王芳

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下的林業(yè)財(cái)政政策研究

王芳

文章簡述了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵和國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，分析了我國在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下相關(guān)林業(yè)財(cái)政策與實(shí)踐，提出建立林業(yè)財(cái)政政策保障機(jī)制的建議。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 內(nèi)涵 林業(yè)財(cái)政政策 建議

當(dāng)今世界范圍內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出與實(shí)施都和林業(yè)息息相關(guān)，當(dāng)今人類面臨的一系列的生態(tài)環(huán)境問題與森林資源的減少是密不可分的。除經(jīng)濟(jì)效益外，森林資源的生態(tài)效益也漸漸地被人們所認(rèn)知、首肯和接受。90年代以來，我國的生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重，水土流失面積達(dá)179.8萬平方公里，占國土面積的18.7%，沙漠及沙化土地面積己達(dá)168.9萬平方公里，占國土面積的17.6%，且每年還以2460平方公里的速度在擴(kuò)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國每年因?yàn)楦鞣N自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2000億元以上，因洪澇災(zāi)害減產(chǎn)糧食200多億公斤。生態(tài)環(huán)境惡化已成為制約我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要因素，而這種生態(tài)環(huán)境的惡化與森林資源的破壞緊密相關(guān)，人們必須重視森林生態(tài)環(huán)境效益的保護(hù)和建設(shè)。

在我國林業(yè)重點(diǎn)工程的實(shí)施中，主要是以發(fā)揮公益效能為主的生態(tài)建設(shè)工程，這意味著今后我國財(cái)政對(duì)林業(yè)尤其是生態(tài)林業(yè)的補(bǔ)償補(bǔ)償力度將會(huì)加大。由此標(biāo)志我國林業(yè)正開始從無償使用森林生態(tài)效益向有償使用森林生態(tài)效益的歷史性轉(zhuǎn)變。人們對(duì)林業(yè)定位的認(rèn)識(shí)、林業(yè)經(jīng)營觀念、經(jīng)營方式盡快適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，從而加速推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)林業(yè)定位的歷史性轉(zhuǎn)變。

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償是為了調(diào)整區(qū)域生態(tài)壞境保護(hù)中的環(huán)境及其經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系問題而提出的一個(gè)新概念，其內(nèi)涵反映的基本要素是定位、基本性質(zhì)、外延。其定位是為解決現(xiàn)實(shí)中特定的問題才被提出來和被范式化的，從本質(zhì)上看，這些生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的根本目標(biāo)是要恢復(fù)、維護(hù)和改善生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主要特征的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，其調(diào)整的對(duì)象和政策制定的方向是為了矯正生態(tài)環(huán)境保護(hù)或破壞行為主體的環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系。矯正后的利益關(guān)系應(yīng)該是，享受因勞動(dòng)付出所產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)的主體要支付費(fèi)用，生產(chǎn)生態(tài)服務(wù)的主體應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)回報(bào)；相反，造成生態(tài)服務(wù)功能損失的主體也要支付費(fèi)用，生態(tài)服務(wù)功能的產(chǎn)權(quán)代理人或恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的主體應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)賠償。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的概念比較恰當(dāng)?shù)耐庋又饕槍?duì)區(qū)域性生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治領(lǐng)域的、具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用的、與排污收費(fèi)類制度等并存的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

二、國外在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的借鑒

國際上比較通用的是“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”（Payments for ecosystem services，PES），指對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)管理者或提供者補(bǔ)償?shù)姆秶?，在世界范圍?nèi)，這些補(bǔ)償計(jì)劃目前都處于發(fā)展和形成階段。

在發(fā)達(dá)國家，森林資源豐富，其林業(yè)發(fā)展走政府與市場(chǎng)結(jié)合道路，通過政府對(duì)林業(yè)的補(bǔ)貼和收取生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)等辦法，解決了營造森林及保護(hù)森林經(jīng)費(fèi)不足的問題，使森林經(jīng)營進(jìn)入一種良好循環(huán)，森林覆蓋率維持高水平，有效地促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善。

隨著經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，林業(yè)在發(fā)達(dá)國家的國民生產(chǎn)總值中所占比重逐漸下降，于是相繼增加了林業(yè)投入，提高了各種補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)行稅收優(yōu)惠、采取發(fā)放優(yōu)惠貸款等政策，有效地把社會(huì)游資導(dǎo)向林業(yè)，形成比較完善的林業(yè)投入機(jī)制。在美國，在私有林地上進(jìn)行新造林的人可以得到不超過費(fèi)用的補(bǔ)助，每hm2的補(bǔ)助額不超過49美元，隨著通貨膨脹，補(bǔ)助分別提高到74美元、148美元和222美元；法國的造林貸款年息為0.25%－1.5%，借還期年限為30-50年，并對(duì)私人造林所使用的土地免征30年的地產(chǎn)稅，在森林資產(chǎn)有償和無償轉(zhuǎn)讓時(shí)，如果承擔(dān)繼續(xù)并良好經(jīng)營的契約義務(wù)，可減免75%的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅；英國對(duì)于主要用于發(fā)展林業(yè)的資金所得減稅50%。

圖1 發(fā)達(dá)國家生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的歷程

三、我國在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下相關(guān)林業(yè)財(cái)政政策與實(shí)踐

上世紀(jì)80年代以來，我國就針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐進(jìn)行了許多探索和試點(diǎn)工作。但從目前我國的具體實(shí)踐來看，尚未建立一套完善的生態(tài)補(bǔ)償政策體系和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（一）國家實(shí)施林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼侄?/p>

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)的均等化為主旨，以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，實(shí)行的一種財(cái)政資金或財(cái)政平衡制度。盡管生態(tài)補(bǔ)償不屬于當(dāng)前中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)，但仍是我國最主要的生態(tài)補(bǔ)償途徑，巨額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金為生態(tài)補(bǔ)償提供了很好的資金基礎(chǔ)。在政策上，我國財(cái)政部頒布的《2003年政府預(yù)算收支科目》中與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的支出項(xiàng)目約30項(xiàng)，其中沙漠化防治、退耕還林、治沙貸款貼息占支出項(xiàng)目的三分之一；就支持力度而言，到2007年底，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付達(dá)到了6000億元，天然林保護(hù)、三北防護(hù)林、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理、退耕還草等重點(diǎn)工程完成中央投資1207.23億元（曾培炎，2003）。地方政府為了鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)也采取了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，例如2004年浙江省制定了《浙江省生態(tài)建設(shè)財(cái)政激勵(lì)機(jī)制暫行辦法》，將生態(tài)公益林補(bǔ)助政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策作為主要激勵(lì)手段。

2.專項(xiàng)基金。專項(xiàng)基金是開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾问?，資金主要來自于政府的財(cái)政預(yù)算，國際和國內(nèi)組織、單位、個(gè)人的捐款也是來源之一。我國林業(yè)部門建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，對(duì)生態(tài)保護(hù)的行為進(jìn)行補(bǔ)貼和技術(shù)扶助。

3.生態(tài)移民政策。生態(tài)移民是為了保護(hù)一個(gè)地區(qū)的生態(tài)而進(jìn)行的移民，主要包括生態(tài)脆弱區(qū)移民以及重要生態(tài)區(qū)移民兩種。我國從2000年開始真正意義的生態(tài)移民，對(duì)符合生態(tài)移民條件的遷移戶，國家給予專項(xiàng)補(bǔ)償。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各級(jí)政府這些年來通過多種途徑遷移安置了260萬生態(tài)移民，其中已穩(wěn)定在遷入地居住的達(dá)241萬，占92.9%。

（二）國家實(shí)施林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)手段

市場(chǎng)補(bǔ)償將環(huán)境保護(hù)效益或生態(tài)服務(wù)功能推入市場(chǎng)，通過市場(chǎng)交易的方式來實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的價(jià)值，降低生態(tài)保護(hù)的成本。由于市場(chǎng)的補(bǔ)償手段多種多樣，在我國主要包括生態(tài)稅費(fèi)制度、市場(chǎng)交易模式和生態(tài)認(rèn)證活動(dòng)。

1.生態(tài)稅費(fèi)。從理論上而言，生態(tài)稅費(fèi)是對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行定價(jià)，利用稅費(fèi)形式征收開發(fā)活動(dòng)造成生態(tài)環(huán)境破壞的外部成本。其根本目的是刺激保護(hù)生態(tài)環(huán)境、減少生態(tài)破壞和環(huán)境污染的行為，而不是創(chuàng)造收入。生態(tài)稅費(fèi)體制和財(cái)政政策結(jié)合在一起，可以從根本上改變市場(chǎng)信號(hào)，因而是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钣行У氖侄危ㄈR斯特·R·布朗，2002）。

我國征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是為了防止生態(tài)環(huán)境破壞行為，以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為手段，以法律為保障，主要內(nèi)容是生態(tài)環(huán)境的整治與恢復(fù)，征收對(duì)象主要是從事對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)者。其直接效果是為生態(tài)環(huán)境建設(shè)和恢復(fù)取得了穩(wěn)定的資金來源，長遠(yuǎn)意義則是將企業(yè)資源開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)的外部成本納入其會(huì)計(jì)成本之中，這反映了政府對(duì)發(fā)展思路的引導(dǎo)，對(duì)于完善市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)有重要意義。

生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)在實(shí)行的初期存在許多問題，例如征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、范圍不統(tǒng)一、征收方式不合理、法律依據(jù)欠缺、資金的收取和使用不合理、資金沒有完全用于生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償?shù)?。雖然如此，我國生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)與反映的問題對(duì)完善生態(tài)環(huán)境有較大的促進(jìn)作用，為設(shè)置生態(tài)稅進(jìn)行了鋪墊。

2.資源費(fèi)。自然資源具有稀缺性，通過開征資源費(fèi)，一方面為資源保護(hù)提供了資金支持；另一方面則通過資源價(jià)格的變化，引導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在我國所有的資源類法律中都強(qiáng)調(diào)資源有償使用原則，由各管理部門代表國家征收資源費(fèi)，用于資源的勘探與調(diào)查、保護(hù)和管理等。迄今為止，資源費(fèi)尚沒有明確的生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x，但是開發(fā)自然資源必然會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境，將生態(tài)補(bǔ)償列入資源費(fèi)的開支科目是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的一個(gè)重要方向。

3.生態(tài)環(huán)境稅。生態(tài)環(huán)境稅是對(duì)開發(fā)、利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境與資源的單位和個(gè)人，按其對(duì)生態(tài)環(huán)境與資源的開發(fā)、利用、污染、破壞和保護(hù)程度進(jìn)行征收和減免的一種稅收。我國的生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)制度有二種，一是生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愂諆?yōu)惠政策，包括涉及環(huán)保的增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅；二是相關(guān)的具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的資源稅費(fèi)制度，包括土地使用稅、耕地占用稅、資源稅和土地增值稅。目前，由于稅收規(guī)模和專業(yè)性限制，我國稅、費(fèi)并行的局面可能還會(huì)長期存在。根據(jù)國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和一般的預(yù)測(cè)，我國的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和環(huán)境資源費(fèi)的最終走向?qū)⑹巧鷳B(tài)環(huán)境稅。

四、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下林業(yè)財(cái)政政策的保障機(jī)制

根據(jù)上述分析，我國現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償下林業(yè)財(cái)政政策的長效機(jī)制還沒有建立，存在著缺陷和不足，要達(dá)到生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)哪康?，?shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建合理有效的長效保障機(jī)制十分重要。

1.政策保障機(jī)制。要建立生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制，首先必須有長效機(jī)制的政策作保障，需要從生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆秶⑸鷳B(tài)效益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)牧⒎ǖ认嚓P(guān)政策作保障，既做到公平、合理、有序，又能循序漸進(jìn)、逐步完善。生態(tài)效益補(bǔ)償從本質(zhì)上講是森林生態(tài)產(chǎn)品在不同產(chǎn)權(quán)主體之間的讓渡，從內(nèi)容上講實(shí)際上應(yīng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)產(chǎn)權(quán)限制而導(dǎo)致的機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償，二是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營生態(tài)公益林的協(xié)調(diào)各部門之間的協(xié)作，明確各自的責(zé)任和權(quán)利，使法律、法規(guī)、政策得到有效、系統(tǒng)的實(shí)施。

2.資金籌措機(jī)制。一方面要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，可以將其視作對(duì)人們保護(hù)生態(tài)這種公益勞動(dòng)報(bào)酬的支付，是對(duì)人們保護(hù)生態(tài)行為的獎(jiǎng)勵(lì)，是對(duì)因保護(hù)生態(tài)而犧牲自身利益的補(bǔ)償。另一方面可利用生態(tài)補(bǔ)償基金，作為新的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金渠道。根據(jù)森林生態(tài)商品無法進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)交換的特殊性而實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償，那么補(bǔ)償資金應(yīng)該主要來源于受益方。森林生態(tài)效益作為一種特殊的公共物品，當(dāng)然資金來源應(yīng)該主要來源于財(cái)政資金，要把財(cái)政資金作為森林生態(tài)效益補(bǔ)償所需的資金最重要的來源。從其受益范圍上看，可以將其該公共產(chǎn)品劃分為全國性公共物品與地方性公共物品，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，財(cái)政資金應(yīng)來自國家財(cái)政與地方財(cái)政兩個(gè)層面。但是，由于森林生態(tài)效益的影響較遠(yuǎn)及地方財(cái)政收入狀況存在很大的差異，因此，國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)在生態(tài)效益補(bǔ)償所需資金中占居主導(dǎo)地位。

3.探索并建立“造血型”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立“造血型”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是對(duì)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善和補(bǔ)充。建立“造血型”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵是為提供生態(tài)屏障的欠發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)筑一個(gè)發(fā)展平臺(tái)和空間，為其提供發(fā)展機(jī)會(huì)，激活其發(fā)展?jié)摿?，從而調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)建設(shè)的積極性，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。因此，可以制定相應(yīng)的政策法規(guī)和保障措施，允許源頭保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)招商引資和異地發(fā)展，調(diào)整經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并以發(fā)展所取得的利稅返回，支持這些地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作。而且還可以通過技術(shù)援助等方式，雖然不直接投入資金，通過技術(shù)的提高，從而提高當(dāng)?shù)鼐用竦闹\生手段，達(dá)到改善生活的目的。這將有利于調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增加財(cái)政收入，形成生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入自我積累、自我發(fā)展的“造血”機(jī)制；“通過發(fā)展促保護(hù)，通過保護(hù)促發(fā)展”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的“雙贏”。

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（作者單位：太原科技大學(xué) 山西太原 030024；王芳，太原科技大學(xué)本科生，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)）

（責(zé)編：李雪）

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1004-4914（2014）10-077-02