劉新意

摘要：近年來，我國農(nóng)業(yè)旱災(zāi)發(fā)生頻繁，極大地影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，給我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大的損失與破壞。在與旱災(zāi)抗?fàn)幍倪^程中，我國政府積累了一定的災(zāi)害管理和援助經(jīng)驗，建立了災(zāi)害管理和防災(zāi)減災(zāi)工作體系，但災(zāi)后恢復(fù)重建援助機制還不完善，存在著部分缺失。

本文分析我國農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后恢復(fù)重建援助中的缺陷，并為提出構(gòu)建新型災(zāi)害援助機制提出相應(yīng)的對策與建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)旱災(zāi)；恢復(fù)重建；援助機制

干旱災(zāi)害是對我國國民經(jīng)濟尤其是農(nóng)業(yè)造成最嚴(yán)重危害的自然災(zāi)害，出現(xiàn)頻率高、持續(xù)時間長、影響范圍廣。近年來我國農(nóng)業(yè)旱災(zāi)更是日益嚴(yán)重和頻繁，1991-2010年的20年間，1992、1994-1995、1997、1999-2003、2006-2007、2009-2010年均發(fā)生了重大旱災(zāi)，共13個年份，接近于1.5年一遇^[1]，可見重大旱災(zāi)發(fā)生頻繁、時間間隔短，因此加強旱災(zāi)的研究，對于災(zāi)害管理和災(zāi)后恢復(fù)重建有重要的指導(dǎo)意義。

然而，現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后援助機制比較薄弱，還不成熟，本文擬以此展開探討，以期能為災(zāi)后援助機制的改善提供理論依據(jù)。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后援助機制缺陷分析

我國自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，造成的損失嚴(yán)重，尤其是旱災(zāi)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，具有巨大的破壞性和不可知性，使得人們不得不思考災(zāi)后援助機制的構(gòu)建和完善。本文將分析現(xiàn)有援助機制及其效能缺陷，提出完善和構(gòu)建農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后援助機制的政策建議。

旱災(zāi)災(zāi)后援助是指國家和社會向遭受自然災(zāi)害而造成生活貧困甚至無以生存的災(zāi)民提供一定的物質(zhì)幫助和社會保障，以保證其正常生活水平和自行生存能力^[2]。援助的內(nèi)容包括緊急救援、災(zāi)后居民生活的安排、災(zāi)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的維護與恢復(fù)以及社會關(guān)系的重建等。

其目的在于幫助農(nóng)戶脫災(zāi)，脫貧，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)。由于災(zāi)害援助具有公共性和公益性的特點，應(yīng)以財政救助為主導(dǎo)，同時輔以市場保險、社會援助等為輔。但現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)旱災(zāi)援助體系不完善，機制不健全，從而表現(xiàn)出援助制度的缺失與不足。

（一）政府財政援助，主體單一且弊病叢生

我國災(zāi)害援助主要是通過政府救助實現(xiàn)的，社會援助的各個環(huán)節(jié)是通過政府行為表現(xiàn)的。

①從援助主體來看

我國災(zāi)害援助主體，主要是民政、財政、教育、勞動等行政機關(guān)，政府援助是集三種職能于一身，是援助制度的決策者，也是執(zhí)行者，更是監(jiān)督者。同時援助資金來自保險賠償?shù)暮苌?，民間組織與社會團體的資助也非常有限。援助管理體系落后，救災(zāi)管理工作分塊分割，部門之間職能分散、交叉、缺位問題嚴(yán)重。缺乏統(tǒng)一的管理與指揮，存在多頭救助、重復(fù)救助與救助遺漏等矛盾。

②救災(zāi)資金來源渠道單一

我國災(zāi)害援助救災(zāi)資金，主要依靠國家財政收入。很難瞞住救災(zāi)工作的血藥，導(dǎo)致援助資金供給嚴(yán)重不足，與援助需求存在很大的差距，災(zāi)后恢復(fù)重建面臨資金缺乏的難題，災(zāi)后返貧或返貧的風(fēng)險加大。援助制度有著明顯城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。城市的災(zāi)后援助制度較全面，而農(nóng)村在遭受重大災(zāi)害是有國家統(tǒng)一援助，一般的旱災(zāi)由地方政府采取臨時救濟或自救形式。農(nóng)民獲益水平低，難以進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

③援助法律制度缺失

世界上很多國家和地區(qū)對農(nóng)業(yè)旱災(zāi)援助都有比較完善的法律規(guī)定，如美國、日本、西班牙等，我國目前對災(zāi)后的農(nóng)民有援助的政策，但往往局限于對農(nóng)民生活上的援助。忽略災(zāi)后恢復(fù)重建，缺乏統(tǒng)一的救災(zāi)法。

發(fā)生旱災(zāi)時，僅僅依靠政府行政命令、政策與文件、缺乏規(guī)范的法律規(guī)定，使得救助流程不規(guī)范，使得援助工作具有隨意性和盲目性。而且我國法律援助門檻高，需要符合兩個標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)，案情標(biāo)準(zhǔn)，這樣致使大量的受災(zāi)人口難以包括在受援范圍之內(nèi)。很多國家均頒布了農(nóng)作物保險法，而在我國僅僅是一些關(guān)于農(nóng)作物保險方面的制度規(guī)定，而且局限于地震和風(fēng)災(zāi)，對于農(nóng)業(yè)旱災(zāi)則很少涉及，災(zāi)害保險體系十分脆弱，同時巨災(zāi)保險匱乏，農(nóng)業(yè)再保險也社會風(fēng)險機制缺失^[3]。

（二）市場化的災(zāi)害商業(yè)保險援助效果明顯，但保險能力不足，再保險職能缺失

依靠單一的國家財政收入援助，效果不是很明顯，災(zāi)害的援助水平與災(zāi)害農(nóng)戶需求不想匹配。國家對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的補償不足災(zāi)害損失的3%，而且通過主要是通過財政層層下?lián)芫葹?zāi)款項，難以避免挪用等問題。

借鑒國外市場經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的國家發(fā)現(xiàn)開展商業(yè)化的農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險能夠有效轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失，像日本，雖然大多是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營，在遭受災(zāi)后后很難通過自身的調(diào)節(jié)力量恢復(fù)。

但是日本政府根據(jù)保險結(jié)構(gòu)原理制定了農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償制度，形成農(nóng)業(yè)共濟保險體系，包括中央政府農(nóng)林水產(chǎn)省、都道府縣農(nóng)業(yè)共計組合聯(lián)合會、市町村農(nóng)業(yè)共濟組合，這種三級聯(lián)動的保險體系確定了農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險補償制度的組織體系與結(jié)構(gòu)，同時也規(guī)定了保險的業(yè)務(wù)范圍，以及保險率，這樣可以充分彌補農(nóng)戶因遭受災(zāi)害所承擔(dān)的損失。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是受自然界支配、影響最大的產(chǎn)業(yè)，具有基礎(chǔ)性、重要性和農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險的復(fù)雜性。市場經(jīng)濟下，受災(zāi)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民是否能得到補償恢復(fù)重建，直接影響了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，以及農(nóng)產(chǎn)品的社會供給和國民經(jīng)濟的穩(wěn)定，因此，開展農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)是必要的。但是由于存在著逆向選擇和道德風(fēng)險，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后、業(yè)務(wù)范圍急劇萎縮，保險賠償占災(zāi)害損失比例小，保險效能低下，再保險職能缺失，不能有效承擔(dān)災(zāi)害損失補償?shù)穆氊?zé)^[4]。

（三）災(zāi)害的社會補償機制發(fā)揮了一定的作用，但補償比例低下

災(zāi)害的社會補償機制是指通過非政府、個人等社會力量，在政府的引導(dǎo)與規(guī)范下，發(fā)動社會各界人員對遭受災(zāi)害的群眾“施與仁愛”實行捐贈為主要內(nèi)容的災(zāi)害補償方式，是災(zāi)后群眾災(zāi)害補償?shù)囊粋€重要途徑。這種災(zāi)害補償機制即滿足人的美德的道德訴求，也災(zāi)害補償作出了重要的貢獻。

捐贈作為一種重要的災(zāi)害補償方式對災(zāi)后損失補償是不可或缺的，但我國在這方面尚不完善，在災(zāi)害補償機制中難以發(fā)揮重大的作用，同時存在的問題也較多，使得其所體現(xiàn)的作用不是很明顯。

我國目前的救災(zāi)動員機制不健全，主要依靠政府救助，而對社會動員機制這方面缺乏重視，從而主要依靠國家財政投入，而社會捐助的積極性沒有充分發(fā)揮。如今，政府財政收入有限、災(zāi)害補償能力明顯不足，我國應(yīng)積極地發(fā)展社會捐助事業(yè)，發(fā)揮社會災(zāi)害補償機制的積極性。在加上，農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)結(jié)構(gòu)少，培訓(xùn)內(nèi)容簡單，而且內(nèi)容未與市場需求相結(jié)合，這樣使得農(nóng)民所掌握的職業(yè)技能就少，導(dǎo)致災(zāi)后農(nóng)民就業(yè)困難，災(zāi)區(qū)恢復(fù)沖減受到限制，影響災(zāi)區(qū)發(fā)展也影響到災(zāi)區(qū)迅速恢復(fù)生產(chǎn)的能力。

二、我國農(nóng)業(yè)旱災(zāi)多元化援助機制的構(gòu)建

新型災(zāi)害援助機制秉承“以人為本”的精神，堅持科學(xué)、合理、有效的原則，相對以前的援助體系應(yīng)進行如下的轉(zhuǎn)變：援助主體向多元化轉(zhuǎn)化，從單一政府援助轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市場、社會多元共同參與；援助內(nèi)容充實化，從單一生活援助到生活保障與家園恢復(fù)重建；援助手段服務(wù)化，從單一生活援助轉(zhuǎn)為提供多元需求服務(wù)；援助對象均等化，從援助對象身份識別轉(zhuǎn)化為機會均等保護。

總之，新型災(zāi)害援助制度的基本框架是：在政府財政援助的主導(dǎo)下，以市場化保險援助為主體，社會互助為輔；以最低生活保障為基礎(chǔ)，提供醫(yī)療、教育、就業(yè)等專項援助為輔的對象多元化，管理制度化、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、方式專業(yè)化的與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相平衡的社會援助制度。

（一）完善國家援助體系

①明確援助主體

完善國家援助體系，首先要明確明確援助主體，完善災(zāi)害援助工作責(zé)任分級和經(jīng)費分擔(dān)體制。明確國家作為重大災(zāi)害事件援助主體的角色，加強救災(zāi)預(yù)案、物資儲備、信息評估和綜合協(xié)調(diào)工作。堅持援助立法建設(shè)，規(guī)范災(zāi)害援助流程。缺乏制度的約束是我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助最大的弊端。

②逐步完善關(guān)于農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的相關(guān)法規(guī)和各項制度

我國尚未有關(guān)于農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的明確的的法規(guī)，也無災(zāi)害援助手冊全面概括農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助范圍、災(zāi)害損失評定、援助制度流程等援助內(nèi)容。為了能有效進行援助工作，避免災(zāi)害援助的隨意性與臨時性，應(yīng)加強農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的法制建設(shè)。一方面，加快農(nóng)村災(zāi)害援助的立法，盡快制定農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助法、農(nóng)業(yè)保險法等為災(zāi)害補償提供依據(jù)的法律法規(guī)，同時制定與之相適應(yīng)的社會援助程序法；另一方面，建立以農(nóng)民災(zāi)害最低生活保障制度為基礎(chǔ)的各項社會援助制度^[5]。

③逐步完善旱災(zāi)監(jiān)測預(yù)報和響應(yīng)機制

需要逐步完善旱災(zāi)監(jiān)測預(yù)報和響應(yīng)的復(fù)合型體系。加強水文、農(nóng)情等方面的監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，能準(zhǔn)備預(yù)報災(zāi)害發(fā)生時間、范圍和強度，通過媒體將信息有效地傳遞給農(nóng)民群眾，形成覆蓋全面、信息完整、資源共享的監(jiān)測系統(tǒng)。同時，建立反應(yīng)敏捷、協(xié)調(diào)有序的抗旱應(yīng)急響應(yīng)機制，不斷完善各級防災(zāi)減災(zāi)的應(yīng)急預(yù)案，加強各級政府間的聯(lián)動協(xié)調(diào)能力，信息發(fā)布及時，確?？购祽?yīng)急服務(wù)能力，使得有效開展災(zāi)后援助工作。改變救災(zāi)觀念，將農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助常規(guī)化。自然災(zāi)害援助是一項應(yīng)急性的工作，并頒布了《自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》來對重大自然災(zāi)害進行應(yīng)急管理^[6]，但農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害確是頻繁地、同發(fā)地，使得農(nóng)作物的產(chǎn)量損失，農(nóng)民收入減少。

因此，各級政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化災(zāi)害援助觀念，把農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救助納入日?；芾?，實現(xiàn)災(zāi)害管理的常態(tài)化管理。由此，我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，將災(zāi)后相應(yīng)的保險項目的災(zāi)害補償問題和災(zāi)害風(fēng)險損失補償納入社會保險制度設(shè)計中，充分考慮災(zāi)害發(fā)生后相對應(yīng)的保險領(lǐng)域的經(jīng)濟補償問題，體現(xiàn)災(zāi)后的損失補償功能。

農(nóng)業(yè)保險作為一種社會的風(fēng)險分散和互助共濟的保障機制，以合理計算分擔(dān)風(fēng)險的形式，實現(xiàn)對少數(shù)因災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟損失進行補償，通過集體的力量來分散風(fēng)險，增強參與者抵御災(zāi)害風(fēng)險的能力。

（二）提供多元需求服務(wù)

災(zāi)害的援助應(yīng)實現(xiàn)有單一款物援助轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┒嘣姆?wù)需求援助，如加強災(zāi)后農(nóng)民心理援助、就業(yè)援助、對災(zāi)后恢復(fù)重建的農(nóng)林企業(yè)稅收減免等。提供醫(yī)學(xué)和心理援助。為減輕重災(zāi)區(qū)農(nóng)民的心理和生活壓力，應(yīng)及時組織心理醫(yī)療援助隊深入災(zāi)區(qū)實施醫(yī)療救援^[7]。

①注重災(zāi)害的醫(yī)療救援

在接到上級通知后，立即啟動醫(yī)學(xué)救援預(yù)案，成立醫(yī)療救援領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)小組的知識結(jié)構(gòu)、臨床經(jīng)驗、專業(yè)特長等，挑選和合理安排有各方方面人員組成援助隊伍。如旱災(zāi)地區(qū)易出現(xiàn)皮膚病、消化系統(tǒng)及呼吸系統(tǒng)等疾病，可因地適宜地籌備治療這些疾病方面的物資。同時，在災(zāi)區(qū)開展疾病診治和防疫，宣傳防防疫知識，以及進行心理健康教育與咨詢，努力為旱災(zāi)災(zāi)區(qū)農(nóng)民減輕痛苦和排解困擾。

②提供就業(yè)援助

提供就業(yè)援助，重大旱災(zāi)發(fā)生后，往往造成災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)遭受極大的低迷，尤其是旅游業(yè)、餐飲業(yè)等，這樣導(dǎo)致大量勞動力失業(yè)。面對災(zāi)后就業(yè)壓力大，就業(yè)難的困境，各級政府應(yīng)把就業(yè)援助加入災(zāi)后恢復(fù)重建的過程中，將就業(yè)援助與抗旱緊密結(jié)合，大力扶持受災(zāi)企業(yè)重建，鼓勵瘦子勞動者自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，提供稅費減免、保險補貼、貸款等優(yōu)惠政策，各地勞動保障部門積極開展災(zāi)區(qū)勞動力的就業(yè)服務(wù)，并鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)，從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧等工作。

同時，加大農(nóng)村教育培訓(xùn)農(nóng)村教育培訓(xùn)援助，培養(yǎng)農(nóng)村重建和發(fā)展技能型人才，通過政策引導(dǎo)，基金扶持等，加強農(nóng)民職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，使他們成為具備從事規(guī)?；蛯I(yè)化生產(chǎn)的高素質(zhì)的勞動力。

③提供稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠是政府對災(zāi)區(qū)恢復(fù)重優(yōu)惠政策之一，可以將對農(nóng)民的經(jīng)濟損失，盡快讓農(nóng)民恢復(fù)到正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中。此外，對于因為災(zāi)害損失比較嚴(yán)重的企業(yè)要給予一定的風(fēng)險補貼，解決其自身擔(dān)保能力不足問題，從而縮短其恢復(fù)重建的時間，盡快恢復(fù)生產(chǎn)。

（三）采取靈活多樣手段

①采取靈活手段，為災(zāi)后重建提供幫助

將保險重點納入災(zāi)后援助的機制中，積極穩(wěn)妥開展旱災(zāi)保險，發(fā)揮保險公司“三農(nóng)”保護傘的作用。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險工具和保險范圍，與資本市場結(jié)合，通過巨災(zāi)保險和再保險市場手段進一步分散災(zāi)害風(fēng)險，從而提高承保能力等，這樣可以分散農(nóng)戶和保險公司承災(zāi)風(fēng)險。

②實行靈活的貸款方式

同時，針對不同的受災(zāi)對象，銀行實行靈活的貸款方式。通過增加信貸規(guī)模、制定優(yōu)惠信貸支持條件等開發(fā)創(chuàng)新各種新型貸款品種，加大信貸支持力度，為災(zāi)后恢復(fù)重建提供資金支持。銀行監(jiān)管部門充分支持和鼓勵銀行業(yè)機構(gòu)支持災(zāi)后恢復(fù)重建工作，如在災(zāi)區(qū)農(nóng)民福建設(shè)立一家分支機構(gòu)，這樣為災(zāi)害農(nóng)民提供便利，對恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著一定的積極作用。

③保障災(zāi)區(qū)的糧食市場穩(wěn)定有序

簡化手續(xù)，放寬市場準(zhǔn)入。運用各級糧食儲備保障災(zāi)區(qū)糧食市場有序穩(wěn)定。災(zāi)后，糧食減產(chǎn)或絕收，致使糧食供給不足，這時地方各級安排儲備糧出庫，做好市場應(yīng)急調(diào)控預(yù)案，運用各級糧食的吞吐，確保糧食的供給量，維持糧食價格的穩(wěn)定。在易發(fā)旱災(zāi)的地區(qū)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的良性循環(huán)，使農(nóng)民收入多樣化，這樣既可以增加農(nóng)民收入，又可降低農(nóng)業(yè)旱災(zāi)損失。

④加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

做好災(zāi)后恢復(fù)重建工作。修繕已破壞的灌溉設(shè)施，并加快建設(shè)新的水利設(shè)施，改善灌溉條件，擴大灌溉灌溉面積，從而提高灌溉效率，使得農(nóng)民能從旱災(zāi)中恢復(fù)過來，降低因災(zāi)反貧的風(fēng)險。同時提高蓄水灌溉安全系數(shù)，重視湖泊的蓄水功能，維持生態(tài)平衡。

三、結(jié)語

我國旱災(zāi)災(zāi)后援助機制主要由政府財政援助，但主體單一且弊病叢生，市場化的災(zāi)害商業(yè)保險援助效果明顯，但保險能力不足，再保險職能缺失，且災(zāi)害的社會補償機制發(fā)揮了一定的作用，但補償比例低下，可看出我國旱災(zāi)災(zāi)后援助效能存在著缺陷。

但是另外一個方面是：組成一個完善的旱災(zāi)災(zāi)后援助體系的內(nèi)容十分復(fù)雜，形式多樣，包括了法律援助、教育培訓(xùn)援助、醫(yī)療和就業(yè)援助等在內(nèi)的全方位、綜合性的災(zāi)后恢復(fù)重建援助。因此要提高優(yōu)化和不斷提升旱災(zāi)災(zāi)后援助效能，提高對災(zāi)害的防御能力，就需要在我國構(gòu)建一個新型的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體制。這個災(zāi)害援助體制需要由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級政府部門相互配合與協(xié)調(diào)，并積極發(fā)揮保險公司的補償作用，重視社會援助或非政府援助，這樣政府、市場、社會多管齊下，才能有效建立多維立體型農(nóng)業(yè)旱災(zāi)防御體系，從而更好的促進我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和增強抗災(zāi)害能力，最大程度的降低災(zāi)害損失。（作者單位：湖南科技大學(xué)管理學(xué)院）

基金項目：湖南科技大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項目（S120076）

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