文/常紀文

治國理念與模式的新飛躍

文/常紀文

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，加強國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。按照什么規(guī)則建設(shè)國家治理體系以保障體系的運轉(zhuǎn)？四中全會的決定和公報予以了充分的回應(yīng)，即用法治的理念、思維和方式來保障國家治理體系的建設(shè)和運轉(zhuǎn)。十八屆四中全會提出了法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)目標。自此，由以依法治國為核心的法治國家，演變?yōu)榘ǚㄖ螄摇⒎ㄖ握?、法治社會在?nèi)的法治中國，演變?yōu)橛牲h內(nèi)法規(guī)、國家立法和社會自治規(guī)則支撐的治國規(guī)則體系，無論是主體、內(nèi)容和方式，還是制度化方面來看，都是治國理念和模式的再次飛躍。

目前，我國社會正在發(fā)生深刻變革，利益關(guān)系日益復(fù)雜，利益訴求日益多樣，社會矛盾日益凸顯，人們政治參與意識、民主法治意識、權(quán)利義務(wù)意識、公平公正意識普遍增強，對法治的期待越來越強烈，法治作用的空間越來越廣闊。在這個背景下，2014年10月23日，黨的十八屆四中全會閉幕，通過了十八屆四中全會公報和《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。四中全會提出了依法治國的升級版，是治國模式第二次飛躍的系統(tǒng)闡述。

四中全會法治建設(shè)決定的亮點

樹立了總目標，即全面推進依法治國?？偰繕耸墙ㄔO(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。國家治理體系，指的是治國理政的制度體系。國家治理體系的提出，提高了社會和公眾等主體在國家治理體系中的地位，加強了其作用。但該體系主要是靜態(tài)的。而法治體系不僅包括立法體系，還包括執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)的體系。該體系是動態(tài)的，能夠使國家治理體系運轉(zhuǎn)起來，切切實實地使參與國家治理的主體發(fā)揮作用。

明確了法治建設(shè)的基本任務(wù)。全會明確了全面推進依法治國的重大任務(wù)：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)；加強法治工作隊伍建設(shè)；加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。改革是促進社會和諧、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵手段。目前處于全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，我們面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有。改革觸及利益，肯定會有人反對。不要因為有人反對就不要改革，為了減少風險，促進穩(wěn)定，改革必須于法有據(jù)，必須按照規(guī)則辦事。為此，我們須加強法治建設(shè)，加強法律實施，加強法律監(jiān)督。

指明了中國法治建設(shè)的方向。四中全會要求加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。在中國的法治框架內(nèi)，有三套規(guī)則體系，一類是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范體系；一類是國家的立法和規(guī)范體系；一類是社會自治規(guī)則體系。在社會主義國家，中國特色社會主義法治理論是法治體系的理論指導(dǎo)和學理支撐，是全面推進依法治國的行動指南，如果忽視執(zhí)政黨的作用，逃避研究執(zhí)政黨的執(zhí)政規(guī)則，逃避研究執(zhí)政黨的執(zhí)政規(guī)則和國家的法治規(guī)則如何對接的問題，是不負責任的，是不利于國家的法治發(fā)展的。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政規(guī)則和國家的法治規(guī)則的對接，即互助和聯(lián)合，是中國特色社會主義法治的重大特色。

改革了立法的起草模式。在立法模式的改革方面，四中全會要求建設(shè)中國特色社會主義法制體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。要求改變部門立法的現(xiàn)象。現(xiàn)在的很多立法，部門痕跡很明顯。每個部門都有一部綜合型基礎(chǔ)法甚至基本法，各自為政，不利于法治的統(tǒng)籌和整體推進。

在立法權(quán)限方面，社會普遍認為，應(yīng)當建立超越部門利益的立法啟動和起草制度。截至目前，中國的法律法規(guī)基本覆蓋了經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要領(lǐng)域，門類較齊全，基本做到了有法可依。但是這些立法，大都帶有部門立法的色彩。如仔細對比分析不同法律的條文，可以發(fā)現(xiàn)，無論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管職責，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問題。每個部門都有自己負責實施的基礎(chǔ)性和專門性法律，各成體系，而這些法律的草案大都是這些部門自己負責起草。無論國務(wù)院法制辦和全國人大法工委怎樣修改，通過后的正式文本還是多多少少地帶有部門利益的色彩。以各部門為主要實施主體的法律，大都只對本部門的職責規(guī)定得相對具體，涉及其他部門的職責時，大都規(guī)定得很原則。這就造成了，對于好處大而責任小的權(quán)力，大家都搶；對于只有責任而權(quán)力小的職責，大家都推卸?？梢哉f是合意則取，不合意就舍。法律對于監(jiān)管體制的設(shè)置，也應(yīng)定紛止爭。為此，現(xiàn)行的立法啟動和起草制度需要改變。

立法模式的改革，具體的改革措施可以為：其一，對于法律制定或者修改的啟動，可以由全國人大根據(jù)執(zhí)法檢查或者調(diào)研來決定啟動，也可以由國務(wù)院提請全國人大或其常委會審議來啟動。國務(wù)院在做出提請的決定前，可以由各部委局提出意見。其二，全國人大或其常委會決定啟動法律的制定或者修改的，只能由全國人大常委會有關(guān)專委會或者工作委員會負責草擬條文，不得委托國務(wù)院法制辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證法律草案的公正性和超越性。其三，全國人大常務(wù)會有關(guān)專委會或者工作委員會徑行調(diào)研拿出草案后，可以召集國務(wù)院法制辦和各部委局聽取意見，但這些意見只能供全國人大參考。超越的立法體制有助于解決部門立法、監(jiān)管盲點和相互推責等問題。同樣的，國務(wù)院法制辦決定制定或者修改行政法規(guī)時，也應(yīng)親自調(diào)研，充分聽取各界意見，起草條文，并再次廣泛聽取社會的意見，之后徑行提交全國人大或其常委會審議。部門意見只能作為參考，立法不能被部門牽著鼻子走。

明確了人民的法治主體地位。四中全會明確人民的法治主體地位，守法由被動的守法演變?yōu)橹鲃幼o法，突出人們的主體地位。強調(diào)法治文化的培育和法治精神的弘揚。法律的權(quán)威源自人民內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，增強全社會厲行法治積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者?？梢钥闯?，四中全會強調(diào)人民的法治主體地位，力圖把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，這是法治思維的一大突破。該突破是依法治國到依法理國的標志。依法理國和依法治國相比，更重視人民的主體作用，它是國家治理體系之下的法之治。四中全會強調(diào)社會主義法治理念、精神和文化，實際上是搶占世界法治價值體系的制高點，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性和自信性。下一步，應(yīng)當加強公眾參與國家和社會事務(wù)的制度、機制和程序建設(shè)，發(fā)揮其參與和監(jiān)督作用。

突出了憲法的地位，強化對依法行政的參與和監(jiān)督。四中全會提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。四中全會提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。通過此措施，可以把權(quán)利關(guān)進制度的籠子，遏制權(quán)力腐敗的蔓延。

強調(diào)依法獨立公正行使司法權(quán)。四中全會提出，完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。全會提出，優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。這些措施，有利于發(fā)揮司法在國家治理中的積極作用。

促進法治人才的正規(guī)化、專門化和職業(yè)化，重視法治的保障措施建設(shè)。四中全會提出，推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機制，完善職業(yè)保障體系。這一推進法律人立法、執(zhí)法和司法的舉措，利于法治的發(fā)展。四中全會提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。

四中全會的幾個第一次

總的來看，四中全會有很多創(chuàng)新和突破，可以總結(jié)為：發(fā)展觀的突破，公報提出要依法治國和以德治國相結(jié)合，和科學發(fā)展觀一起，組成了科學發(fā)展、文明發(fā)展和法治發(fā)展三結(jié)合的中國發(fā)展觀，這是發(fā)展觀方面的一個巨大飛躍；第一次提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系，從原來的法律體系到現(xiàn)在的法治體系，突出了執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的作用，體現(xiàn)了法治環(huán)節(jié)發(fā)展的均衡性；第一次強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)要同國家法律相銜接與協(xié)調(diào)，指出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”；第一次系統(tǒng)論述法治觀，如“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”，法治既要成為國家治理理念，也要成為生活方式和共同信仰；第一次提出人民的法治主體地位，目的有二，一是響應(yīng)國家治理體系建設(shè)的要求，發(fā)揮人民的作用，二是力圖把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，接受人民的監(jiān)督。（作者系中國社科院法學所教授、《中國法治建設(shè)白皮書》起草者之一）

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com