楊婕娛

(中南大學公共管理學院，湖南長沙，410083；長沙民政學院社工學院，湖南長沙，410004)

社會治理實踐中社會工作介入拆遷安置社區(qū)的研究
——基于香港與大陸的比較分析

楊婕娛

(中南大學公共管理學院，湖南長沙，410083；長沙民政學院社工學院，湖南長沙，410004)

香港社工以政策倡導者、決策參與者、服務提供者、中介者的角色，全程參與拆遷的整個過程，服務環(huán)節(jié)相對系統(tǒng)完整。大陸地區(qū)社工主要在拆遷執(zhí)行階段介入，以拆遷執(zhí)行人和服務提供者的角色參與工作，較少參與決策和政策倡導?；诘陆鹦袆友芯磕Ｊ嚼碚撍嫷牟疬w社區(qū)治理的實踐模型包涵工作系統(tǒng)、介入周期、核心任務、身份路徑四個維度，旨在將以社會工作為代表的社會力量，有效嵌入現有一元主體的工作格局中，以實現拆遷社區(qū)中政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動的格局。

拆遷安置；社會治理；社會工作；大陸；香港

城市拆遷關系到城市建設、群眾利益、社會穩(wěn)定、城市化進程和區(qū)域經濟發(fā)展。拆遷安置成為城市社區(qū)工作的重要內容和艱巨任務。城市拆遷安置產生的利益沖突也成為一個重大社會問題，由征地、拆遷帶來的安置、就業(yè)、補償等問題導致的沖突，占維權式群體利益矛盾總數的 45%左右[1]。十八大提出形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的新時期社會管理機制，十八屆三中全會將社會治理明確為黨委領導下的多方參與、共同治理的主張，實現政府治理、社會自我調節(jié)與居民群眾自治的良性互動。在我國現有政策和社會環(huán)境下，社會自治如何與社會管理相互作用？作為社會力量代表的社會工作如何介入原有拆遷系統(tǒng)，以何種身份路徑參與共同治理？這些在治理實踐場域中的現實問題還很少被研究。本文以拆遷領域的社區(qū)治理為目標，比較研究大陸和社會治理成熟的香港地區(qū)的拆遷社會工作，構建一個拆遷安置領域社區(qū)治理框架，為我國社會治理的全面推進提供典型參考。

需要說明的是，對拆遷安置的研究，法律、政策研究者一般持有“利益博弈”的宏觀思辨文化視角，將拆遷視為地方政府、開發(fā)商(拆遷人)、被拆遷人三方利益沖突博弈場域，研究重點是政府作為管理的主體如何完善政策減少沖突。而從社會工作介入和社會治理視角看，拆遷場域是一個集區(qū)域發(fā)展和民生改善為一體的居民社區(qū)生活場域，老舊社區(qū)更是有著濃厚地緣文化特征的社區(qū)共同體[2]。城市拆遷意味著區(qū)域移民過程的發(fā)生，被拆遷人將要遠離曾經生活的熟人社區(qū)，遠離原來出行等較方便的設施環(huán)境。被拆遷人已經形成的生活方式和對熟人社區(qū)的歸屬感無法用貨幣來衡量，這些均是拆遷社區(qū)治理中的經濟指標和行政效率之外的關鍵問題，也是新時期社會治理實踐的重要評量指標。而這些指標卻往往被“利益博弈”場域下的研究者和拆遷者所忽略。這些正是本研究相對于既往研究的突破之處。

一、香港與大陸社會工作介入拆遷安置社區(qū)治理現狀

(一) 香港社會工作介入拆遷安置社區(qū)治理現狀及經驗

香港的拆遷安置工作雖然艱難，但由此導致的沖突卻較少發(fā)生，這與香港拆遷安置工作的機制及社會工作的介入密不可分。

1.香港拆遷安置的工作機制

香港城市拆遷安置工作機制體現了較強的獨立性和廣泛參與性。工作主要由香港市區(qū)重建局和香港房屋委員會來負責。市重建局是獨立于政府的法人團體，主要負責市區(qū)重建項目的規(guī)劃、審批、拆遷安置及對建設單位的監(jiān)管和問責，由董事會負責決策和監(jiān)督。董事會成員共15名，其中非公職人員11名，為相關領域的專家、議員等。他們代表香港民眾和公共利益，不領取工資，屬公共服務性質。在拆遷賠償定價方面，市區(qū)重建局會按程序邀請不少于7家的獨立估價師參與最終賠償定價的評估，且全程由受拆遷影響的居民、地區(qū)代表監(jiān)督。[3]香港房屋委員會(簡稱“房委會”)是香港房屋建設領域的綜合職能協(xié)調機構。房委會決策時，由20多名委員組成一個決策小組，采用民主投票決策。其中半數委員是來自政府不同職能部門的官員，另一半委員則是由行政長官親自委任的“社會人士”，其中有專業(yè)工程師、商人、社工等[4]。可見香港政府在市區(qū)重建時重視對公眾利益的監(jiān)督、決策和實現，注意社會參與性。如圖1所示，香港城市重建決策成員具有很強的專業(yè)性和廣泛的代表性，決策機制具有很好的民主性和透明性，在決策成員的代表性和民意表達機制兩方面與大陸的政府決策形成鮮明的對比。

圖1 香港拆遷安置工作組織架構圖

2.香港社工介入拆遷社區(qū)的身份路徑

香港成熟的社會工作服務基礎、城市重建工作的組織架構和運作模式，為社工介入城市重建創(chuàng)造了充分的空間。社工主要通過兩種渠道介入拆遷工作。

(1) 作為民意代表或委員會委員，參與拆遷相關決策。在香港，社工作為關注民生與社會公共事務的熱門職業(yè)，已有70多年的歷史。社工可競選議會議員，或作為社工界代表，被邀請或任命為各種委員會委員，參與包括城市重建在內的各種公共事務。如香港基督教青年會的總干事、資深社工吳水麗便是香港城市重建局董事會委員，在香港城市重建決策中發(fā)揮重要作用。

(2) 作為政府和民眾之間的協(xié)調人，以民間組織社工身份參與拆遷社區(qū)服務。香港政府對每一個納入“整體重建計劃”的屋邨，都會出資購買一家民間機構的社會工作服務。社工搭建政府與市民之間的橋梁，向居民傳播政府政策，同時協(xié)助居民向官方反映意見[5]。對拆遷重點區(qū)域的棚戶區(qū)、臨屋區(qū)進行拆遷工作時，香港政府一般會購買民間組織的社區(qū)服務。社工是社區(qū)服務的重要執(zhí)行人，在社區(qū)面臨拆遷重建的時期，社區(qū)服務的內容自然隨著大環(huán)境的變化而調整，社工也會自然地參與到拆遷社區(qū)服務中，與居民一起應對拆遷帶來的變化。

3.香港社工介入拆遷社區(qū)的時間選擇與服務周期

香港政府規(guī)劃的重建項目周期一般約 6～6.5年,其中規(guī)劃、收地及清場工作約需3.5年。在重建項目的立項、規(guī)劃審批過程中，重建區(qū)居民和其他市民均可提出意見，這可讓重建項目獲得充分討論。因此，較長的重建周期、規(guī)范透明的程序、社會各界的廣泛參與，都為社工介入創(chuàng)造了充分空間。

港社工以政策倡導者、決策參與者、服務提供者、中介者的角色，全程參與拆遷的整個過程，與居民充分交流，代表居民與政府溝通協(xié)調，協(xié)助居民應對變化的局勢。從早期參與規(guī)劃到安置后的新生活適應，香港社工的服務環(huán)節(jié)相對系統(tǒng)完整。

4.香港社工介入拆遷社區(qū)的策略、方法、服務內容

香港社工介入拆遷社區(qū)服務的內容形式非常豐富，具有比較清晰的介入周期和不同階段的側重點。社工早期介入突出政策影響和決策參與，中期介入側重社區(qū)支持與組織協(xié)調，后期介入側重社區(qū)重建與新生活適應。社工通常采用社區(qū)探訪、居民會議、小組討論、組織建設、資源連接、政策倡導等策略，將社區(qū)工作方法與社會工作行政及政策倡導相結合，強調民眾參與及溝通協(xié)調機制的建設。社工服務的具體內容包括：① 參與社區(qū)重建的規(guī)劃設計，如社工參與到各種具有決策性的委員會中影響政府決策，在城市重建中從社區(qū)視角發(fā)聲；② 搭建政府與居民的溝通橋梁，向居民傳播政府政策，同時協(xié)助居民向官方反映意見，組織雙方會見洽談；③ 組織政策咨詢會，宣傳政策，聽取民意，開展政策倡導；④ 提供社區(qū)支持，調動議員、律師等共同關注，協(xié)助居民分析問題，推動社區(qū)組織建設以更有效應對困境；⑤ 提供社區(qū)服務，開展社區(qū)照顧與社區(qū)新生活適應。

(二) 大陸拆遷安置社區(qū)治理與社會工作介入現狀及問題

社會工作是目前大陸社會建設的重要制度安排，是社會治理和創(chuàng)新群眾工作的重要舉措。政府寄予厚望，期待社會工作以其專業(yè)的價值理念和服務手法，在預防和化解社會矛盾、促進社會穩(wěn)定和諧方面發(fā)揮重要作用。雖然社會工作介入拆遷領域沒有形成政策要求，不過近年來社會工作者作為社區(qū)自治、社會參與的載體，在部分地方政府的試點工作中，越來越多的介入到拆遷工作中來①。上海浦東的世博會征地動遷、廣州越秀區(qū)東濠涌改造工程動遷、長沙地鐵軌道建設拆遷等大工程，均有社工的參與，并獲得積極的實效。

1.大陸拆遷安置的工作機制

2011年實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》明確了我國的城市房屋拆遷制度。實施房屋拆遷須獲縣級以上政府土地行政部門的批準，并對被拆遷戶采取國家規(guī)定的補償安置，雙方就拆遷事宜達成共識后形成房屋拆遷合同關系[6]。在具體操作過程中，拆遷安置工作的基本流程為：城市規(guī)劃—土地收儲—拆遷安置—改造建設，拆遷的執(zhí)行周期為 1～2年②。拆遷程序通常為區(qū)(縣)政府提出改造項目申請，市規(guī)劃局會同市發(fā)改委等政府行政部門初步審查，市規(guī)劃局出具規(guī)劃設計預條件，報市政府批準后由市發(fā)改委下達項目立項批復，報市規(guī)委會審定。拆遷補償安置方案一般由區(qū)政府拆遷辦對改造范圍內的房屋、人口等情況進行調查審核后制定，由市建委會同市財政局等政府行政部門予以復核確認后，由拆遷辦組織街道辦事處和社區(qū)居民委員會開展拆遷安置工作。

可見，整個拆遷組織架構是政府(體制內)一元主體的運作模式。拆遷執(zhí)行周期短，通常只有1～2年。拆遷工作涉及政府、拆遷人、委托拆遷單位、拆遷評估機構、被拆遷人及承租人等多元主體，而作為核心利益主體的被拆遷人(社區(qū)居民)在此架構設計中嚴重缺乏知情權和參與權，只在拆遷安置環(huán)節(jié)出現，被動接受拆遷決策；作為居民自治組織和民意代表的社區(qū)居民委員會，成為政府職能延伸后體制內的一部分，失去代表和協(xié)商職能，也極大壓縮了社工介入的空間。

拆遷安置工作的實施主要涉及決策層—執(zhí)行層—被拆遷人三個層面。如圖2③所示，決策層由市、區(qū)政府職能部門領導組成，重點關注拆遷進度、資金監(jiān)管和信訪維穩(wěn)；執(zhí)行層由作為政府基層組織的拆遷轄區(qū)街道辦事處和社區(qū)居委會工作人員組成，嚴格按照進度執(zhí)行決策層的要求；被拆遷人一般是最后獲知相關方案，在既定決策的范圍內接受拆遷安排。由于參與三方(或雙方④)的位置、立場及關注焦點差異很大，同時拆遷執(zhí)行周期短又缺乏協(xié)商的機制和空間，因此拆遷實施過程中極易激化矛盾甚至導致暴力沖突。

圖2 大陸拆遷安置工作組織架構圖

2.社會工作介入拆遷安置社區(qū)的身份路徑及面臨的問題

作為多元主體和社會力量的代表，目前我國大陸地區(qū)的社會工作嘗試以三種身份路徑參與到拆遷工作中。

(1) 以社區(qū)工作人員的身份參與，作為拆遷直接執(zhí)行人的角色介入。社工與社區(qū)工作人員一起開展拆遷安置工作。該類社工一般在社區(qū)任職，如大學生村官，在社區(qū)服務中嘗試融入社會工作的專業(yè)價值理念和方法。他們較熟悉社區(qū)，注重關系建立和人文關懷，也較易獲得基層政府和社區(qū)居民的認可。南京市江寧區(qū)麒麟街道在此方面的探索成效顯著[7]。但其面臨的問題是社工易陷入過度追求拆遷進度而忽視居民需求及處境的矛盾中，其所堅守的價值理念經常會受到挑戰(zhàn)，或者被一般工作人員同化。

(2) 以服務機構專業(yè)社工的身份參與，作為拆遷委托執(zhí)行人的角色介入。基層政府部門以購買專業(yè)機構服務的方式，委托專業(yè)機構實施拆遷，政府起到協(xié)調監(jiān)督作用。此類社工以相對獨立的身份介入拆遷社區(qū)，能較充分地評估拆遷安置周期，更好地與多方有效協(xié)調，以實現綜合治理，如2011年4月廣州市越秀區(qū)東濠涌中北段工程項目就采用了此種方式。[8]但其面臨的問題是，社工在進入社區(qū)初期如何與居民建立信任關系，及與政府決策層如何平等有效溝通，達成充分共識。

(3) 以服務機構專業(yè)社工的身份參與，作為獨立第三方協(xié)調人的角色介入。拆遷執(zhí)行人是基層街道社區(qū)，社會工作機構以拆遷人和被拆遷人之外的獨立第三方協(xié)調人角色介入。如2012年，筆者參與的長沙市開福區(qū)眾仁社會工作服務中心介入長沙開福區(qū)舊城改造工作就屬于此類。在這種情況下，社工能充分發(fā)揮其獨立性，促進拆遷雙方互信共識，完善拆遷安置服務協(xié)調機制。社會工作機構作為專業(yè)社會力量，受到決策層或執(zhí)行層的邀請參與，而非委托執(zhí)行。但該類社工在參與的過程中，也面臨獨立第三方身份在不同的期待和訴求中如何明確服務定位的問題。

3.社工介入拆遷社區(qū)的時間選擇與服務周期

(1) 規(guī)劃時期介入，完整參與拆遷過程。社會工作機構被邀請參與拆遷早期規(guī)劃和決策協(xié)商，可以較系統(tǒng)地參與從規(guī)劃到實施及后續(xù)的完整周期。社工在決策層面的參與是以政府開放的態(tài)度及雙方既往合作信任關系為前提和基礎，如廣州越秀區(qū)政府委托社會工作機構執(zhí)行拆遷任務是以 2008年開始的政府購買社會工作服務為基礎的。在這個過程中，社工具有一定獨立的自主性和專業(yè)權威。

(2) 執(zhí)行階段介入，參與拆遷執(zhí)行過程。社工或社會工作機構被邀請在執(zhí)行層面參與，協(xié)助政府落實決策，參與周期為拆遷安置執(zhí)行期。政府對社會工作的認知基礎是社工介入的前提。該類參與方式下，社工須緊密結合政府中心任務要求開展工作，常缺乏獨立的專業(yè)自主性和選擇權，且工作周期隨著拆遷周期結束而結束。如南京市江寧區(qū)的社工以社區(qū)工作人員的身份參與，長沙眾仁社工服務中心在執(zhí)行階段參與均面臨這樣的局面。

(3) 收尾階段介入，處理拆遷遺留問題。面對拆遷上訪、拆遷群體事件、拆遷釘子戶等比較尖銳的矛盾問題，政府在采用傳統(tǒng)方法處理不理想的情況下，邀請專業(yè)社工介入，或者專業(yè)機構設計服務項目與政府合作進行主動干預。該類參與方式具有較強的專業(yè)權威，參與周期可獨立把握，能較系統(tǒng)地有效干預。如寧波海曙區(qū)泰安社區(qū)為拆遷戶專門開設社會工作室，開展社區(qū)拆遷戶培訓活動和社區(qū)組織建設[9]。上海P區(qū)政府面對C鎮(zhèn)上訪問題的現狀,在政府工作陷入被動狀態(tài)下，最終通過購買社會工作機構項目，邀請華東理工大學社工專家介入該區(qū)的拆遷上訪戶服務[10]。

可見，由于運行模式的單一主體性及執(zhí)行周期短，大陸地區(qū)社工主要在拆遷執(zhí)行階段介入，以拆遷執(zhí)行人和服務提供者的角色參與工作，很少參與決策和倡導。

4.社工介入拆遷社區(qū)的策略及服務內容

筆者綜合現有文獻及對多個有社工參與的拆遷項目跟進調查發(fā)現，無論從哪個階段介入，社會工作的價值理念和手法策略的運用都具有共性，其服務內容集中在9個方面：① 參加工作會議，執(zhí)行決策層的拆遷安置方案；② 情感支持。與拆遷戶建立良好的信任關系，進行心理疏導和人文關懷；③ 政策支持。提供政策解釋、法律援助及相關信息；④ 多元利益表達與多渠道溝通機制建設。組織多方洽談，促進多方協(xié)商，促進互信共識；⑤ 弱勢家庭救助幫扶，如老人、殘疾人、特困戶等救助關懷和資源動員；⑥ 拆遷附帶問題協(xié)調解決。與拆遷相關又非拆遷所直接處理的附帶問題、歷史遺留問題的協(xié)調處理；⑦ 簽約戶的后續(xù)服務；⑧ 特殊個案管理及危機干預，如釘子戶家庭、上訪戶家庭、財產糾紛家庭、特殊困難家庭等，進行綜合幫扶協(xié)調，避免過激行為和矛盾激化；⑨ 城市社區(qū)融合，主要是拆遷后期針對農民市民化及新生活方式養(yǎng)成等。

從服務策略看，相對于一般的政府系統(tǒng)拆遷工作人員，社工作為民間力量參與拆遷工作，其服務呈現出鮮明的價值取向，即對弱勢人群的關懷和尊重。社會工作的接納、尊重、支持、資源連接等專業(yè)理念和策略在服務過程中得到了充分體現，社工注重多方關系建立、多元利益表達、人文情感支持、困難問題協(xié)助及特殊個案管理，在關系建立、情感支持、順暢溝通、促進信任、生活服務、資源連接等方面發(fā)揮了重要的作用。

綜觀我國大陸地區(qū)社會工作在介入拆遷安置領域的探索可知，在政府強勢主導的格局下，社會工作界已經尋找到適當介入拆遷安置工作的空間，并通過溝通探討及專業(yè)服務，在實際行動中逐漸贏得政府和民眾的認可，在該領域初步建立起一定的專業(yè)地位和社會認同。

二、香港與大陸社會工作介入拆遷安置社區(qū)治理的比較分析

上文用相對統(tǒng)一的框架，詳細疏理了香港與大陸拆遷安置的工作機制與社區(qū)治理經驗。通過對比分析研究，香港的經驗對大陸的機制創(chuàng)新與治理實踐可提供有效參考。

(一) 拆遷社區(qū)治理的決策機制與治理主體

香港拆遷安置的工作機制體現了較強的獨立性和廣泛參與性。其中各級決策機構和執(zhí)行機構的成員，半數是來自政府不同職能部門的官員，還有半數則是由行政長官親自委任的“社會人士”擔任。在市區(qū)重建的決策機構組成上重視對公眾利益的監(jiān)督、決策和實現，體現市區(qū)重建工作的社會利益的本質，并力圖保證社會參與性。香港城市重建決策成員具有較強的專業(yè)性和廣泛的代表性，強調在較健全的法制框架下的多元主體參與。相對而言，大陸拆遷安置工作的決策和執(zhí)行主要是由政府部門工作人員進行，整個拆遷組織架構(及單位成員)是政府一元主體的運作模式，社會工作作為社會自治力量的代表在決策層面缺乏參與的機制，沒有納入決策機制和治理主體的范疇。在決策成員的代表性和民意表達機制建設方面與香港差距明顯，也體現了現代社會治理意識和治理能力的差距。

(二) 拆遷社區(qū)治理的運行機制與權力關系

香港拆遷安置中的沖突也時常發(fā)生，但沖突各方及各類社會力量，均可以在法治框架內獨立行動。法院可以對政府強拆發(fā)出臨時禁制令，而不只是為政府發(fā)出強拆執(zhí)行書。各級議員代表拆遷民眾的利益發(fā)聲，而不是在政府立場上“做工作”。拆遷民眾組成的拆遷自助組織合法存在，未被視為非法組織打擊。律師為居民提供法律幫助未被視為“非法介入”。媒體自然而然地投入采訪報道，而未被要求“回避”。各種力量各依本分、各謀其事，使一個社會沖突不是被簡單處理，而是展現在公眾面前，沖突過程是全程體制化的、公開化的[11]。相對而言，在大陸，“齊抓共管，攻堅克難”要求各種體制性權力步調一致地服從上級安排。人大代表、政協(xié)委員等合法參與主體通常與政府同步或失聲，而權力不認可的參與主體和參與方式均被冠以“非法”之名，受到排斥和打壓。在拆遷社區(qū)治理主體的多元性及主體的合法性方面，權力在制度框架內的運行機制方面，大陸與香港差距明顯。

(三) 社工參與拆遷社區(qū)治理的資源動員與參與程度

無論決策委員還是機構社工，香港社工一般以較強的專業(yè)身份和公職身份(如相關決策或執(zhí)行委員會委員身份)介入拆遷領域，具有較強的社會影響與公眾認可。他們代表民眾或服務機構參與，在資源動員方面具有良好的組織基礎，可以調動司法部門、政府部門、各級議會、專業(yè)組織(如律師等)、自治組織、社會媒體等資源。香港完善的社區(qū)服務網絡和社區(qū)自治組織，成熟的民眾參與社區(qū)事務的意識和機制，為持續(xù)有效的民眾參與奠定了堅實基礎。而大陸的社會組織與公民社會發(fā)展比較滯后，以社工為代表的社會力量介入往往缺乏獨立性與公信力，更多依托本地組織及志愿者組織的資源。同時由于社會工作機構及社工本身的影響有限，無論是意識還是能力，都很難在更廣泛的層面上開展動員[12]，更多是在具體事務或個案層面上的參與，難以真正觸動決策和行動。

(四) 拆遷社區(qū)治理的工作手法與目標導向

在社會服務的大環(huán)境下，香港社工以相對獨立的身份介入，注重宏觀層面的介入，多采用政策倡導、社區(qū)教育、居民會議、社區(qū)組織、資源連接、社區(qū)支持等間接工作手法，輔以提供直接社區(qū)服務，注重民眾參與權利的實現及社區(qū)生活的重建。香港社工的主要工作是與居民代表集體協(xié)商如何解決問題，與居民代表有組織地制定工作方案，并做好方案的協(xié)調溝通，全面參與拆遷的決策、執(zhí)行及后續(xù)事項。而大陸社工則更多以依附性的身份介入拆遷，在服從政府既定拆遷方案的基礎上，注重微觀層面的介入，多采用心理情緒疏導、復雜個案管理、社區(qū)幫扶救助等大量直接工作手法，輔以適當的政策咨詢。主要工作是與居民個別化地協(xié)商溝通，制定個別化的服務方案，完成補救性的工作目標。

上述比較分析可見，大陸與香港在拆遷社區(qū)治理的決策機制和運行機制方面差距明顯，香港拆遷社區(qū)治理主體的多元性及其主體身份合法性得到法律認可，公權力沒有駕馭法律制度之上，而是依法收斂和理性克制，與社會自治力量均在法制框架內規(guī)范運行，是香港拆遷社區(qū)治理的重要基石，也體現了現代社會治理的核心特征。相對而言，大陸地區(qū)在拆遷安置工作中政府一元主體的工作機制，與現代社會治理理念相距甚遠，一元主體的運行模式不斷激發(fā)和激化社會矛盾，擠壓民眾的參與權利和社會自治的空間，不利于社會的可持續(xù)發(fā)展。

三、社會工作介入拆遷社區(qū)治理實踐模型的建構及政策建議

現代社會治理通常包括政府自身的改良、政府與社會關系的改良、社會自治的加強三個方面。社會治理是全社會的共同行為，體現了黨領導下的多方參與、共同治理理念和主張。在拆遷社區(qū)的治理實踐中，政府需要從傳統(tǒng)的一元主體社會管理轉向時代發(fā)展要求的多中心社會治理，努力在實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動上取得成效。

理念的轉變需要有實踐的載體。基于對香港拆遷社區(qū)治理的經驗分析及對大陸地區(qū)治理局限的深刻洞察，在此嘗試提出大陸地區(qū)拆遷社區(qū)治理的實踐模型，以有效踐行新時期的社會治理理念。本模型的建構旨在將以社會工作為代表的社會力量，有效嵌入現有一元主體的工作格局中，以實現拆遷社區(qū)中政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動的格局。拆遷社區(qū)治理實踐模型包括工作系統(tǒng)、介入周期、核心任務、身份路徑四個維度，具體如圖3所示。

圖3 社會工作介入拆遷社區(qū)治理的實務模型建構

(一) 工作系統(tǒng)是社工介入的前提基礎

工作系統(tǒng)分為決策和執(zhí)行兩個層面，也是社工的兩個介入層面。在這個系統(tǒng)中，決策與執(zhí)行為相互影響的循環(huán)關系和周期關系的動態(tài)系統(tǒng)，類似于德金(Deakin)行動研究模式⑤的螺旋循環(huán)探究過程，而非一次性的、靜態(tài)的上下關系；介入周期是社工介入的時機選擇，分為早期、中期和后期，分別對應決策、執(zhí)行及后續(xù)決策與執(zhí)行，亦符合循環(huán)和周期的邏輯；核心任務是社工及其他多元主體介入的主要工作內容，以周期為單位劃分，分別對應該階段介入的工作重心，不一定均能實現，可作為介入內容的參考；身份路徑為社工介入的不同渠道，也是其他參與者介入的身份渠道，是社工資源動員的重要導向。不同階段、背景可選擇不同的身份路徑和工作任務。

(二) 介入周期即參與層次方面

香港拆遷工作較長的重建周期、規(guī)范透明的程序、社會各界的廣泛參與，都為社工介入創(chuàng)造了充分空間。不同的身份可選擇不同的介入層面和時機，可參與、影響決策，也可介入執(zhí)行，在執(zhí)行的過程中逐漸影響和參與決策。目前中國大陸社會工作的發(fā)展路徑受到政府、社會工作學界、實際工作者三方的影響[13]。就拆遷領域而言，社工介入的周期更多集中在“中期執(zhí)行實施階段”，以拆遷執(zhí)行人和服務提供者為主要角色。“早期規(guī)劃決策階段”在規(guī)劃決策層面的介入(包括參與和影響決策)，即參與決策者和政策倡導者的角色功能發(fā)揮，還有賴于新時期社會治理理念的內化及社會工作專業(yè)服務價值的社會認可，有賴于建設多元主體平等參與的治理結構和運行機制。社工的介入不會是一次性的和萬能的，需要一個連續(xù)不斷、循環(huán)往復、持續(xù)影響的過程，需要不斷嘗試和探索。在當前大陸社會工作由政府主導弱自主嵌入的情況下[14]，即使介入沒有得到明顯的改善，也不一定意味著整個介入失去意義。在當前的處境下，社會工作應該為實踐權與專業(yè)空間的拓展，為問題的點滴改善而感到欣慰。決策與執(zhí)行互為影響的循環(huán)周期關系，為社工在各個周期和層面的介入創(chuàng)造了更多的可能性，也對社工的介入思維、策略及手法提供了更多的啟示。

(三) 核心任務即工作內容方面

為便于表述，本模型提出早期、中期、后期三種相對性的分類方式，其對應的核心任務如圖3所示。需說明的是，模型中的核心任務是該階段工作目標的參考導引。社工可在有效分析本地拆遷社區(qū)實際需求，以及自身的介入處境的基礎上確定具體工作內容，有意識地推動多元主體參與，逐漸完善參與方式和載體，最終形成以拆遷社區(qū)為焦點、社會體制各方力量在法治框架內均能獨立有效工作的合作行動模式。社工需要與社會各界力量緊密合作，作為政策倡導者、決策參與者、服務提供者和中介者，作為政府、民眾與社會各界之間的橋梁紐帶，全程參與拆遷的整個過程，在治理結構中發(fā)揮社會協(xié)同的樞紐作用。在“早期規(guī)劃決策階段”，社工的核心任務是推動多元參與主體建立，發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、媒體記者等不同主體的特定優(yōu)勢，承擔政策影響者和決策參與者角色功能，介入決策系統(tǒng)，與原有決策主體建立信任關系，表達社區(qū)視角的聲音，形成社會協(xié)同和公眾參與的合理機制。在“中期執(zhí)行實施階段”，社工承擔多元主體中介者與服務提供者的角色。作為中介者的核心任務是促進多元主體力量在機制框架內有效發(fā)揮作用，具體包括穩(wěn)定順暢的溝通渠道建設、多元利益表達機制建設、矛盾協(xié)調處理機制建設。作為服務提供者的核心任務是政策咨詢與法律援助、個案管理與危機干預、資源連接與能力建設、情感支持與情緒疏導、弱勢困難家庭幫扶、拆遷附帶問題協(xié)助解決，為預防緩解矛盾創(chuàng)造更多可能性。在“后續(xù)工作開展階段”，因前期建立的信任關系及參與機制建設，社工的角色更加豐富多元，以政策影響者、后續(xù)決策參與者、后續(xù)服務提供者的角色，全面參與后續(xù)工作。核心任務包括遺留問題解決、特殊個案管理、社區(qū)生活適應、社區(qū)組織建設、后續(xù)規(guī)劃論證及新周期的決策規(guī)劃。整個參與的過程，也是多元主體社會有效協(xié)同的探索過程，也是新時期社會治理理念在拆遷領域的實踐過程。

(四) 身份路徑即介入渠道方面

身份路徑在工作開展中的地位至關重要，直接影響參與者的角度立場、目標定位、資源系統(tǒng)、手法策略及工作成效。目前大陸社工多以社區(qū)干部、機構社工的身份，作為執(zhí)行人或獨立第三方介入。這對于本土拆遷社會工作的開展有重要現實意義，能讓社工積累本土經驗。但在面對整個拆遷組織架構是一個行政管理非常強勢的政府決策模式時，無論是級別關系，還是社會認可，社工顯然缺乏影響力度。本模型提出更多元化的介入渠道，社工可根據實際情況選擇最佳身份，協(xié)調不同身份的相關者有效介入，形成多方平等參與的問題解決機制。由于參與各方角色、目標取向、境遇和背景不同，多方參與方的認識和采取的措施也必然不同。合作的關鍵是實際行動中的信任理解和良性互動。社工在影響政策決策的過程，處理理解偏差、執(zhí)行分歧等實務操作引發(fā)的實際矛盾問題中，除了微觀層面?zhèn)€體化的服務外，更需要相對宏觀層面的有效介入，需要建立多元利益表達及平等協(xié)商機制，需要更多元、更有影響力的身份渠道介入。

城市拆遷安置是個事關民生的系統(tǒng)工程，必然需要綜合社區(qū)治理與多方統(tǒng)籌協(xié)調，社會工作在實務運作中可以發(fā)揮更大的專業(yè)優(yōu)勢。希望本領域的研究及實務模型的構建，能夠給我國全面推進社會治理實踐一些啟示。

注釋：

① 時任民政部長李學舉在2009年全國民政系統(tǒng)社會工作人才隊伍建設推進會上的講話。

② 依據多個城市的拆遷安置工作指南或管理辦法及相關文件歸納總結。

③ 圖2依據對C市多個拆遷安置指揮部的調查和訪談繪制，基本反映安置環(huán)節(jié)的操作架構和關注焦點。

④ 雙方指拆遷方和被拆遷方，相對而言決策層和執(zhí)行層均屬于拆遷方，關注焦點比較相近。

⑤ 德金(Deakin)行動研究模式是以勒溫的螺旋循環(huán)模式作基礎，是目前行動研究廣泛采用的操作模式。這個模式也是包含計劃、行動、觀察和反省四個環(huán)節(jié)。

參考文獻：

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[14]王思斌.中國社會工作的嵌入性發(fā)展[J].社會科學戰(zhàn)線,2011(2):206-222.

Study of social governance practice on social work intervening in the process of demolition in urban community——compared Mainland and Hong Kong

YANG Jieyu

(School of Public Administration,Central South University,Changsha 410083,China;School of Social Work,Changsha Social Work University,Changsha 410004,China)

As the policy advocates,decision participants,service providers,and the intermediary,Hong Kong social workers involved in the demolition of the whole process.Compared with the mainland,social service system in Hong Kong is relatively complete in the field.As the executor and the service provider,the social workers in the mainland involved in the demolition work in the implementation stage.They are less likely to participate in decision making and policy advocacy.Based on construction of DK action research model theory,the practice model on social workers intervening in the demolition include the working system,intervention period,the core task and the identity path.The model is to make the social forces be embedded into the now work pattern.Social work is an important representative of social forces.Only by doing so,can we realize the self regulation,government governance and community residents autonomy benign interaction pattern.

urban house dismantlement;social governance;social work;mainland;Honking

C916

：A

：1672-3104(2014)05-0096-08

[編輯:顏關明]

2014-05-08；

：2014-09-02

2013年度湖南省社科規(guī)劃基金立項項目(13YBA019)；2013年度湖南省省情與決策咨詢課題(2013BZZ135)

楊婕娛(1979-)，女，湖南郴州人，中南大學公共管理學院博士研究生，長沙民政學院社會工作系主任，主要研究方向：社區(qū)治理，社區(qū)社會工作，社會工作倫理