馮兆華 胡靜 吳勇

摘 要：為深入研究古城保護與土地合理利用的相關(guān)關(guān)系，本文以湖南省鳳凰縣為例，在調(diào)查鳳凰縣古城保護與土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入分析鳳凰縣古城保護與土地利用使用過程中存在的問題，并針對上述問題提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：古城保護；土地利用；城鄉(xiāng)規(guī)劃；功能分區(qū)

1982年，國家為了保護那些曾經(jīng)是古代政治、經(jīng)濟、文化中心或近代革命運動和重大歷史事件發(fā)生地的重要城市及其文物古跡免受破壞，“歷史文化名城”的概念被正式提出。溫家寶總理在1999年召開的《全國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會議》上，專門就名城保護存在的問題和應(yīng)采取的對策做了詳細闡述，要求“認真編制和完善歷史文化名城保護規(guī)劃，對規(guī)劃的內(nèi)容進行合理確定，并納入城市總體規(guī)劃”。2008年，國務(wù)院頒布實施《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》，規(guī)范名城、名鎮(zhèn)、名村申報與批準。從1982年至今，國務(wù)院分四批相繼公布了國家級歷史文化名城118座。鳳凰2001年作為第四批次列居其中，并于2004年編制《鳳凰歷史文化名城保護規(guī)劃》，相繼編制《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名城保護條例》，2005年列入“世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名錄”，并于2011年開始積極申報名鎮(zhèn)、名村，于2013年初步完成歷史文化名城保護規(guī)劃修編工作。

1 古城保護現(xiàn)狀

鳳凰地處湘黔交界苗疆邊陲之地，明至清代曾設(shè)司、鎮(zhèn)、道、營、廳，是湘西軍事要鎮(zhèn)。鳳凰沱江鎮(zhèn)坐落在沱江河畔，至今仍保留完好的明末清初城市建設(shè)格局。今日古城即元代五寨司城，清康乾年間縣城由土城變?yōu)榇u城、石城，并開設(shè)四門，西門設(shè)有甕城，沱江北岸還有藏兵的月城，防范嚴密。城鎮(zhèn)周邊通向四方的各官道上，建有過街樓形式的關(guān)門。現(xiàn)古城各處關(guān)門仍存，古城墻存東門、北門及東北門之間的一段城墻。清中期朝廷為加強邊防鎮(zhèn)守，古城變成“六千居民八千兵”的屯邊要寨，行政軍事機關(guān)增多，商業(yè)、手工業(yè)各項事業(yè)隨之繁榮，縣城規(guī)模逐步擴大。至道光年間，城區(qū)有街道20條，巷弄10條，所有道路以東正街、南正街、文星街、巖腦坡、虹橋街為主干，巷弄為支干呈樹葉脈絡(luò)狀輻射。主要街道就地取材用青、紅石板鋪設(shè)路面，形成特有的石板街巷。其中東正街和十字街為最主要的商業(yè)街，沿街兩側(cè)集中鳳凰古城最完整的傳統(tǒng)商業(yè)建筑與民居群，其中解放前修建的約占大半。

古城一期開發(fā)區(qū)域北起北古城碼頭，東南西北四城門之內(nèi)的區(qū)域，以及沙灣、萬名塔下游一小部分。大部分古城精品景點多匯聚于此處，也是鳳凰古城的人文景觀精華所在。古城空間結(jié)構(gòu)比較完整，四座城門，北門和東門是原有保留的，西門和南門是后期為復(fù)原古城原始風(fēng)貌而重建的，而且其軍事防備性也尤為凸顯，四面的城墻與環(huán)繞古城的護城河充分體現(xiàn)其邊陲重鎮(zhèn)的歷史地位。古城旅游二期開發(fā)區(qū)向花江北岸延伸至盤山路——江北中路和江北東路，其主要的地域包括老營哨、田家祠堂、奇峰山以及兵房弄等沱江北岸地區(qū)。向西南發(fā)展把舊古城墻外的民宅并入古城旅游開發(fā)區(qū)域，還有下游迎曦門之外的豹子灣沿岸。此時發(fā)展中心已有所改變：由古城幾何中心改變成為以沱江為中心軸的沿江發(fā)展趨勢。從2006年起至今，陸續(xù)開始開發(fā)古城上游地區(qū)，形成目前古城旅游開發(fā)三期區(qū)域。三期工程是以鳳凰大橋為界的沱江上游至風(fēng)雨橋，這里是各種問題的多發(fā)區(qū)域。經(jīng)過旅游開發(fā)的二、三期的不斷發(fā)展，古城的發(fā)展軸心由“城”轉(zhuǎn)移到“江”，成為以沱江為軸心的對稱式發(fā)展，形成以水為主、城為輔、山次之的變化格局。

2 古城土地利用現(xiàn)狀分析

2.1 古城區(qū)土地利用現(xiàn)狀

古城內(nèi)大部分是傳統(tǒng)民居建筑，居住功能在古城內(nèi)部始終是占主導(dǎo)位置。沿東正街、十字街、虹橋路與老營哨分布有商業(yè)用地，而公共管理與公共服務(wù)用地主要分布在古城西側(cè)的南華路沿線，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地則主要分布在沱江兩岸與虹橋路兩側(cè)。

2.2 古城區(qū)土地利用存在的問題

2.2.1老城區(qū)居民自建房問題突出

由于鳳凰縣是一座歷史悠久的城市，老城內(nèi)存在大量的居民自建房，密度高、占地大，而社區(qū)文化、醫(yī)療、體育健身等居住配套服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)與建設(shè)控制，未能得到有效的實施。目前鳳凰處于建一塊地，就買一塊地的狀態(tài)，城市功能區(qū)域劃分不明確，古城亂搭亂建的違章建筑太多。一部分自建房隨意占地、房屋之間的間距極小，不僅居住環(huán)境比較惡劣，同時由于缺少防火通道和必要的消防設(shè)施，居民區(qū)內(nèi)存在極大安全隱患。

2.2.2城市周邊用地條件不是很理想，縣城跳出舊城發(fā)展的門檻過高

鳳凰縣城周邊多為丘陵區(qū)，相對高差較大，且地質(zhì)條件較差，土壤基本以裸巖石礫地為主，開發(fā)時爆破的成本較高。舊城區(qū)基本上被連綿的山丘環(huán)繞，雖然現(xiàn)狀城區(qū)的建設(shè)已經(jīng)把舊城內(nèi)部用地條件相對較好的土地開發(fā)完畢，但是各類建設(shè)的主體跳出舊城發(fā)展的愿望仍然不是很強烈，多沿著山體開始往上建設(shè)或者把相對高差較小的山體平整為建設(shè)用地。此類開發(fā)模式不但影響鳳凰古城的景觀效果，而且還有嚴重的安全隱患。這一過程也是鳳凰縣城發(fā)展受用地條件限制的生動反映。盡管跳出舊城建設(shè)新區(qū)有諸多好處，但是對鳳凰縣而言，初始投資過大，其“三通一平”的投資遠遠超過同類城市，也超過城市政府的財政能力。

2.2.3基礎(chǔ)設(shè)施落后，嚴重影響古城投資環(huán)境

由于經(jīng)濟發(fā)展水平的原因，鳳凰縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期以來僅能側(cè)重于縣城，而在縣域范圍所能給予的設(shè)施建設(shè)投入則相對較少，導(dǎo)致區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，各種市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，道路等級偏低，區(qū)域內(nèi)部城鎮(zhèn)之間交通聯(lián)系不便，難以發(fā)揮縣城的中心帶動作用。

鳳凰縣城的基礎(chǔ)設(shè)施標準較低，尤其是城區(qū)的道路建設(shè)，受制于用地條件，城區(qū)的路寬標準都較低，容易發(fā)生交通堵塞；沒有專用停車場，車輛無處?？?；此外鳳凰縣的電力供應(yīng)也不是非常充裕，缺少支撐大規(guī)模工業(yè)發(fā)展的能源供應(yīng)。

2.2.4古城區(qū)各功能用地混亂

古城區(qū)是主要的核心商業(yè)貿(mào)易區(qū)，大部分旅游景點密布且與商貿(mào)區(qū)域重疊，古城旅游住宿和餐飲娛樂沿沱江分布，混雜在古城中游區(qū)域，居民住宅分布其中，形成居住、觀光、商貿(mào)、餐飲、娛樂等各類用地混雜局面。整個古城旅游區(qū)呈現(xiàn)一種“中間緊，兩頭松”的功能分區(qū)布局，各類用地功能混雜，用地組織松緊不齊，各功能用地無法聯(lián)系和區(qū)分。從而造成古城交通擁堵，人流密集，衛(wèi)生環(huán)境質(zhì)量下降，旅游景觀組織不暢，功能分區(qū)不明確，居民情景空間喪失等各類問題。

2.3 古城區(qū)土地利用不合理原因分析

2.3.1城市規(guī)劃難以落實，古城保護規(guī)劃亟待完善

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃主要依附計劃的實施，負責落實計劃的項目，各單位自成格局，建設(shè)布局不合理，建筑形式不協(xié)調(diào)，很多行政單位和工廠，占用古城古跡，并對古跡進行任意拆除、改造，給古城風(fēng)貌造成破壞。同時，鳳凰古城的格局是原生態(tài)型，其建筑的空間布局與規(guī)劃并非嚴格按照體系建立，而是居民自發(fā)建成，也對古城風(fēng)貌的整體協(xié)調(diào)性造成破壞。隨著鳳凰縣所處的區(qū)域發(fā)展形勢發(fā)生重要變化，發(fā)展動力與定位也發(fā)生相應(yīng)的變化，以及保護規(guī)劃在執(zhí)行過程中一些相關(guān)因素出現(xiàn)一些新的變化，使得現(xiàn)行保護規(guī)劃已不能完全適應(yīng)未來城市發(fā)展及名城保護的實際需要。

2.3.2用地空間受限、缺乏可持續(xù)發(fā)展

鳳凰古城作為歷史文化名城，較完整地保留明清時期形成的傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，解放前修建的民宅約占大半。老宅區(qū)在舊城區(qū)集中成片，占地面積大、容積率低，主要包括沿河岸干欄式吊腳樓結(jié)構(gòu)形式和沿街鋪面及各街巷房屋漢族穿斗式和部分抬梁式木結(jié)構(gòu)兩種建筑風(fēng)格，居住質(zhì)量較差。另外，出于古城需保護的歷史特性，古城區(qū)商業(yè)設(shè)施用地的集聚程度不足，道路廣場和公共設(shè)施用地占總用地的比重低，路網(wǎng)密度低。這種不合理的用地空間結(jié)構(gòu)，造成古城存在基礎(chǔ)設(shè)施不完善，服務(wù)水平同比較低，環(huán)境質(zhì)量下降等種種問題，這已經(jīng)成為制約古城發(fā)展的瓶頸。此外，古城的主導(dǎo)職能、土地后備資源等與周圍相應(yīng)區(qū)域的資源優(yōu)勢相關(guān)性較弱是整個縣城土地可持續(xù)利用的限制性因素，主要體現(xiàn)在區(qū)域人均的綠化和道路面積較低。

2.3.3現(xiàn)狀功能分區(qū)不合理

古城現(xiàn)狀功能分區(qū)大體為上游、中游和下游三個區(qū)域，上、中游以原鳳凰大橋為界。上游是開發(fā)最晚的古城旅游開發(fā)的三期區(qū)域，由于以前是縣城邊緣閑置地，開發(fā)晚，功能區(qū)性質(zhì)為居民區(qū)和旅游住宿區(qū)，用地結(jié)構(gòu)單一。下游則是萬名塔、沙灣為界的沱江下游區(qū)，大部分由山體組成的生態(tài)自然綠地，狹長的河谷地區(qū)因面積有限而難以開發(fā)，大多是古城居民自發(fā)修建的住宅區(qū)兼旅游住宿區(qū)，用地功能單一。中游則是古城的中心區(qū)域，其功能分區(qū)相對復(fù)雜，旅游壓力較大，用地類型混亂，生態(tài)環(huán)境承載力下降、旅游環(huán)境容量超載和土地利用方式不合理的矛盾使整個古城保護系統(tǒng)受破壞。

3 促進古城土地合理利用的對策及建議

3.1 古城合理定位，推進優(yōu)勢轉(zhuǎn)型

根據(jù)《鳳凰縣城總體規(guī)劃（2009-2030年）》，鳳凰縣縣城是縣域的政治、經(jīng)濟、文化、科技和信息中心，是以發(fā)展歷史文化旅游和邊境貿(mào)易為主的區(qū)域中心城市和生態(tài)宜居城市。古城區(qū)作為鳳凰名城保護的主體，具有完整的歷史格局與風(fēng)貌，規(guī)劃古城區(qū)以生活居住、商貿(mào)服務(wù)、文化博覽、休閑旅游為其主要職能，集中體現(xiàn)名城風(fēng)貌與特色。合理疏散古城內(nèi)居住人口，通過逐步外遷降低古城人口密度，使古城達到合適的人口容量。同時根據(jù)《鳳凰歷史文化名城保護規(guī)劃》，合理調(diào)整古城建筑容量，在保護的前提下，采取靈活的技術(shù)標準和手段。古城內(nèi)的建設(shè)旨在一個“疏”字，增加古城內(nèi)的綠地及公共服務(wù)設(shè)施，盡量改善古城內(nèi)設(shè)施條件，提升古城環(huán)境容量，完整古城總體功能，提升城市品位形象。

3.2 完善相關(guān)規(guī)劃，制定保護措施

堅持“高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)、高水平管理”的思路，科學(xué)用地，規(guī)劃先行。制定古城生態(tài)旅游的用地規(guī)劃要堅持高標準、嚴要求，與土地利用總體規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相銜接、相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)當?shù)氐娜宋?、地理特色。制定科學(xué)合理的規(guī)劃，正確引導(dǎo)古城低效區(qū)的挖潛利用工作。城市總體規(guī)劃對城市的發(fā)展具有重大影響，而地區(qū)總體規(guī)劃的核心是土地利用總體規(guī)劃，這是土地合理利用目標的重要依據(jù)，它直接影響土地合理利用程度和土地利用的綜合效益。在制定和完善土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的過程中，要把握市場在優(yōu)化土地資源配置中的作用，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃在市場的規(guī)范管理、市場機制的缺陷彌補方面的作用，最終完成對城市土地資源的高效合理利用，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。完善規(guī)劃時，要協(xié)調(diào)好城市建設(shè)與古城保護、發(fā)展之間的關(guān)系，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免重復(fù)建設(shè)造成資源浪費，同時要實現(xiàn)新城與老城基礎(chǔ)設(shè)施資源的共享和有效利用。

3.3 嚴格控制“三區(qū)”，恢復(fù)傳統(tǒng)風(fēng)貌

3.3.1核心保護區(qū)

主要包括古城和沙灣兩大歷史文化街區(qū)，面積7.4公頃。保護古城與沙灣的整體格局與風(fēng)貌，保持傳統(tǒng)街巷尺度。重點修繕區(qū)內(nèi)文物建筑和歷史建筑，普遍改善傳統(tǒng)建筑，保持或恢復(fù)其原有風(fēng)貌。著力整治沿街沿江與歷史環(huán)境不相協(xié)調(diào)的一般建筑，按傳統(tǒng)建筑樣式予以整治或更新。拆除歷史文化保護區(qū)的核心保護區(qū)和建設(shè)控制地帶內(nèi)違章的搭建和插建，以降低古城區(qū)人口密度、建筑密度。嚴格控制區(qū)內(nèi)建筑高度，傳統(tǒng)建筑維持原高，新建建筑控高2層。

3.3.2嚴格控制區(qū)

具體范圍是歷史城區(qū)保護范圍內(nèi)除歷史文化街區(qū)以外的地區(qū)，面積48.5公頃。嚴格保護區(qū)內(nèi)文物建筑與歷史建筑，嚴格控制區(qū)內(nèi)建筑高度，新建改建的建筑控高2-3層，并在體量、色彩等方面與周邊歷史環(huán)境相協(xié)調(diào)。增加綠化面積與公共開放空間，優(yōu)先在用地調(diào)整、交通梳理、設(shè)施配套等方面為核心保護區(qū)提供服務(wù)。

3.3.3環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)

在歷史城區(qū)與背景山體之間劃定的地區(qū)，包括沱江與國道209兩側(cè)（鳳凰大橋至杜田大橋段）、南華路兩側(cè)、虹橋路至白羊嶺之間地段，面積122.2公頃。區(qū)內(nèi)的一切建設(shè)活動應(yīng)從空間、尺度和建筑樣式上與古城歷史環(huán)境及周邊背景山體相協(xié)調(diào)。嚴格控制區(qū)內(nèi)新建建筑的高度，禁止建設(shè)高層。在用地布局、交通梳理、設(shè)施配套等方面優(yōu)先為歷史城區(qū)服務(wù)。