賈萬軍　王碩

摘要

采用簡單抽樣方法調(diào)查吉、遼、蒙、魯、蘇、京等6省區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行情況，研究安華保險(xiǎn)公司供應(yīng)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在市場失靈問題。輔以網(wǎng)上收集其他5家涉農(nóng)保險(xiǎn)公司（共保體）政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行資料，推斷出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場失靈是我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場共性問題，其成因是：“私辦公助、商業(yè)保險(xiǎn)公司代行、窄范圍、高保費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)、低理賠”等特征，“自上向下”供應(yīng)的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”難以滿足廣大農(nóng)戶的保險(xiǎn)需求。提出了我國克服政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場失靈的對策：建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律；構(gòu)建“以國家專營為主的金字塔型”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系；構(gòu)建完善的財(cái)政支農(nóng)體系；建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金。

關(guān)鍵詞 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；保險(xiǎn)市場失靈；準(zhǔn)公共產(chǎn)品

中圖分類號 S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）11-03409-04

Abstract Through simple sampling method， the paper examines policy agricultural insurance system operational experience， then studies the problem of agricultural policy insurance market failure of Anhua Insurance Company supplying. With 5 other agricultural insurance company （RAL） policy agricultural insurance operation data of online， what can we infer is that the agricultural insurance market failure is a common problem of policy agricultural insurance market of China. Its reason is： “the company is found by private， helped by the public and acted by Business Insurance Company. At the same time， the narrow range and high premium and low standard and low compensation are important features”. So supply of “topdown” quasipublic products cant meet the farmers' demand for insurance. The countermeasure overcoming agricultural policy insurance market failure： establish and perfect the agriculture insurance law； build a “Pyramid type” agricultural insurance organization system of the national franchise mainly； improve the financial support system； establish special risk fund of agricultural catastrophe.

Key words Agricultural policy insurance； Insurance market failure； Quasipublic products

為了調(diào)查6省區(qū)農(nóng)民2012年購買安華政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)情況，對長春工業(yè)大學(xué)來自吉、遼、蒙、魯、蘇、京等6省區(qū)農(nóng)村籍大學(xué)生（家庭主業(yè)是農(nóng)產(chǎn)品種植和牧業(yè)養(yǎng)殖）發(fā)放了400份調(diào)查問卷，2012～2013學(xué)年寒假帶回家中與家長一起回答，2013年3月10日寒假結(jié)束時(shí)收回有效問卷391份。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下：有387家（98.97%）知道安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，了解安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用和意義的家庭是117家（29.92%），自愿購買安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的家庭是156家（39.89%），受地方政府鼓勵而購買安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的家庭是82家（20.97%），村社負(fù)責(zé)人強(qiáng)制購買安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的家庭有106家（27.11%），47戶沒有購買安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

246戶家庭（62.91%）認(rèn)為保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)過重。131戶（33.50%）認(rèn)為政府補(bǔ)貼太少。297戶（75.95%）認(rèn)為保險(xiǎn)賠償過低。19戶認(rèn)為保險(xiǎn)賠償不及時(shí)。

在問及“您的莊稼或水產(chǎn)品或豬牛羊遭到損害時(shí)，你會采取哪種方式分散損失”的問題時(shí)，有277家（70.84%）回答“自己承擔(dān)”或“聽天由命”，38家（9.71%）回答“靠國家救濟(jì)”，52家（13.29%）靠親朋好友，只有24家（6.13%）回答靠保險(xiǎn)賠償。

觀察問卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)戶知道有安華農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，但是，自愿購買者不多，絕大多數(shù)家庭并沒有把政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失的規(guī)避工具，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制沒有深入到農(nóng)民心中，六省區(qū)農(nóng)民保險(xiǎn)意識普遍淡薄，安華政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并沒有很好的市場。

安華政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需失衡，吉、遼、蒙、魯、蘇、京等6省區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場失靈。

1 安華農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)制度缺陷分析

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是以保險(xiǎn)公司市場化經(jīng)營為依托，政府通過保費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策扶持保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，政府通過補(bǔ)貼、損失賠償?shù)日哐a(bǔ)償種植（養(yǎng)殖）業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失，是一種直接物化成本保險(xiǎn)。

1.1 專業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)缺失

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是一種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。其功能：一是依靠財(cái)政補(bǔ)貼降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織收入水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤水平，平衡工農(nóng)業(yè)之間利潤差別，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距；二是依靠風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，平衡工農(nóng)業(yè)之間風(fēng)險(xiǎn)差別，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。因此，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該列入公共產(chǎn)品范疇，應(yīng)當(dāng)由中央政府成立專門組織機(jī)構(gòu)組織、發(fā)動、監(jiān)管政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)施與運(yùn)作[1]。

但是，安華保險(xiǎn)公司在吉、遼、蒙、魯、蘇、京等6省區(qū)運(yùn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)缺少國家層面上的專業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（雖然有保監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管，但是，保監(jiān)會重點(diǎn)監(jiān)管商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)）。只是6省區(qū)在省級政府層面成立推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作委員會辦公室（簡稱推委會），組織、管理省區(qū)內(nèi)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。

推委會的職責(zé)：一是組織領(lǐng)導(dǎo)招投標(biāo)工作；二是代表政府與安華保險(xiǎn)公司簽署合作協(xié)議，委托安華公司執(zhí)行、管理、專業(yè)化運(yùn)作省區(qū)內(nèi)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；三是代表政府與安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司一起確定保險(xiǎn)對象、保險(xiǎn)范圍、保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、理賠范圍，以及政府對安華公司、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；四是代表政府管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專用賬戶，發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任賠付，雙方按比例分?jǐn)傎r款，政府部分的結(jié)余，留作地方政府農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，保險(xiǎn)公司部分結(jié)余，按相關(guān)規(guī)定提取準(zhǔn)備金；五是統(tǒng)籌、管理保險(xiǎn)基金，當(dāng)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)超賠時(shí)，由保險(xiǎn)公司按超賠額的10%負(fù)責(zé)理賠，其余部分由各市（區(qū)）推委會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌。

國家層面上的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)缺失，只能由省級政府層面上的推委會行使監(jiān)督管理職能。推委會難以對本級地方政府實(shí)行有效監(jiān)管。在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度推行過程中，中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼、地方政府的財(cái)政配套不可或缺，地方政府的財(cái)政配套直接影響本區(qū)域內(nèi)保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度。但是，產(chǎn)糧大省都是財(cái)政窮省，出于財(cái)政能力的考慮，寧肯放棄中央的財(cái)政補(bǔ)貼，也不愿意全力推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度[2-3]。

1.2 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制缺乏法律保障

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)旨在規(guī)避和分散農(nóng)戶農(nóng)業(yè)種（養(yǎng)）植風(fēng)險(xiǎn)（自然災(zāi)害）和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)市場風(fēng)險(xiǎn)，救濟(jì)受災(zāi)農(nóng)戶和受災(zāi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織收入穩(wěn)定增長。但是，在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行中，保戶只有“先付費(fèi)才能享受保險(xiǎn)收益”，因此，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，以“財(cái)政手段與市場機(jī)制相配合”的方式通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司“市場化運(yùn)作”而實(shí)施，由此，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“政府與保險(xiǎn)公司合作”[4]。

我國是農(nóng)業(yè)大國，也是風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的國家，弱質(zhì)性特征尤為突出。因此，實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展，事關(guān)國計(jì)民生。因此，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的宗旨、運(yùn)行機(jī)制、組織者職責(zé)、運(yùn)行者職責(zé)以及“政府與保險(xiǎn)公司合作機(jī)制”等應(yīng)該充分法律化[5]。

但是，非要式性的“合作協(xié)議”卻充當(dāng)安華保險(xiǎn)公司在6省區(qū)推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)。僅靠“合作協(xié)議”約定各方的責(zé)權(quán)利；約定政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)原則：政府推動、商業(yè)運(yùn)作、節(jié)余滾存、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；約定隱性強(qiáng)制保險(xiǎn)條款，由政府和保險(xiǎn)公司按照一定比例進(jìn)行聯(lián)辦共保，對于不實(shí)行“聯(lián)辦共?！钡牡貐^(qū)，省財(cái)政不給予保費(fèi)補(bǔ)貼[6]。

1.3 私有的商業(yè)保險(xiǎn)公司擔(dān)當(dāng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營主體

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)是“低保費(fèi)、高標(biāo)準(zhǔn)、高成本、高理賠”，這與商業(yè)保險(xiǎn)公司營利目的相違背。中央政府對在高風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“市場化運(yùn)作”政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司給予保費(fèi)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，還不足以改變從事農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的“私人邊際成本高于社會邊際成本”的現(xiàn)狀。必須動用財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司開展人工干預(yù)天氣作業(yè)，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保前作業(yè)成本；組建國有的、專業(yè)的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，分散從事農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的理賠風(fēng)險(xiǎn)[7]。

安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司是一家非國家出資設(shè)立的從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司。經(jīng)中國保監(jiān)會批準(zhǔn)，安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司于2004年12月29日在成立，發(fā)起股東是吉林糧食集團(tuán)有限公司等7家法人機(jī)構(gòu)，注冊資本金4.1億元。在“政府推動+財(cái)政補(bǔ)貼+農(nóng)民自愿”原則指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展特點(diǎn)，采用“公司+農(nóng)戶”模式推廣政策性保險(xiǎn)，由農(nóng)戶、企業(yè)、地方財(cái)政三方共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)。

在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行中，雖然也規(guī)定中國財(cái)產(chǎn)再保險(xiǎn)公司擔(dān)當(dāng)安華保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的再保險(xiǎn)公司，但是，商業(yè)利益的驅(qū)使，中國財(cái)產(chǎn)再保險(xiǎn)公司并不愿意承擔(dān)“低費(fèi)率的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”。難以轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，是安華政策性保險(xiǎn)“高保費(fèi)、低理賠”的主要成因。

2 安華農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)市場失靈成因分析

2.1 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系不健全

目前，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系還不是很健全，有關(guān)“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”條款散見于《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例2012年國務(wù)院629號令》中?！掇r(nóng)業(yè)法》中僅有一款涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題?！侗ｋU(xiǎn)法》主要規(guī)范保險(xiǎn)公司的商業(yè)經(jīng)營行為，對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度并無具體規(guī)范，只有一條即第186條規(guī)定略有規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例2012年國務(wù)院629號令》僅僅是對《農(nóng)業(yè)法》和《保險(xiǎn)法》涉及“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”個(gè)別條款的解釋與細(xì)化。2013年8月15日，保監(jiān)會下發(fā)了68號文件，也只是規(guī)范保監(jiān)局和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)秩序[8]。

沒有健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系作保障，保險(xiǎn)市場失靈在所難免。

2.2 “私辦公助”的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“必然失靈”

農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有基礎(chǔ)性、外溢性特征，因此，在供給中政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，也就是由國家出資設(shè)立專營機(jī)構(gòu)專營，政府供給公共產(chǎn)品，設(shè)立財(cái)政賬戶獨(dú)立核算[9]。

但是，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)制度卻是由“非國家出資設(shè)立的” 商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)——安華保險(xiǎn)公司等六家機(jī)構(gòu)（或共保體）代行，政府負(fù)責(zé)提供保險(xiǎn)補(bǔ)貼，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基本上是獨(dú)立完成“風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、費(fèi)率厘定、保險(xiǎn)范圍和理賠標(biāo)準(zhǔn)的確定、保險(xiǎn)理賠”等保險(xiǎn)作業(yè)。我國目前實(shí)施的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是典型的“私辦公助”。

“私辦公助”必然導(dǎo)致“商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)尋租”，必然導(dǎo)致“窄范圍、高保費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)、低理賠”，農(nóng)戶認(rèn)購保險(xiǎn)產(chǎn)品意愿下降，必然導(dǎo)致保險(xiǎn)市場失靈。

2.3 “自上向下”供應(yīng)的公共物品難以滿足農(nóng)民需求

全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供，社區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由社區(qū)提供?！耙灾醒搿⑹杉壵疄橹鲗?dǎo)，輔以縣級財(cái)政適當(dāng)配套”供給政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，凸顯了政府在農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)供給過程中的主導(dǎo)作用。但是，我國公共物品供給實(shí)施“二元體制”，是典型的城市（工業(yè)）偏向型，農(nóng)村（農(nóng)業(yè)）公共物品主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)供給。另外，中央——省市——地——縣四級政府“利用政治權(quán)威進(jìn)行財(cái)政集中”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有財(cái)力為農(nóng)民提供合意的公共物品[10]。在確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍、品種、對象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，省級政府負(fù)責(zé)制定供給規(guī)劃，致使我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給制度是典型的“自上向下”供應(yīng)。

不符合“需求——供給”邏輯的“自上向下”供給的保險(xiǎn)產(chǎn)品，難以滿足農(nóng)戶需求，必然造成公共產(chǎn)品供給與需求失衡。

2.4 保險(xiǎn)公司供給收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)戶投保收益

公共財(cái)政理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品的最佳供給結(jié)構(gòu)為消費(fèi)者的邊際支付意愿之和等于生產(chǎn)單位公共產(chǎn)品的邊際成本。若二者不相等，或供給剩余，或需求剩余。

高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，農(nóng)戶投保意愿強(qiáng)，保險(xiǎn)公司經(jīng)營意愿弱，需求大于供給。政府對經(jīng)營農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司給予財(cái)政補(bǔ)貼可以增加有效供給。

中等風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，農(nóng)戶有投保意愿，保險(xiǎn)公司也有經(jīng)營意愿，無需政府介入就可達(dá)到供需均衡。

低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，農(nóng)戶投保意愿弱，保險(xiǎn)公司經(jīng)營意愿強(qiáng)，供給大于需求。政府強(qiáng)制性保險(xiǎn)可以達(dá)到供需均衡[11]。

目前，安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品將近200種。但是，屬于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍內(nèi)的險(xiǎn)種有三個(gè)：種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)和少量特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。在種植業(yè)（養(yǎng)殖業(yè)）的主產(chǎn)區(qū)內(nèi)選擇“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稟賦素質(zhì)較高”的優(yōu)勢區(qū)域?yàn)楸ｋU(xiǎn)范圍，選擇種養(yǎng)殖文化先進(jìn)的大糧品種為保險(xiǎn)品種，而且實(shí)行“聯(lián)辦共?！?，基本上沒有“高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)”，都是“低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)”。農(nóng)民對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、土地特質(zhì)等的認(rèn)知優(yōu)于保險(xiǎn)公司，當(dāng)保險(xiǎn)費(fèi)超過農(nóng)民自己分散風(fēng)險(xiǎn)的成本時(shí)，農(nóng)戶喪失投保意愿。

在安華保險(xiǎn)作業(yè)區(qū)域內(nèi)，種植業(yè)農(nóng)民保險(xiǎn)費(fèi)占收入比率為9%～10%，養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)占比在 5%～15%， 而理賠收入不足以補(bǔ)償生產(chǎn)投入，農(nóng)民買不起“高保費(fèi)、低理賠”的保險(xiǎn)產(chǎn)品[12]。

據(jù)網(wǎng)上資料整理判斷，“其他5家商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（或共保體）”政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制與安華政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制類似，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場失靈表現(xiàn)相同，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場失靈的成因也相近。

3 克服政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場失靈的對策

3.1 建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系

西方發(fā)達(dá)國家在利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度支持與保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，都有健全完整的法律體系。

我國要盡快制定和頒布《中華人民共和國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。

3.1.1

對經(jīng)營目的、性質(zhì)、經(jīng)營原則、推進(jìn)機(jī)制、組織形式、承保范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)責(zé)任以及相關(guān)機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管等作出明確的規(guī)定。通過立法明確規(guī)定：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平、保障范圍、運(yùn)行方式、參與方式、經(jīng)營主體資格、保險(xiǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、會計(jì)核算制度、基金籌集方式、財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等[13]。通過立法明確規(guī)定，對具有一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)；對達(dá)不到規(guī)模的農(nóng)戶，實(shí)行自愿保險(xiǎn)。不參加政府農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計(jì)劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計(jì)劃、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼和保護(hù)計(jì)劃等；必須購買巨災(zāi)保險(xiǎn)，然后才能追加購買其他的保險(xiǎn)[14]。

3.1.2

對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專營機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能、作業(yè)范圍、作業(yè)內(nèi)容、再保險(xiǎn)等要有明確的規(guī)定。要明確中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專營機(jī)構(gòu)的職責(zé)：擔(dān)當(dāng)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的再保險(xiǎn)公司；統(tǒng)一厘定商業(yè)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率；撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

3.2 構(gòu)建完整的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系

3.2.1

美國等國家的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系是政府主導(dǎo)型。美國、加拿大、瑞典、智利、墨西哥等國家的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系是政府主導(dǎo)型：“國家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（再保險(xiǎn)）機(jī)構(gòu)——從事農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司——農(nóng)場主農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作組織——農(nóng)場”。中央政府出資組建國家獨(dú)營的農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，直接管理和經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；中央政府出資組建國家政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按較低保險(xiǎn)費(fèi)率對農(nóng)場主農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作組織承保，國家政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司承擔(dān)其賠付率差額。

3.2.2

日本政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系是“政府支持下的相互社模式”。日本政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系是：“中央政府農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)特別計(jì)劃處+國家保險(xiǎn)協(xié)會——都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會——市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合”。

“市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合”是“不以贏利為目的的保險(xiǎn)相互社”，直接面對“保險(xiǎn)相互社”的社員開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。“都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會”也是一個(gè)“不以贏利為目的的保險(xiǎn)相互社”，其社員是“市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合”。 “都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會”主要是接受“市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合”的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

“中央政府農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)特別計(jì)劃處”和“國家保險(xiǎn)協(xié)會”等機(jī)構(gòu)，為“農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會”提供再保險(xiǎn)。

中央政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃中的責(zé)任有三：一是通過農(nóng)林省對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；二是通過中央政府農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)特別計(jì)劃處和國家保險(xiǎn)協(xié)會等機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會提供再保險(xiǎn)；三是通過大藏省一般會計(jì)給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼和管理費(fèi)補(bǔ)貼。

42卷11期 賈萬軍等 安華政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場失靈成因分析及啟示

3.2.3

構(gòu)建“以國家專營為主的金字塔型” 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系。借鑒美日等國的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)該建設(shè)以國家專營為主的金字塔型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系[15]。

作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該納入政府的職責(zé)范疇，政府應(yīng)當(dāng)成為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營主體。由中央政府出資發(fā)起組建中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專營機(jī)構(gòu)（當(dāng)運(yùn)營資金不足時(shí)，可以以國家信用作擔(dān)保面向國有金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券籌集資金），制訂政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品目錄、指導(dǎo)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款，各級政府財(cái)政資金補(bǔ)貼的范圍、渠道、標(biāo)準(zhǔn)、方向、規(guī)模等，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稅種、稅率及征繳方式[16]。在省市縣設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，代表中央政府協(xié)調(diào)保險(xiǎn)公司與農(nóng)民及政府各部門的關(guān)系，決定在所屬行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式、參與單位、組織體系、承保、賠付方案，在國家指導(dǎo)性條款的基礎(chǔ)上確定具體的災(zāi)害種類、定損標(biāo)準(zhǔn)及保額、費(fèi)率等。協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、水利、氣象、土地、林業(yè)、財(cái)政等政府部門在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中的配合關(guān)系。明確農(nóng)經(jīng)、農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、畜牧防疫等機(jī)構(gòu)，在承保、定損階段應(yīng)提供的技術(shù)保障種類和程度。明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)與涉農(nóng)保險(xiǎn)公司在承保收費(fèi)、賠款支付方面的合作方式、結(jié)算辦法。

我國的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由4家專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司經(jīng)營，截止2013年7月底，保監(jiān)會又下發(fā)了13張農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營牌照。開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司已經(jīng)構(gòu)成了開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主渠道。

在構(gòu)建“金字塔型”政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的過程中，基層分支機(jī)構(gòu)最為匱乏，應(yīng)該大力發(fā)展保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司。保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司即充當(dāng)政府保險(xiǎn)顧問角色，又參與當(dāng)?shù)剞r(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的方案設(shè)計(jì)，并協(xié)助政府部門招標(biāo)?！氨ｋU(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司介入有助于解決保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶間由于信息不對稱、不透明等產(chǎn)生的各類問題，一旦災(zāi)害發(fā)生，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人能夠協(xié)助被保險(xiǎn)人索賠與追償。此外，目前國內(nèi)不少保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司在風(fēng)險(xiǎn)分布、災(zāi)害統(tǒng)計(jì)等方面都有一定的數(shù)據(jù)積累，必要時(shí)還能為農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)研究提供技術(shù)支撐[17]?！?/p>

3.3 構(gòu)建完善的財(cái)政支農(nóng)體系

3.3.1

財(cái)政預(yù)算制度建設(shè)。首先提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼預(yù)算比例；第二適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)；第三是調(diào)整補(bǔ)貼政策，設(shè)定新的“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策，即：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、糧食生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)具補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼；第四，降低地方政府財(cái)政配套比例。

3.3.2

加大政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度?？茖W(xué)明確地核定政府財(cái)政補(bǔ)貼。首先要確定涉農(nóng)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍，確定對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼范圍，制訂補(bǔ)貼規(guī)則；其次，將補(bǔ)貼與從事農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司天氣干預(yù)工程結(jié)合起來；第三，提高對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；第四是從稅收政策方面對從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司給予優(yōu)惠及支持。

3.3.3

政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)支持。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的基本職能是分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。保險(xiǎn)的目的在于分散風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)保險(xiǎn)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過大，威脅到保險(xiǎn)人自身的經(jīng)營穩(wěn)定時(shí)，保險(xiǎn)人可以利用再保險(xiǎn)方式，將風(fēng)險(xiǎn)在保險(xiǎn)人間分散、轉(zhuǎn)移。在我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)頻繁發(fā)生的情況下，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)就顯得更為重要。國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都以各種再保險(xiǎn)組織進(jìn)行分保。如，美國通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司對參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各種私營保險(xiǎn)公司、聯(lián)營保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)支持。日本則由都、道、府、縣的共濟(jì)組合聯(lián)合會和中央政府為市、町、村的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合提供兩級再保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主管部門應(yīng)制定農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)分保方案，分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展。

3.3.4

建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金。巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金是用以應(yīng)付特大災(zāi)害發(fā)生而積累的專項(xiàng)基金，用于發(fā)生巨災(zāi)時(shí)的大額保險(xiǎn)賠付。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金建立對策：一是國家采取財(cái)政撥款方式建立專項(xiàng)基金；二是調(diào)整產(chǎn)糧大省支農(nóng)資金預(yù)算安排，調(diào)整救災(zāi)款預(yù)算安排，建立專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ茫鋵?shí)后備；三是由國家建立的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)行債券籌集風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金使用范圍：大的自然災(zāi)害出現(xiàn)時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司超賠部分由農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金賠付；人工干預(yù)天氣工程；興修水利設(shè)施；禽、畜、漁業(yè)傳染病預(yù)防；農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警研究；農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究等[18]。

參考文獻(xiàn)

[1]

畢鵬，郄海蘭，李海倫.我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題研究[J].財(cái)經(jīng)論壇，2013（3）：130-131.

[2] 黃英君.我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的政府誘導(dǎo)機(jī)制研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2010（5）：56-61.

[3] 張躍華，何文炯，施紅.市場失靈，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與本土化模式[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2006（7）：49-55.

[4] 孫訪竹.發(fā)展我閽政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的問題及對策微探[J].商業(yè)現(xiàn)代化，2012（6）：171.

[5] 陳德萍.國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)借鑒與中國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度完善[J].國際經(jīng)貿(mào)探索，2012（6）：88-95.

[6] 姚海明.我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建立與完善機(jī)制研究———以蘇州市為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2012（11）：49-54.

[7] 朱俊生，庹國柱.中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式運(yùn)行評價(jià)[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009（3）：14-19.

[8] 中國保監(jiān)會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場秩序的緊急通知[Z].2013.

[9] 李小萍.促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的財(cái)政思考[J].財(cái)政研究，2009（5）：75-78.

[10] 胡志平.農(nóng)村公共品供給的財(cái)政模式：比較財(cái)政體制的分析[J].生產(chǎn)力研究，2009（15）：29-31.

[11] 朱應(yīng)雨.不同風(fēng)險(xiǎn)水平下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需主體的博弈分析[J].農(nóng)業(yè)考察，2011（3）：168-170.

[12] 孫繼祥.山東農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展困境與出路[J].山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究，2006（9）：54-56.

[13] 楊君岐，侯曉康，楊瑞琴.對于完善我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的探討[J].哈爾濱金融學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（5）：12-14.

[14] 朱紅濤.健全我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)路徑選擇[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2009（1）：15-16.

[15] 我國應(yīng)建立有中國特色的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式[EB/OL].（2006-02-15）http：//www.zgny.com.cn/ifm/consultation/2006-2-15/90645.shtml.

[16] 保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)爭食農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場[N].證券導(dǎo)報(bào)，2013-09-04.

[17] 易元保，國內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)爭食農(nóng)險(xiǎn)市場情況研究解析[EB/OL].（2013-09-04）http：//www.chinairn.com/news/20130904/125429424.html.

[18] 鄭昌.我國應(yīng)建立有中國特色的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式[J].中國禽業(yè)導(dǎo)刊，2006（12）：17-19.