本刊記者 張向輝

《船舶行業(yè)規(guī)范條件》的正式實施，意味著政府行業(yè)主管部門對造船產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管思路正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。

9月3日，工信部裝備工業(yè)司對首批符合《船舶行業(yè)規(guī)范條件》的企業(yè)進行了公示，共有51家企業(yè)入圍。這份被業(yè)界譽為造船業(yè)“白名單”的出爐，預(yù)示著國家對于造船產(chǎn)業(yè)的行業(yè)監(jiān)管思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。那么，回首中國造船業(yè)近十年的高速發(fā)展，政府對該行業(yè)的監(jiān)管思路經(jīng)歷了怎樣的蛻變？

標準在船舶開裂聲中誕生

長期以來，我國船舶工業(yè)行業(yè)管理處于條塊分割狀態(tài)，未能形成全行業(yè)統(tǒng)一的船舶生產(chǎn)企業(yè)管理法規(guī)和標準，難以依法實施有效的管理。

1995 年，我國造船量首次超過德國，成為世界第三造船大國，僅次于韓、日。自那時起，伴隨GDP 的高速增長，我國造船業(yè)就一直處于高位運行狀態(tài)。至2006年，我國造船完工量已經(jīng)占到世界市場份額的19%，連續(xù)12 年穩(wěn)居世界第三。

巨大的市場需求刺激著中小型船舶制造企業(yè)數(shù)量急劇增加，以浙江為例，僅僅幾年時間，造船企業(yè)曾一度達到500 多家，但規(guī)模以上的企業(yè)卻屈指可數(shù)。有相當(dāng)數(shù)量的中小型造船企業(yè)普遍存在生產(chǎn)硬件條件差，技術(shù)和管理水平落后，質(zhì)量意識較為淡薄等問題，“租一塊灘涂，買一堆廢舊鋼，雇一群農(nóng)民工，經(jīng)過半年的敲敲打打，一艘?guī)浊嵉拇氨阆滤?。”這是對我國一些沿江灘涂地區(qū)違規(guī)建造船舶的形象描述。“灘涂造船”等不規(guī)范生產(chǎn)現(xiàn)象在部分地區(qū)呈蔓延趨勢，造成大量低質(zhì)量船舶進入運輸和生產(chǎn)領(lǐng)域。這不僅給人民群眾的生命、財產(chǎn)安全帶來巨大隱患，也擾亂了整個造船和航運市場正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序，嚴重影響了我國船舶工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，同時，對我國船舶工業(yè)的國際市場形象造成較大的負面影響，急需加以規(guī)范管理。

2005 年1 月 至3 月，浙 江 溫 州樂清地區(qū)新造的3 艘船舶相繼發(fā)生船體開裂事故，引起全國震動,并直接引發(fā)了其后交通部、國防科工委、農(nóng)業(yè)部、國家安監(jiān)總局四部委聯(lián)合開展的低質(zhì)量船舶專項治理 活 動。2005 年4 月21 日 起，四部委組成全國低質(zhì)量船舶專項治理領(lǐng)導(dǎo)小組，打擊非法違規(guī)造船，禁止非法違規(guī)船舶進入航運市場，向持續(xù)多年的非法違規(guī)造船宣戰(zhàn)。經(jīng)整頓，各地已關(guān)停并轉(zhuǎn)造船廠點303 家，非法違規(guī)造船現(xiàn)象得到有效遏制。

基于此，加強和規(guī)范船舶生產(chǎn)管理，制定船舶生產(chǎn)企業(yè)行業(yè)準入標準，在當(dāng)時已是迫在眉睫。

根據(jù)專項治理工作的需要，為規(guī)范造船企業(yè)的管理，保證船舶建造的基本安全質(zhì)量，在充分調(diào)研并廣泛征求各有關(guān)部門、企業(yè)和專家意見的基礎(chǔ)上，當(dāng)時的國防科工委組織編寫——《船舶生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)條件基本要求及評價方法》(簡稱《基本要求》)?！痘疽蟆罚┮延?007年10月1日正式實施。

《基本要求》是我國第一部船舶生產(chǎn)企業(yè)的行業(yè)準入標準。此標準的出臺，使中國告別了無評價標準的尷尬，引導(dǎo)船舶企業(yè)向著更加規(guī)范、更加有序的方向發(fā)展。

行業(yè)監(jiān)管再升級

業(yè)內(nèi)人士稱，《基本要求》是造船企業(yè)的準入門檻，對造船企業(yè)注冊資本、占地面積等指標做了明確要求，被許多民營小船廠稱為“生死線”。在《基本要求》中，鋼質(zhì)一般船舶二級二類生產(chǎn)企業(yè)注冊資本的最低要求是2000萬元，占地面積要求是4萬平方米。這無疑對紛紛涌入的民間資本設(shè)置了很嚴格的準入標準。

政府主管部門還計劃通過實施許可管理制度對國內(nèi)船廠進行整合。據(jù)當(dāng)時國防科工委起草的《船舶生產(chǎn)許可證管理條例》已列入2006年國務(wù)院立法計劃。

2006年3月，船舶工業(yè)發(fā)展列入國家“十一五”規(guī)劃；2006年6月，國務(wù)院召開振興裝備制造業(yè)工作會，再次強調(diào)要重點發(fā)展大型船舶制造。2006年8月16日，國務(wù)院通過《船舶工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，再一次表明國家對船舶工業(yè)的重視和支持，對于加快我國船舶工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，使之成為帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)全面參與國際競爭的強勢產(chǎn)業(yè)，推進我國創(chuàng)建世界造船大國強國具有重大意義。2006年9月18日，國家發(fā)改委、國防科工委聯(lián)合正式對外發(fā)布《船舶工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃(2006 ～2015)》。《規(guī)劃》明確提出我國將重點規(guī)劃建設(shè)三個現(xiàn)代化大型造船基地，同時防止投資過熱和低水平重復(fù)建設(shè)。

為全面貫徹落實《船舶工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》和《船舶工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》，國防科工委先后印發(fā)的《船舶科技發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》、《船舶配套業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》和《全面建立現(xiàn)代造船模式行動綱要（2006 ～2010年）》繪制出中國船舶強國藍圖。

為了提高船舶產(chǎn)業(yè)集中度，2013年1月，工信部、國家發(fā)改委、財政部等12部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進重點行業(yè)企業(yè)兼并重組的指導(dǎo)意見》，其明確指出，到2015年，船舶行業(yè)前10家企業(yè)造船完工量占全國總量的70%以上，進入世界造船前10強企業(yè)超過5家。中國政府推動造船產(chǎn)能向優(yōu)勢大型企業(yè)集中的決心可見一斑。

上述《指導(dǎo)意見》推出不久，中國政府再出“重拳”，2013 年7月份，國務(wù)院又發(fā)布《船舶工業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整促進轉(zhuǎn)型升級實施方案（2013 年～2015 年）》（國發(fā)[2013]29 號），作為國務(wù)院出臺的第一個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實施方案，著重調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力布局，一方面遏制低水平重復(fù)投資，另一方面重點發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的力量。值得一提的是，該方案中再次明確提出“加強船舶行業(yè)管理，完善行業(yè)準入條件”。

2013年10月6日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2013]41號），提出了“修訂完善鋼鐵、水泥產(chǎn)業(yè)政策和鋁、水泥、平板玻璃、船舶行業(yè)準入條件”。該意見中，明確了要加強行業(yè)準入和規(guī)范管理，公告符合條件的生產(chǎn)線和企業(yè)名單。

2013年11月4日，工信部為進一步加強船舶行業(yè)管理，化解產(chǎn)能過剩矛盾，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進轉(zhuǎn)型升級，引導(dǎo)船舶工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，加強技術(shù)和管理創(chuàng)新，降低資源和能源消耗，全面建立現(xiàn)代造船模式，發(fā)布了《船舶行業(yè)規(guī)范條件》。

總體而言，《船舶行業(yè)規(guī)范條件》削弱了行政許可模式和手段，注重發(fā)揮市場調(diào)節(jié)資源的作用，強化了技術(shù)規(guī)范和標準體系的普遍指導(dǎo)性，從而提高了國內(nèi)的行業(yè)市場門檻，也為船舶企業(yè)的發(fā)展指出了政策方向。

據(jù)工信部裝備司船舶處調(diào)研員陳穎濤介紹，當(dāng)前世界造船能力供大于求的背景下，中國造船產(chǎn)能也存在著過剩問題。2011年我國造船完工量達7000萬噸，2012年為6000萬噸，2013年為4300萬噸，2014年上半年，我國造船完工量為1700萬噸，占世界總量的37.8%，與2013年底相比上升2.3個百分點；新接訂單占57.6%，上升了11個百分點；手持訂單量占48%，上升了4個百分點,這表明，雖然受國際金融危機影響，世界造船業(yè)都受到嚴重影響，但是中國船舶工業(yè)總體競爭力并沒有下降，轉(zhuǎn)型升級初見成效。

讓市場做裁判

據(jù)悉，《船舶行業(yè)規(guī)范條件》之前的征求意見稿原來的文件名稱為《船舶行業(yè)準入條件》，后變更為《船舶行業(yè)規(guī)范條件》。兩個字的改動看似簡單，卻透露出行業(yè)主管部門在引導(dǎo)船舶工業(yè)化解產(chǎn)能過剩、加強船舶行業(yè)分級管理、促進船舶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面行政服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變?？梢哉f，從“準入”到“規(guī)范”，充分體現(xiàn)了政府想借“有形之手”讓市場的“無形之手”發(fā)揮更大作用。

顯然，化解產(chǎn)能過剩必須淘汰一批企業(yè)，但任何一家企業(yè)只要具有合法的經(jīng)營資格，就沒有理由通過行政的方式讓其“死掉”的理由，只能也必須利用市場規(guī)則、通過市場手段、借助市場方式讓企業(yè)在市場競爭中尋求出路。因此，由“準入”條件到“規(guī)范”條件的變化，更加突出了企業(yè)自愿申請的原則。將“準入”條件改為“規(guī)范”條件就是既要實現(xiàn)化解產(chǎn)能過剩的目標，又要確保船舶市場公平、公正的競爭秩序，體現(xiàn)了下放審批權(quán)、實施分級指導(dǎo)的原則，將充分發(fā)揮相關(guān)各方的作用。

值得關(guān)注的是，隨著政府對于造船業(yè)安全監(jiān)管和服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變，行業(yè)組織、專業(yè)機構(gòu)組織越來越發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。以《船舶行業(yè)規(guī)范條件》船企“白名單”（第一批）公示前后為例，中國船舶工業(yè)行業(yè)協(xié)會和中國船級社（CCS）就發(fā)揮了重要作用。依據(jù)工信部的委托，他們積極開展了相關(guān)工作，組織專家編寫了《船舶行業(yè)規(guī)范條件評審細則》，并廣泛征詢了各省主管部門、協(xié)會和造船單位的意見。該細則經(jīng)工信部審核批準后印發(fā)，作為對申報企業(yè)終審的重要工作標準。同時，中國船舶工業(yè)行業(yè)協(xié)會和CCS還攜手制定了專家評審程序，建立了評審專家?guī)欤⒍啻谓M織和開展船舶行業(yè)規(guī)范條件評審專家培訓(xùn)。

據(jù)中國船級社建造處副處長姜波濤介紹，作為國家船檢主力軍，以及海事安全技術(shù)及其它安全技術(shù)的公正、獨立第三方組織，在政府對于造船業(yè)安全監(jiān)管和服務(wù)觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變后，需要像中國船舶工業(yè)行業(yè)協(xié)會、中國船級社，以及其他相關(guān)專業(yè)機構(gòu)等走上前臺，為行業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展提供專業(yè)技術(shù)支撐和相關(guān)服務(wù)。中國船舶工業(yè)行業(yè)協(xié)會和中國船級社作為第三方，受工信部委托，承擔(dān)了其中的大量工作，從如何組織，到進行培訓(xùn)、咨詢、征求意見，再到試評、復(fù)評等。CCS眾多分社例如青島分社、浙江分社、江蘇分社等都積極參與，為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)服務(wù)，使船企對于這個“白名單”有了更深刻的認知，對引導(dǎo)船企更好發(fā)展，促進船舶行業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮了重要作用。但姜波濤坦言，在未來政府逐漸弱化“有形之手”，強化市場“無形之手”的背景下，對于CCS這樣的獨立第三方來說，如何更好地為行業(yè)以及政府主管部門提供強大的技術(shù)支撐和相應(yīng)服務(wù)，是接下來亟待解決的問題。