席志剛

繼今年兩會期間全國人大代表、民建安徽省委副主委趙皖平建議制定《中華人民共和國對外援助法》后，中國對外援助管理體系改革的話題再次熱絡起來。

3月31日，在全球環(huán)境研究所主辦的“走出去——中國對外投資、貿易和援助現狀及環(huán)境社會挑戰(zhàn)”研討會上，中國社科院當代中國研究所副研究員張勉勵稱，中國應該制定對外援助法及對外援助中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，并探索建立獨立司職援外的機構。

激進的管理體系改革方案

中國的援外管理體系極為龐大。

目前已形成商務部（以對外援助司為主的14個司局）、外交部和財政部三個部門為主，24個部委以及地方省區(qū)商務部門共同參與的管理體系。此外，商務部國際經濟合作事務局以及中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行是對外援助的重要協作支持機構。

中國對外援助管理決策機制較為分散，在所有與對外援助有關的正部級部委中，沒有專門從事對外援助工作的部委。

與改革開放初期由專門的對外經濟聯絡部主管援外工作相比，當前的對外援助管理體系的層級不高，不利于對外援助作用的發(fā)揮。廈門大學中國國際發(fā)展研究中心主任黃梅波認為，改革中國對外援助管理體系已成為當務之急。

在中國，對外援助的統(tǒng)一管理并不是新鮮事。1961到1982年，對外援助主管機構雖幾經變遷，但這一階段的對外援助都是由部級單位管理的。雖然援外管理體系改革自1995年以來就從未停止過，但實際效果卻不容樂觀。

隨著中國對外援助規(guī)模和范圍逐漸擴大，援外管理任務急劇膨脹，現有的援外管理決策體系無法適應這一變化。學界認為中國對外援助管理體系改革可采取較為激進的做法。

據《中國新聞周刊》了解，目前三個版本的改革方案均建議建立獨立的副部級以上的援外管理機構。

黃梅波建議在國務院下設獨立的正部級對外援助管理機構，全面負責對外援助事務的管理。在她看來，設立專門的正部級援外主管機構的做法與1961年設立對外經濟聯絡總局的做法類似。

華東師范大學國際關系與地區(qū)發(fā)展研究院教授余南平的方案則是將商務部的對外援助司提升為副部級的獨立單位，負責中國對外援助活動的具體實施名稱可以為“中國海外合作與發(fā)展局”。加之此前已有學者提出的建立對外援助高層委員會和專門機構的建議，形成了學界的主流共識。

此外，建立以總理為核心的部際聯合委員會（外交、商務、教育、農業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化等），定期進行對外援助戰(zhàn)略和政策的評估，以改善對外援助效果，最終形成中國對外援助決策、管理、評估一體化的系統(tǒng)機制。

三種方案均是將對外援助管理職從商務部獨立出來。很明顯，學界的方案意在弱化商務部主導對外援助時易給國際社會造成捆綁利益之嫌，強化中國的對外援助為對外戰(zhàn)略服務的外交工具職能。

目前，國家層面尚未有改革對外援助管理體制的動作，但在完善對外援助部際協調機制方面做了許多工作。2008年，商務部會同外交部、財政部等24個中央部委和單位，正式建立對外援助部際聯系機制。2011年2月，部際聯系機制升級為部際協調機制。

由于對外援助既要考慮政治、外交上的戰(zhàn)略利益，又包含商業(yè)和人道主義方面的考慮，如何將這些目標統(tǒng)一起來是對外援助管理體系改革所面臨的難題。

加強民間組織從事對外援助

西方對外援助普遍采取的援助形式是政府授權、民間主導，使善款的利用更貼近當地老百姓的方式正逐漸被中國所重視。

其實，中國的民間組織開始參與對外援助大抵始于2008年，以中國扶貧基金會援助非洲為標志。這是該基金會從官辦組織轉型為民間組織后的首次對外援助，亦可視為中國對外援助開始由“政府主導”向“政府與國有企業(yè)與中小民營企業(yè)力量即民間組織融合”的探索與演變。

但是，部分中國海外投資企業(yè)不太重視對所在國承擔的社會責任，導致一些民眾的對立，時有沖突發(fā)生。而且中國援助項目有的要求把合同授予中國公司及工人，這也招致一些受援國地方和商業(yè)團體的不滿。

盡管這在某些區(qū)域僅是個案，但若蔓延開來，對中國而言，事態(tài)就嚴重了。中國開始意識到政府層面的援助如果不能使當地民眾每一個人都享受到中國援助的成果，由此就會曲解中國援助的目的。于是，民間組織參與援外成為消弭受援國不良感受的最佳選擇。

“民間組織去做援助工作，會貼近當地的民眾，當地民眾感覺中國人在那做事，而不是一個個冷冰冰的建筑?！敝袊鲐毣饡?zhí)行會長何道峰說，NGO可以通過承接政府委托參與國際援助，還可以承接海外中資企業(yè)委托參與國際社區(qū)援助，此外，通過自由結社形成國際NGO參與國際救援。

在受訪專家看來，中國還要融入發(fā)展援助委員會（DAC）體系，參加多邊的國際援助，從而增加援外的透明度。

（感謝全球環(huán)境研究所為本文提供的幫助）