷將其賣掉。

“淡馬錫模式”把納稅人的資本聚合在一起，再利用市場(chǎng)機(jī)制來配置這些資本，提高實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益這一目標(biāo)的能力。尤為關(guān)鍵的是，國(guó)家利益最終是全體公民的利益，淡馬錫及淡聯(lián)企業(yè)不能以“國(guó)家利益”之名而享有超越其他市場(chǎng)主體的特權(quán)，也不能以“國(guó)家利益”之名濫用壟斷地位而侵害公民利益。而我國(guó)的國(guó)有企業(yè)，恰恰在這方面做得不夠好。

在許多基礎(chǔ)領(lǐng)域和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，尤其是那些超大規(guī)模投資、超高風(fēng)險(xiǎn)、常超收益周期的領(lǐng)域，如高鐵，聚合資源上市場(chǎng)失靈比較明顯，單靠市場(chǎng)機(jī)制是不可能做成的事情，政府必須更好地在這些領(lǐng)域發(fā)揮好作用，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的跨國(guó)公司。而在企業(yè)經(jīng)營(yíng)層面，必須讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

淡馬錫模式成為新加坡“國(guó)家公司化”過程中的核心競(jìng)爭(zhēng)力，既充分發(fā)揮了國(guó)有體制聚合資源的優(yōu)勢(shì)，又充分發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制配置資源的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了“舉國(guó)體制”和“市場(chǎng)機(jī)制”的成功聯(lián)姻。

以憲法的名義

總覽國(guó)際經(jīng)濟(jì)界，能夠像淡馬錫這樣出色的國(guó)有控股投資企業(yè)少之又少，而成功處理好與政府關(guān)系的國(guó)有公司更是鳳毛麟角。淡馬錫模式之所以能夠成功實(shí)現(xiàn)“舉國(guó)體制”與“市場(chǎng)機(jī)制”的有機(jī)結(jié)合，關(guān)鍵在于，介于政府和國(guó)企之間的淡馬錫是一家專業(yè)投資公司，這成功實(shí)現(xiàn)了國(guó)家從“管資產(chǎn)”向“管資本”的機(jī)制轉(zhuǎn)換。

淡馬錫控股既是政府與企業(yè)的結(jié)合點(diǎn)，成為雙方之間的傳動(dòng)器，又是政府與企業(yè)間的隔離層，成為企業(yè)免受行政干預(yù)的保護(hù)層。一方面，國(guó)家把國(guó)有資本委托淡馬錫利用市場(chǎng)機(jī)制向企業(yè)投資，把國(guó)家與數(shù)量龐大、特色各異的國(guó)企之間的復(fù)雜的政企關(guān)系，轉(zhuǎn)化為與投資收益最大化為唯一目標(biāo)的淡馬錫的政資關(guān)系+淡馬錫與淡聯(lián)企業(yè)的純市場(chǎng)關(guān)系。另一方面淡馬錫成功劃清了政府行為與企業(yè)行為的邊界，隔斷政府對(duì)淡聯(lián)企業(yè)的直接干預(yù)，確保了淡聯(lián)企業(yè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位。

作為自主經(jīng)營(yíng)的國(guó)有投資機(jī)構(gòu)，淡馬錫控股的獨(dú)立市場(chǎng)主體地位甚至得到新加坡憲法的確認(rèn)和保護(hù)。政府與淡馬錫的關(guān)系是政資關(guān)系，作為股東，政府主要是任免淡馬錫董事會(huì)人員及總經(jīng)理，影響和監(jiān)督公司的重大決策，確保一個(gè)有能力的董事會(huì)來領(lǐng)導(dǎo)淡馬錫并具體履行所有者職能，以確保公司的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)符合政府賦予它的使命。一旦董事不符合國(guó)家意志或經(jīng)營(yíng)效益不佳、不能對(duì)下屬企業(yè)進(jìn)行有效管理，政府可以隨時(shí)申請(qǐng)總統(tǒng)進(jìn)行撤換。

淡馬錫的全稱中“私人”二字概括了淡馬錫模式的精髓，表明了公司經(jīng)營(yíng)的商業(yè)化特征以及淡化資本來源和資本屬性的目的。淡馬錫的市場(chǎng)化特征還體現(xiàn)在淡馬錫是依據(jù)《公司法》成立的企業(yè)，在參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中，必須遵循私法體系，與其他股權(quán)或者資本享有相同的權(quán)利，履行同樣的職責(zé)。

淡馬錫按照所經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)和職能，將淡聯(lián)企業(yè)分為兩類， 使國(guó)家資源的配置可分別在兩個(gè)不同的評(píng)價(jià)體系下獨(dú)立運(yùn)作。一類為關(guān)系國(guó)家重要戰(zhàn)略資源和公共政策目標(biāo)的非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域企業(yè)；另一類為有能力參與本地或國(guó)外市場(chǎng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)企業(yè)。這些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的淡聯(lián)企業(yè)，便是我們今天所講的“混合所有制經(jīng)濟(jì)”，他們既有私人股權(quán)，也有淡馬錫股權(quán)。

立起政企之間的“防火墻”

“舉國(guó)體制”與“市場(chǎng)機(jī)制”難以結(jié)合的根本原因在于行政與市場(chǎng)之間的邊界難以劃清，政府和企業(yè)之間的目標(biāo)難以平衡。淡馬錫董事會(huì)獨(dú)立于政府，獨(dú)立于管理層，獨(dú)立于淡聯(lián)企業(yè)，這使淡馬錫董事會(huì)成功扮演了行政與市場(chǎng)之間的“隔離墻”、政府與企業(yè)之間的“平衡器”的角色。

首先，總統(tǒng)、政府和淡馬錫之間的制衡機(jī)制，使淡馬錫董事會(huì)有權(quán)力、有能力獨(dú)立于行政干預(yù)而完全遵循市場(chǎng)原則實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化目標(biāo)，在行政與市場(chǎng)之間起到“隔離墻”的作用。

新加坡總統(tǒng)和政府以兩把鑰匙才能開一把鎖的方式選任優(yōu)秀的董事會(huì)成員和總裁。憲法規(guī)定，淡馬錫董事會(huì)成員由財(cái)政部提名但由總統(tǒng)任命，受政府監(jiān)督但向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。董事會(huì)和總裁一經(jīng)任命即擁有完全遵循市場(chǎng)原則自主經(jīng)營(yíng)的決策權(quán)，并向總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)。董事會(huì)必須著眼于新加坡的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來管理投資，必須確保每次投資的交易價(jià)格符合其公平市場(chǎng)價(jià)值。未經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)，淡馬錫的年度營(yíng)運(yùn)預(yù)算或計(jì)劃中的投資項(xiàng)目不能動(dòng)用過去的儲(chǔ)備金。淡馬錫董事長(zhǎng)和總裁必須每半年向總統(tǒng)證明當(dāng)前和以往儲(chǔ)備金報(bào)表的正確性。這將股東權(quán)利分置于總統(tǒng)和政府，只要總統(tǒng)支持淡馬錫管理層的舉措，政府無法免掉現(xiàn)有的董事會(huì)成員及管理層。

作為淡馬錫的長(zhǎng)期股東，財(cái)政部把政府公共目標(biāo)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相分離，這種長(zhǎng)期行為和理性作為，使政府簡(jiǎn)化為“出資人”。董事會(huì)每年向財(cái)政部交成績(jī)單，業(yè)績(jī)不好會(huì)被動(dòng)議換屆。作為政府，財(cái)政部如對(duì)淡馬錫下達(dá)非商業(yè)化任務(wù)，或因改變國(guó)家政策給淡馬錫帶來不利影響時(shí)，財(cái)政部會(huì)給予補(bǔ)償，至少不能虧損。如董事會(huì)認(rèn)為政府指令不合理，董事會(huì)有權(quán)駁回而不予執(zhí)行。如果商業(yè)化原則面臨非商業(yè)化壓力，董事會(huì)就會(huì)以其強(qiáng)大的抗干擾能力確保商業(yè)性原則得以貫徹。政府高官在淡馬錫董事會(huì)中的政府高官客觀上起到了保護(hù)層的作用，強(qiáng)化了抗干擾能力。

其次，董事會(huì)內(nèi)外制衡結(jié)構(gòu)確保了國(guó)家長(zhǎng)期利益與企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的平衡。董事會(huì)中股東董事和官方董事占少數(shù)，他們代表了政府出資人的利益，更多的是考慮到國(guó)家宏觀的公正因素，代表政府履行監(jiān)督作用，確保淡馬錫董事會(huì)決策體現(xiàn)國(guó)家意志。作為國(guó)家象征的總統(tǒng)超脫于總理領(lǐng)導(dǎo)的政府之外，總統(tǒng)府代表一定程度上可以克制政府的短期沖動(dòng)。政府內(nèi)部不同部門的代表也形成了部門利益上的制衡關(guān)系，從而降低了官方董事集權(quán)專制的可能性。為了割斷與公司之間的利益關(guān)系，保證公正性和中立性，官方董事不從淡馬錫領(lǐng)取薪酬，而是實(shí)行“經(jīng)營(yíng)優(yōu)而升遷”的激勵(lì)機(jī)制。

淡馬錫認(rèn)為，獨(dú)立董事占絕大多數(shù)是最佳運(yùn)作董事會(huì)必備的結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)條件。董事會(huì)中的獨(dú)立董事都是世界級(jí)的商業(yè)精英，如前世行行長(zhǎng)佐利克等，這既降低了股東董事對(duì)董事會(huì)的干預(yù)能力，增強(qiáng)了董事會(huì)的客觀性和獨(dú)立性，又提高了董事會(huì)的市場(chǎng)決策能力，給淡馬錫高水準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)決策提供專業(yè)化的保障。

第三，董事會(huì)與管理層之間的制衡機(jī)制確保監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)的分離。有效的董事會(huì)的關(guān)鍵是把握好控制和效率，也就是授權(quán)與責(zé)任之間的平衡。董事會(huì)中，總裁是惟一的執(zhí)行董事，而且不擔(dān)任董事長(zhǎng)職位，不是審核委員會(huì)成員，也不介入其自身的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和薪酬的決定。這使得董事會(huì)與管理層之間能夠構(gòu)建起了客觀獨(dú)立的關(guān)系，保證監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)的分離。

第四，淡馬錫嚴(yán)格以《公司法》為唯一法源，通過淡聯(lián)企業(yè)董事會(huì)這個(gè)“防火墻”，成功把所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，隔斷對(duì)淡聯(lián)企業(yè)的干預(yù)。淡馬錫采取 “積極股東”的管理手法，即不具體插手下屬公司的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，而在組建董事會(huì)和健全的董事會(huì)運(yùn)作機(jī)制上入手，通過影響屬下公司的戰(zhàn)略方向來行使股東權(quán)利。除此之外，淡馬錫把對(duì)旗下企業(yè)的工作重點(diǎn)放在建立企業(yè)的價(jià)值觀、企業(yè)的重點(diǎn)業(yè)務(wù)、培養(yǎng)人才、制定戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，并爭(zhēng)取持久盈利增長(zhǎng)等宏觀工作上。作為股東，淡馬錫不越過控股企業(yè)董事會(huì)直接任免董事、總裁。

啟用商界精英

放手讓商界精英掌舵，出現(xiàn)問題時(shí)能夠適時(shí)問責(zé)，是淡馬錫管理淡聯(lián)企業(yè)的秘密所在。淡馬錫及其旗下企業(yè)始終遵循一流的團(tuán)隊(duì)才能做出一流決策、一流團(tuán)隊(duì)才能創(chuàng)造一流業(yè)績(jī)的理念。

企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層必須具備“有效使用企業(yè)資本”和“為股東創(chuàng)造價(jià)值”的能力。如果經(jīng)營(yíng)管理層不具備競(jìng)爭(zhēng)力，投資越多虧損越多。與市場(chǎng)機(jī)制相比，政府選派、任命的方式可能會(huì)出現(xiàn)官商不分和尋租謀私行為。淡馬錫模式使經(jīng)理人管理與政府完全脫離，經(jīng)營(yíng)者的選拔完全按照市場(chǎng)化運(yùn)作。淡馬錫不直接任命所投資的公司的管理者，淡馬錫每個(gè)企業(yè)管理班子都是由其董事會(huì)從國(guó)際經(jīng)理人市場(chǎng)公開選聘，在全球范圍內(nèi)配置。

淡馬錫的薪酬水平同樣也與國(guó)際接軌，保證了國(guó)有企業(yè)能夠獲得高素質(zhì)的管理者，并保證經(jīng)營(yíng)者有足夠的積極性。淡馬錫對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層進(jìn)行年度考核和經(jīng)濟(jì)增加值考核，績(jī)效獎(jiǎng)?wù)伎傂匠旮哌_(dá)50%～70%。

現(xiàn)在社會(huì)各界對(duì)國(guó)企的非議非常多，并認(rèn)為“私有化”是唯一選擇。實(shí)際上，國(guó)有企業(yè)令人非議的是其超越其他市場(chǎng)主體的特權(quán)，是濫用壟斷地位侵占百姓利益的行為，是國(guó)有利益部門化私人化的行為，這些都是非市場(chǎng)化行為。我們可以借鑒淡馬錫的經(jīng)驗(yàn)，用“市場(chǎng)化”化解“國(guó)有”和“私有”兩難悖論。新加坡淡馬錫模式的經(jīng)驗(yàn)證明，既超越市場(chǎng)發(fā)揮“舉國(guó)體制”集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，又杜絕政府干預(yù)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源優(yōu)勢(shì)的方式是存在的，不過，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，“市場(chǎng)化”任重道遠(yuǎn)。