按日計罰制度

Penalty for each day

本期話題

按日計罰是指排污企業(yè)無法按期實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管部門限期整改的要求，逾期將被處以每天1萬元以上、10萬元以下且上不封頂?shù)奶幜P管理手段。

——網(wǎng)絡(luò)綜合消息

本期討論

出臺具體執(zhí)法規(guī)范，落實(shí)“按日計罰”制度

2014年4月24 日，第十二屆全國人大常委會第八次會議審議并表決通過了環(huán)境保護(hù)法修訂案，新法將于2015年1月1日起施行。這部被稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”包含諸多亮點(diǎn)，新增的“按日計罰”制度便是其中之一。

所謂“按日計罰”，是指對持續(xù)性的環(huán)境違法行為進(jìn)行按日、連續(xù)的罰款，也就意味著，對于超標(biāo)超總量排放、非法偷排、以逃避監(jiān)管檢查等違法排放污染物的行為，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)施違法行為的時間越久，需要繳納的罰款就越多，并且罰款數(shù)額上不封頂。這將對改變排污單位因違法成本較低而怠于治污的現(xiàn)狀，倒逼違法排污單位迅速糾正污染行為發(fā)揮重要作用。

眾所周知，“法律的生命在于實(shí)施?！毙隆董h(huán)境保護(hù)法》第59條關(guān)于“按日計罰”制度的規(guī)定較為原則與籠統(tǒng)，不利于環(huán)保執(zhí)法人員實(shí)際操作和執(zhí)行。因此，盡快出臺具體的執(zhí)法規(guī)范，對于落實(shí)“按日計罰”制度，確保該項(xiàng)制度正常有效的開展具有重大意義。

結(jié)合重慶等地積累的實(shí)際執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，有關(guān)“按日計罰”具體執(zhí)法規(guī)范的制定應(yīng)特別注意以下幾個方面：

首先，應(yīng)當(dāng)對“違法排放污染物”的行為進(jìn)行明確和清晰的界定。這是實(shí)施“按日計罰”制度的基礎(chǔ)和前提?？梢圆扇Α斑`法排放污染物”行為進(jìn)行列舉的方式來界定。

其次，應(yīng)當(dāng)對“拒不改正”進(jìn)行清楚的界定。這點(diǎn)與上一點(diǎn)共同構(gòu)成了對“按日計罰”制度適用范圍的界定，因而都十分重要。

最后，應(yīng)當(dāng)規(guī)定并細(xì)化具體的實(shí)施和執(zhí)行程序，便于各級環(huán)保執(zhí)法部門、機(jī)構(gòu)和人員的實(shí)際操作。這是制定具體執(zhí)法規(guī)范的題中應(yīng)有之義。

環(huán)保部曾于2014年5月透露，相關(guān)部門已經(jīng)在著手研究制定“按日計罰”等新措施的執(zhí)法規(guī)范。相信在不久的將來，“按日計罰”的執(zhí)法手段定能成為斬斷違法排污的利劍，真正服務(wù)于建設(shè)“美麗中國”的公眾期待。

—張鈺羚 北京大學(xué)法學(xué)院2014級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士研究生

新劍出鞘，亮鋒重?fù)簟u新環(huán)保法“按日計罰”制度

在2015年1月1日即將實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》里，新增加了按日計罰制度。新法第五十九條規(guī)定，對于拒不改正的污染者，可由行政機(jī)關(guān)“按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”，吸引了眾多目光。

按日計罰制度其實(shí)并不新鮮。在中國之前，海洋法系的英國、美國、加拿大、新加坡、我國香港地區(qū)等地均有相關(guān)的法例；而在中國大陸，重慶、深圳等地也有相關(guān)的試點(diǎn)實(shí)踐。其中最為成功的是重慶市的運(yùn)作模式。據(jù)報道，重慶市按日計罰制度實(shí)施后，環(huán)境違法案件的數(shù)量和拒不改正案件的數(shù)量雙雙大幅下降，主動改正率高達(dá)90%以上。

與深圳市按日計罰的每日罰金定額為一萬元不同的是，重慶市規(guī)定數(shù)額為“按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰”。雖然重慶市按日計罰的范圍僅限于違法排污，而深圳市的范圍包括違法排污、違反環(huán)評制度和三同時制度，但重慶市的制度效果明顯優(yōu)于深圳市。

按日計罰制度目的在于加重處罰。在環(huán)境守法成本數(shù)十、上百倍地遠(yuǎn)高于違法成本的大環(huán)境下，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展只會一味圖利而過分盲目。并不是所有的違法行為都能被發(fā)現(xiàn)并處罰，即使可以，環(huán)保行政機(jī)構(gòu)原本能開出的罰單金額，相比于違法所獲暴利本也有限；甚至有大型企業(yè)每年預(yù)算中包含了違法罰金項(xiàng)——這說明企業(yè)覺得違法后果不足懼。

“亂世用重典”，守護(hù)綠色的隱形大手出拳力度須足。按日計罰制度擔(dān)負(fù)著增重違法成本的任務(wù)，畏畏縮縮地為其加上定額的限制，只會違反立法目的而行。當(dāng)前敢于放手，加重處罰才能糾偏違法成本過低的制度缺陷。新《環(huán)境保護(hù)法》吸取了多個制度試點(diǎn)地的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前的制度設(shè)計摒棄了死板的定額，而是與原處罰金額掛鉤。按照第五十九條第二款，如此得以將各類損失、違法成本和所得等因素納入考量，能夠較好地滿足個案公平的需求。按日計罰罰金和原處罰金額的良好互動也可以形成較大的震懾力量，在預(yù)防的層面上減少環(huán)境違法行為的發(fā)生。

此外，第五十九條第三款允許地方性法規(guī)因地制宜，按日計罰的范圍可以在第一款規(guī)定的違法排污外適當(dāng)增加。雖然范圍較小，但靈活的制度設(shè)計在一定程度上能夠鼓勵如重慶市一般的自行試點(diǎn)，可謂有張有弛。

制度設(shè)計雖好，然而仍有“三個銜接”的問題值得注意。

一是按日計罰與其他行政處罰措施的銜接。責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)乃至關(guān)閉等措施不能因?yàn)榘慈沼嬃P的出臺而被荒廢使用。按日計罰不可被視為搖錢樹，只有當(dāng)斷立斷，多刀齊下，才能真正地加重處罰力度。

二是按日計罰決定的作出與執(zhí)行的銜接。新法中去掉了舊法第四十條關(guān)于環(huán)保行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行主體的規(guī)定。但2010年環(huán)保部實(shí)行的《環(huán)境行政處罰辦法》第六十一條已有舊法類似規(guī)定。雖然效力層級發(fā)生了變化，但該項(xiàng)規(guī)定在內(nèi)容本質(zhì)上并無變化，仍由法院負(fù)責(zé)環(huán)保行政處罰的強(qiáng)制執(zhí)行。也即，法院將負(fù)責(zé)按日計罰的強(qiáng)制執(zhí)行。

三是按日計罰罰金的去向。大幅度提升的金錢處罰不僅是為了增加違法成本和震懾力，也應(yīng)當(dāng)盡量為了日后對環(huán)境的修復(fù)創(chuàng)造條件。污染容易修復(fù)難，原處罰和按日計罰的款項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ?，投入環(huán)境修復(fù)甚至是日后可能需要的生態(tài)補(bǔ)償中去。然而目前缺乏具體配套的規(guī)定，這可能會導(dǎo)致罰金流入其他用途而污染者留下的爛攤子無人、無力收拾。

至于學(xué)界關(guān)于按日計罰性質(zhì)的討論，不論是執(zhí)行罰說、行政處罰說、抑或混合說，都是為按日計罰制度證成，是為其背書的不同路徑。硬要決一高下，未免意義有限，在此不再贅述。

總而言之，新法關(guān)于按日計罰的制度設(shè)計充分對比考慮了國內(nèi)外的立法案例和社會效果?，F(xiàn)有制度科學(xué)靈活，但在實(shí)行過程中仍有一些問題值得注意。期待這把“新劍”在全國范圍內(nèi)能夠一展雄風(fēng)，保護(hù)我們共同的家園。

—傅哲明 北京大學(xué)法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級法學(xué)碩士

按日計罰新規(guī)引發(fā)環(huán)境行政罰體系重心遷移與價值調(diào)適

在我國的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，超標(biāo)超總量排污、偷排污水、排放有毒物質(zhì)、夜間違規(guī)建設(shè)噪聲擾民等違法排放污染物的現(xiàn)象較為普遍。這類環(huán)境違法行為，具有一個共同特性——持續(xù)性。它表現(xiàn)為企業(yè)的同一環(huán)境違法行為持續(xù)多日，甚至長達(dá)數(shù)月或數(shù)年。對這類具有持續(xù)型的違法行為，環(huán)保執(zhí)法人員面臨兩難：如果只認(rèn)定為一個違法行為予以處罰，有違過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t；如果認(rèn)定為多個違法行為予以處罰，又缺乏法律依據(jù)。為解決這一問題，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了按日計罰制度，對于違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。這一規(guī)定的實(shí)施將會引發(fā)我國環(huán)境行政罰體系的重心遷移與價值調(diào)適。

按照新《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條的規(guī)定，并結(jié)合我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)的具體的法律規(guī)定，在車船污染、大氣污染、水污染、放射性污染、固體廢物污染、海洋環(huán)境污染、陸源污染物污染、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染與環(huán)境噪聲污染諸多領(lǐng)域，均存在著符合持續(xù)性排污特征的行為，具體而言是排放有毒有害物質(zhì)、超標(biāo)超總量排污、排放有毒有害物質(zhì)、未取得排污許可證排污、逃避監(jiān)管排污等，對符合上述條件的排污行為將被處以按日計罰，相比之前的專門規(guī)定數(shù)額或者數(shù)額區(qū)間的處罰力度，我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法體系中行政罰的重心必將向上述行為類型轉(zhuǎn)移，接踵而來的就是海洋、大氣、水等領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)法規(guī)的修改與實(shí)施細(xì)則的制定。

與此同時，按日計罰作為一種較為新穎的行政處罰模式，是在日益嚴(yán)酷的環(huán)境形勢下產(chǎn)生的，黨和政府高度重視并且在環(huán)境保護(hù)的具體實(shí)踐工作中給予了強(qiáng)烈的行政干預(yù)，把持這一有力工具的環(huán)境保護(hù)行政主管部門在法律上結(jié)束了過去執(zhí)法疲軟的現(xiàn)狀后，如何將其運(yùn)用好？事實(shí)上，按日計罰的根本目的不是罰款，而是督促企業(yè)違法行為，優(yōu)化環(huán)境保護(hù)執(zhí)法秩序。以這一價值取向?yàn)橹行某霭l(fā)，環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法人員也應(yīng)該更加審慎地判定與適用按日計罰，對于應(yīng)當(dāng)適用者，不手軟，不遺漏，更不能從應(yīng)罰不能罰矯枉過正到不應(yīng)罰依舊罰。

—吳凱 北京大學(xué)法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級法學(xué)博士

“按日計罰”制度的橫向比較

2014年4月25 日，新環(huán)保法全文內(nèi)容公布。2014新環(huán)保法全文內(nèi)容共七章 ，涉及監(jiān)督管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害等內(nèi)容。其中最引人注目的亮點(diǎn)之一就是“按日計罰”制度的確立。

從理論淵源上看，“按日計罰”是以沒收企業(yè)違法收益為目的、簡化的罰款計算方式，適用于持續(xù)性的環(huán)境違法行為。對比我國“按日計罰”的剛剛?cè)敕ǎ绹?、德國等西方國家的法律中對于持續(xù)性違法行為早已有了這種處罰方式，在我國臺灣地區(qū)也采用了這種處罰方式。

（一）中國

● 臺灣地區(qū)

我國臺灣地區(qū)幾乎所有環(huán)境立法，包括《水污染防治法》、《空氣污染防治法》、《噪音管制法》、《海洋污染防治法》、《廢棄物清理法》等都規(guī)定了連續(xù)處罰。

臺灣地區(qū)的“按日計罰”規(guī)定了具體期限，先進(jìn)行警告并責(zé)令在限定天數(shù)內(nèi)改正，當(dāng)再次進(jìn)行檢查時若發(fā)現(xiàn)違法行為仍持續(xù)，將自責(zé)令改正之日起按天數(shù)進(jìn)行處罰。臺灣地區(qū)“違反水污染防治法按日連續(xù)處罰執(zhí)行準(zhǔn)則”的主要內(nèi)容包括：限期改正、報請檢驗(yàn)、起算日、暫停處罰、停止處罰、檢驗(yàn)期限等。

● 香港地區(qū)

我國香港地區(qū)的《水污染管制條例》、《空氣污染管制條例》等法律都規(guī)定了環(huán)境違法的連續(xù)處罰。如香港《水污染管制條例》第十一條規(guī)定，任何人未經(jīng)許可向香港水域及內(nèi)陸水域排放污水，即構(gòu)成違法。如此項(xiàng)違法屬持續(xù)違法，則可就法庭已獲得證明并在此違法行為持續(xù)的期間，另處每天罰款1萬港元；向公用污水渠和公用排水渠排污的，每天罰款4萬港元?！犊諝馕廴竟苤茥l例》第20A條規(guī)定，環(huán)境許可證的持有人違反許可規(guī)定的行為構(gòu)成犯罪的，首次定罪時可處以罰款100,000港元，其后再被定罪的則應(yīng)處以罰款200,000港元及監(jiān)禁6個月。如果該項(xiàng)罪行是屬于持續(xù)性的，則可就該罪行的持續(xù)期間，另處每天罰款20000港元。同時，在該條例的第12條和第13條也分別針對違法排放有害或厭惡性物質(zhì)以及在使用處所未采用進(jìn)行指明工序需要的牌照等持續(xù)性違法行為規(guī)定了按日連續(xù)處罰。

在我國“按日計罰”的初步實(shí)踐中，重慶市走在了全國的前頭。2007年修訂的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》在全國首創(chuàng)性地提出了按日累加處罰的理念，第111條第二款規(guī)定：“違法排污拒不改正的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰”。

（二）美國

美國法律規(guī)定，從違法行為發(fā)生之日起，按照持續(xù)時間進(jìn)行處罰。美國聯(lián)邦的主要環(huán)境法規(guī)，如《清潔水法》、《清潔空氣法》、《有毒物質(zhì)控制法》中都有對環(huán)境違法行為按次、按日計算罰款的規(guī)定。

美國的“按日計罰”不具體規(guī)定期限，原因在于行政部門執(zhí)法權(quán)限較小，行政處罰和行政強(qiáng)制主要依靠司法機(jī)關(guān)的權(quán)威和當(dāng)事人的自覺，不限制按日處罰的期限，可以增強(qiáng)法律的威懾力，提高執(zhí)法效率。

（三）德國等歐洲國家

德國、法國等大陸法系國家在《刑法》中規(guī)定了日罰金，即按日計算的罰金。如《德國刑法典》第四十條明確規(guī)定：一是罰金按天計算，每天1-2萬德國馬克，法律另有規(guī)定的除外；二是每天罰金數(shù)額由法院決定，法院在決定時應(yīng)考慮違法者的個人情況、經(jīng)濟(jì)條件等，如違法者的收入。

大陸法系國家大多具體規(guī)定“按日計罰”期限。原因在于行政部門執(zhí)法權(quán)限較大，需要防止其過于依賴罰款而怠于采取強(qiáng)制執(zhí)行手段糾正違法行為。

（四）加拿大

加拿大《水法》第三十條第一款規(guī)定，對每個違法行為處5000加元以下罰款；第二款針對持續(xù)性違法行為規(guī)定：某個違法行為如果被實(shí)施或者被持續(xù)達(dá)1天以上者，則每一天的行為均被視為一個單獨(dú)的違法行為。因此，對持續(xù)性環(huán)境違法行為，實(shí)際上可以每天處5000加元以下罰款。

（五）印度

印度《水污染防治法》（1974年）第41條規(guī)定，對于拒絕在污染緊急情況下停止或限制排污，或者拒絕提供污染設(shè)施建設(shè)信息等環(huán)境違法行為，在給予3個月以下短期拘留以及1萬比索以下罰款的處罰后，仍然不能制止的，從違法行為確定之日起，每天另處5000比索罰款?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?7條規(guī)定，在超標(biāo)排污或者在大氣污染控制區(qū)域建設(shè)禁止建設(shè)的項(xiàng)目，在給予短期拘留以及1萬比索以下罰款后，仍然不能制止的，從違法行為確定之日起，每天另處5千比索罰款。

新環(huán)保法將于2015年1月1日開始實(shí)施，“按日計罰”入法能否真正起到威懾作用還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。橫向比較各地“按日計罰”制度，并且借鑒重慶的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們希望新環(huán)保法的實(shí)施能夠真正落到實(shí)處，讓違法排污者望而生畏，讓國民重新?lián)碛斜趟{(lán)天。

—奚望 北京大學(xué)法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè) 2014級法學(xué)碩士

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