韓永

10月23日結(jié)束的十八屆四中全會(huì)，對(duì)中國(guó)的司法改革做出了系統(tǒng)安排。其中有兩項(xiàng)制度，均與跨行政區(qū)劃有關(guān)：其一，是在地方“探索設(shè)立跨行政區(qū)域的人民法院”；其二，是最高人民法院“設(shè)立巡回法庭”。

由于改革所指是中國(guó)司法“地方化、行政化”的癥結(jié)，這兩項(xiàng)制度均被寄予很大期待。多位受訪專家表示，若司法能掙脫地方的束縛秉持中立，其在解決糾紛中的吸引力就會(huì)大增，對(duì)官員的壓力也會(huì)大增，中國(guó)依法治國(guó)的前景就大有可期。

巡回法庭流變

2005、2006年，在最高法院收回死刑復(fù)核權(quán)的過程中，巡回法庭曾經(jīng)作為收回方式的一個(gè)備選。

當(dāng)時(shí)，在收回方式上，司法界和學(xué)界提供了三種方案：一是最高法設(shè)立分院；二是最高法設(shè)立巡回法庭；三是在最高法院本部設(shè)立死刑復(fù)核庭。

當(dāng)時(shí)，對(duì)巡回法庭這一方案的評(píng)價(jià)是：巡回辦案，便于法官面見被告人；不常駐一地，人員也不固定，滋生腐敗的機(jī)會(huì)較少；受地方政府的影響相對(duì)較小。

但也有人認(rèn)為，巡回方式需要較長(zhǎng)的等待時(shí)間，這在客觀上加大了關(guān)押死刑犯的成本。最高法最終選擇了第三種方案，巡回法庭此后少有人提及。

回望歷史，可以在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期找到先例。當(dāng)時(shí)，基于辦公條件和方便群眾的考慮，巡回法庭開始在根據(jù)地遍地開花。其巡回區(qū)域的廣泛性，可從群眾對(duì)這類法庭的稱呼中窺知一二。當(dāng)時(shí)，這些法庭被稱為“草原法庭”“馬背法庭”“海上法庭”以及“田間法庭”。這種審判方式的集大成者，就是當(dāng)時(shí)廣受贊譽(yù)的“馬錫五審判方式”。

1949年后，巡回審判制度在大多數(shù)情況下被用來特指基層人民法庭。1953年第二屆全國(guó)司法會(huì)議決議提出，縣人民法院逐步普遍建立巡回法庭；1982年《民事訴訟法》明確規(guī)定，實(shí)行巡回審判和就地審判相結(jié)合的制度；1991年修改的《民事訴訟法》規(guī)定，人民法院審理案件，根據(jù)需要進(jìn)行巡回審判，就地辦案。

在十六屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出，要“健全巡回審判，擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序適用范圍，方便群眾訴訟”。

巡回法庭承擔(dān)的功能主要有兩個(gè)：一是監(jiān)督地方司法，二是就近審判案件。前者的訴求是司法公正，后者的訴求是司法便民。

監(jiān)督與解壓

受訪學(xué)者大多認(rèn)為，即將誕生的最高法巡視法庭，應(yīng)該兼有監(jiān)督和便民的屬性。在依法治國(guó)、推動(dòng)司法改革的大背景下，其前一個(gè)職能的發(fā)揮更讓人期待。

北京市高院原副院長(zhǎng)陳春龍告訴《中國(guó)新聞周刊》，巡回法庭的一項(xiàng)重要職能，是維護(hù)中國(guó)的法制統(tǒng)一。

清華大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)余凌云，向《中國(guó)新聞周刊》更進(jìn)一步闡述了這一邏輯。他說，自己是搞行政法的，經(jīng)常會(huì)面臨一個(gè)問題：有的地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大規(guī)模搞拆遷，補(bǔ)償又不到位，官民之間就會(huì)產(chǎn)生糾紛。為了不讓這種糾紛影響建設(shè)進(jìn)程，有的地方政府就規(guī)定，所有的拆遷案件法院都不能受理，并且還不出具不受理裁定書，民眾的上訴渠道也因此受阻。

2003年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、河南省高級(jí)法院院長(zhǎng)李道民，曾在提議設(shè)立最高法院巡回法庭的理由中，對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行過描述。他說，目前，法制不統(tǒng)一和地方保護(hù)主義的問題在司法領(lǐng)域不同程度地存在，有的地方甚至相當(dāng)嚴(yán)重?！疤貏e是一些跨市區(qū)、省區(qū)案件的審理和執(zhí)行過程中，經(jīng)常發(fā)生地方保護(hù)主義干預(yù)法院審判的情況。還有些部門和個(gè)人對(duì)法院審理的具體案件作指示、批示，干預(yù)法院依法獨(dú)立公正審判，阻撓法院依法執(zhí)行?！?/p>

地方政府和法院的上述做法，讓此類矛盾就沒有辦法通過法律的途徑進(jìn)行解決了。這樣做的結(jié)果是，訴訟無門的民眾只好走上訪的渠道，“現(xiàn)實(shí)中，很多的上訪是司法機(jī)關(guān)逼出來的。”

地方政府的上述做法，違反了中央有關(guān)“禁止與民爭(zhēng)利”的精神?！霸谶@種情況下，中央的聲音靠什么貫徹？有了最高法院的巡回法院，就好多了。對(duì)于地方上不能處理的，或者地方上處理不好的案件，就可以通過巡回法庭來解決?！?余凌云說。

但中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為，即便巡回法院承擔(dān)起監(jiān)督的職能，也只能通過審級(jí)來監(jiān)督，而不會(huì)取代或壓縮省高院的職能，管轄權(quán)也不可能發(fā)生太大的變化。

“司法公正的改善，可以通過跨行政區(qū)域法院的設(shè)立來實(shí)現(xiàn)。而巡回法庭的設(shè)立，只是把最高法的一部分管轄職能放在了地方去行使。”馬懷德告訴《中國(guó)新聞周刊》，從性質(zhì)上講，巡回法庭只是最高法的一個(gè)派出法庭。

“跨區(qū)劃設(shè)立法院和巡回法庭強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不太一樣。前者主要為了解決地方保護(hù)的問題，解決司法地方化、行政化的問題。而巡回法庭是為了減輕最高法院的壓力，和方便當(dāng)事人的問題?！瘪R懷德說。

“主要是為了審案子”

過去一些年，法律基于公平訴求的一些修改，在增加公平可能性的同時(shí)，也不斷疊加著最高法院的壓力。2007年1月1日，最高法院收回了下放26年的死刑復(fù)核權(quán)。有人測(cè)算過，這一旨在改變省高院在死刑案件既審又核的制度，至少給最高法院帶來了相當(dāng)于300位法官的工作量。

2007年10月28日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議，通過了關(guān)于修改民事訴訟法的決定，明確當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為有錯(cuò)誤的，“可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。”而此前的?guī)定是：“可以向原審人民法院或者上一級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹??！?/p>

由于大部分案件的終審集中在中院和高院，在民訴法修改前，再審案件也主要集中在中院和高院；而在再審上提一級(jí)后，再審案件就主要集中在省高院和最高法院了。

最高法院2010年的工作報(bào)告顯示，當(dāng)年該院審結(jié)各類再審案件46214件，其中改判11729件，發(fā)回重審5595件，再審糾錯(cuò)比例高達(dá)37.5%。也就是說，能進(jìn)入最高法再審程序的，有超過三分之一的案件得以糾錯(cuò)。

但要進(jìn)入最高法的再審程序，并非易事。數(shù)據(jù)顯示，2010年，再審案件只占同期訴訟案件的0.22%。多位律師告訴《中國(guó)新聞周刊》，并不是申請(qǐng)?jiān)賹彽陌讣?，而是要真正進(jìn)入再審程序，難度非同尋常?；诖?，很多律師的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)因是否能進(jìn)入最高法的再審程序，而相差懸殊。

2011年的《鳳凰周刊》曾報(bào)道稱，最高法內(nèi)部，對(duì)受理再審的申訴曾有一些不成文規(guī)定，比如，來自河北的申訴案件，通常要來20次才能立案，而每次最少間隔兩個(gè)月。這樣算下來，要在最高法立一個(gè)再審的案件，需要耗費(fèi)三四年時(shí)間。

如此低的再審立案率，把大量的再審申訴逼上了上訪渠道。一但司法渠道受阻，無疑將加劇各類社會(huì)矛盾的爆發(fā)。

巡回法庭成立后，上述死刑復(fù)核和再審立案的壓力，就可以部分流向巡回法庭。這樣，再審的立案率就有望提高，糾紛流向法外的比例就會(huì)降低。

馬懷德曾經(jīng)提出，不僅最高法應(yīng)該設(shè)巡回法庭，省高院、市中院也應(yīng)該設(shè)類似機(jī)構(gòu)，因?yàn)檫@樣可以受理更多的案件?！氨热绫本┰瓉碛幸粋€(gè)中級(jí)人民法院，因?yàn)閴毫Υ?，后來設(shè)成三個(gè)，現(xiàn)在省市法院案件大幅度增長(zhǎng)，也需要這么做?！?/p>

中國(guó)社科院一位法學(xué)學(xué)者告訴《中國(guó)新聞周刊》，司法改革的最終目的，是通過司法系統(tǒng)的內(nèi)外調(diào)整，把最大數(shù)量的社會(huì)糾紛，在司法的通道上予以解決?！皩?shí)現(xiàn)了這一點(diǎn)，也就實(shí)現(xiàn)了依法治國(guó)?！?/p>

余凌云告訴《中國(guó)新聞周刊》，巡回法庭的設(shè)立，主要是為了審案子，而不是負(fù)責(zé)司法政策，“這點(diǎn)可以確認(rèn)。”

而審案的職能從最高法分流出去后，最高法就有更多的時(shí)間專注于指導(dǎo)監(jiān)督、制定司法政策和司法解釋，也會(huì)將更多的時(shí)間用于改革。

“法院內(nèi)部的改革很多，特別是機(jī)制改革、人員的分類管理、職業(yè)保障等，現(xiàn)在又提出了審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。這些試點(diǎn)項(xiàng)目，都要最高法院付出一定的時(shí)間精力去研究推動(dòng)?！瘪R懷德說。