丁 煌 趙寧寧

北極治理與中國(guó)參與
——基于國(guó)際公共品理論的分析

丁 煌 趙寧寧

國(guó)際公共品的供給狀況反映了北極公共問(wèn)題的治理程度。在當(dāng)前的北極地緣政治環(huán)境下,國(guó)際公共品理論為我們研究北極公共治理提供了新的理論視角,也為我國(guó)參與北極治理提供了有說(shuō)服力的理?yè)?jù)。中國(guó)構(gòu)建“國(guó)際公共品提供者”的身份,將是我國(guó)參與北極治理的一個(gè)重要路徑,有助于消除北極國(guó)家的猜疑,維護(hù)我國(guó)在北極地區(qū)的國(guó)家利益。

國(guó)際公共品;外部性;北極治理;中國(guó)

冷戰(zhàn)期間,在地緣政治理論和強(qiáng)權(quán)政治的影響下,北極是兩極軍事對(duì)峙的前沿陣地。在這期間作為全球重要生態(tài)區(qū)域的北極,雖然遭受著環(huán)境污染和氣候變化等區(qū)域性乃至全球性公共問(wèn)題的破壞,但是美蘇兩大集團(tuán)的政治和軍事對(duì)抗,使得北極國(guó)家?guī)缀鯖](méi)有任何機(jī)會(huì)開展區(qū)域環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的合作(Chaturved,1996:83-104)。冷戰(zhàn)末期,在戈?duì)柊蛦谭颉澳柭箍酥v話”的影響下,芬蘭政府倡議北極國(guó)家就區(qū)域環(huán)境保護(hù)問(wèn)題開展合作,由此開啟了“羅瓦涅米談判進(jìn)程”。經(jīng)過(guò)兩年的商討,1991年6月北極八國(guó)簽署《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略文件“雖然不具有法律拘束力,但它對(duì)北極事務(wù)影響重大,標(biāo)志著北極由地緣政治和權(quán)力政治主導(dǎo)向區(qū)域治理與合作方向轉(zhuǎn)化”(葉江,2013:36),此后公共治理逐漸成為北極國(guó)家處理北極事務(wù)的主要方式。

治理是一種對(duì)社會(huì)的把舵或指導(dǎo),用以避免大家都不想要的結(jié)果出現(xiàn)(如公地悲劇),促進(jìn)實(shí)現(xiàn)大家都希望的結(jié)果(如對(duì)內(nèi)保護(hù)公民權(quán)利,對(duì)外加強(qiáng)安全,應(yīng)對(duì)外來(lái)威脅)(奧蘭·揚(yáng),2007:2)。在北極治理中,國(guó)際公共品的供給狀況及其發(fā)展趨勢(shì)從某種意義上講,反映了北極公共問(wèn)題的治理程度。但冷戰(zhàn)結(jié)束之后急劇變化的北極地緣政治環(huán)境,使得國(guó)際公共品的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)前的供給情況。國(guó)際公共品的不足已經(jīng)嚴(yán)重影響了北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展,對(duì)北極治理產(chǎn)生制約作用。當(dāng)前北極治理所需的國(guó)際公共品主要集中在制度規(guī)則類、知識(shí)文化類、基礎(chǔ)設(shè)施類以及政治安全類等方面。以制度規(guī)則類公共產(chǎn)品的需求和供給為例,《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《國(guó)際捕鯨管制公約》等全球性公約和協(xié)議在北極地區(qū)都具有適用性,冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)也相繼成立了國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)、北方論壇和北極理事會(huì)等多邊制度。但是這些制度和規(guī)則,多數(shù)在授權(quán)方面缺乏充分性,在適用范圍方面缺乏針對(duì)性。

國(guó)際公共品供給的不足為北極國(guó)家聯(lián)合供給國(guó)際公共品提供了政策方向和動(dòng)力,也為域外國(guó)家和實(shí)體參與北極公共治理提供了一條路徑。為此,筆者將基于國(guó)際公共品理論及其在北極公共治理中的適用性分析,探討中國(guó)參與北極治理的理論依據(jù)和具體路徑,為我國(guó)參與北極治理提供具有理論和現(xiàn)實(shí)意義的思考。

一、國(guó)際公共品的基本理論及其適用性

(一)國(guó)際公共品的基本理論分析

國(guó)際公共品源于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共品的概念。公共品從最早提出到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了很大發(fā)展,被譽(yù)為公共財(cái)政研究中一個(gè)最古老和最重要的概念之一(奧爾森,2011:13)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森在1954年發(fā)表的《公共支出的基本理論》一文中創(chuàng)新性地提出公共品的兩個(gè)基本特征:非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性(Samuelson,1954:387-389)。公共品的基本特征決定其無(wú)法逃避外部性問(wèn)題和搭便車問(wèn)題。其中,外部性問(wèn)題就是一種外溢效應(yīng),它針對(duì)的是某個(gè)個(gè)體的活動(dòng)對(duì)另外的個(gè)體施加了成本或者賦予了收益,表現(xiàn)為正外部性和負(fù)外部性兩種情況(Cornes&Sandler,1996:39-67)。搭便車問(wèn)題既與公共品的非排他性及其產(chǎn)生的正外部性有關(guān),又與行為體的機(jī)會(huì)主義傾向有關(guān)。任何時(shí)候,一個(gè)人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來(lái)的利益之外,就沒(méi)有動(dòng)力為共同的利益做貢獻(xiàn),而只會(huì)選擇做一個(gè)搭便車者(奧斯特羅姆, 2012:8),進(jìn)而導(dǎo)致公共品的供給不足,引起所謂的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象的產(chǎn)生。公共品的概念隨后經(jīng)奧爾森、金德爾伯格和吉爾平等學(xué)者引入國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科,演變?yōu)閲?guó)際公共品(根據(jù)覆蓋范圍的不同,可分為全球性國(guó)際公共品和區(qū)域性國(guó)際公共品)。在國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)的情形下,國(guó)際公共品依然難以逃脫搭便車問(wèn)題,進(jìn)而引起國(guó)際公共品的供給不足和“國(guó)際政治市場(chǎng)失靈”。

“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象說(shuō)明通過(guò)個(gè)體的自覺性供給公共產(chǎn)品的困難性,公共品的供給主體和生產(chǎn)途徑研究逐漸受到學(xué)術(shù)界的重視。在國(guó)內(nèi),政府主要承擔(dān)了公共品的生產(chǎn)和提供,而在國(guó)際社會(huì)由于不存在高于各國(guó)主權(quán)之上的世界政府,學(xué)者基于過(guò)去歷史的經(jīng)驗(yàn)分析,提出全球性國(guó)際公共品主要依靠霸權(quán)國(guó)供給或者依靠國(guó)際制度的供給。在由金德爾伯格提出并由吉爾平等學(xué)者補(bǔ)充的霸權(quán)穩(wěn)定論中,強(qiáng)調(diào)霸權(quán)國(guó)的存在是世界經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定的前提條件,否則國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系將會(huì)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。金德爾伯格在《1929-1939年世界經(jīng)濟(jì)蕭條》一書中指出,1929年經(jīng)濟(jì)大蕭條的原因“在于英國(guó)沒(méi)有能力而美國(guó)沒(méi)有意愿承擔(dān)穩(wěn)定國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系的責(zé)任”(Kindleberger,1973:289)。但是,根據(jù)霸權(quán)周期理論,當(dāng)霸權(quán)國(guó)的實(shí)力發(fā)生衰落之時(shí),其提供公共品的實(shí)力和意愿就會(huì)下降,從而導(dǎo)致全球性國(guó)際公共品的供應(yīng)不足。為解決霸權(quán)衰落后國(guó)際公共品的供應(yīng)問(wèn)題,基歐漢等學(xué)者提出了國(guó)際公共產(chǎn)品的另一供給路徑:國(guó)際制度的供給。國(guó)際制度本身就是國(guó)際公共產(chǎn)品,但國(guó)際制度亦為其成員提供了聯(lián)合供給其它類型的國(guó)際公共產(chǎn)品的工作框架,進(jìn)而解決霸權(quán)衰落后“國(guó)際政治市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象。

冷戰(zhàn)后,在新地區(qū)主義和全球性國(guó)際公共品短缺的影響下,區(qū)域性國(guó)際公共品的生產(chǎn)和供給逐漸成為推動(dòng)地區(qū)合作與穩(wěn)定的重要因素。區(qū)域性國(guó)際公共品的主要供給主體和生產(chǎn)途徑在于區(qū)域主導(dǎo)國(guó)家和區(qū)域機(jī)構(gòu)。從理論上講,主導(dǎo)國(guó)的存在之于區(qū)域性國(guó)際公共品的供給會(huì)產(chǎn)生重大影響(Sandler,1998: 237)。然而,即使在缺乏區(qū)域主導(dǎo)性國(guó)家的條件下,區(qū)域性國(guó)際公共品的供給也將成為可能,其將主要來(lái)源于成本分?jǐn)偟膮^(qū)域國(guó)家聯(lián)合供給方式。

(二)國(guó)際公共品理論在北極治理中的適用性分析

當(dāng)前,公共治理已經(jīng)成為北極國(guó)家處理北極事務(wù)的主要方式,并且北極國(guó)家在北極治理中占據(jù)主導(dǎo)地位,北極治理主要呈現(xiàn)的是區(qū)域性一面。但是,當(dāng)前北極治理的動(dòng)因、對(duì)象和載體富含著全球性因素,這就決定了北極治理具有全球性,無(wú)法逃避和排斥域外國(guó)家的參與。在這種背景下,國(guó)際公共品理論為我們研究北極治理提供了一個(gè)新的理論視角。國(guó)際公共品理論所要闡述的核心要義是,為了解決北極公共問(wèn)題,國(guó)際社會(huì)尤其是北極國(guó)家必須提供國(guó)際公共品來(lái)推進(jìn)北極治理。因此,問(wèn)題的關(guān)鍵有兩點(diǎn):其一,占據(jù)北極治理主導(dǎo)地位的北極國(guó)家能否放棄搭便車的行為傾向,協(xié)調(diào)各自政策和行動(dòng),聯(lián)合供給國(guó)際公共品;其二,域外國(guó)家在不存在身份優(yōu)勢(shì)的情況下,如何尋求參與北極治理的理論依據(jù)和具體路徑(該問(wèn)題將在本文后兩部分結(jié)合中國(guó)的實(shí)際加以闡述)。

對(duì)于上述第一個(gè)問(wèn)題,國(guó)際公共品理論給予了我們肯定的回答。北極國(guó)家聯(lián)合供給國(guó)際公共品理論上的可行性主要根源于區(qū)域內(nèi)國(guó)家數(shù)目較少,可以有效避免搭便車現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。這種情況的發(fā)生,在理論上可以追根于博弈論中參與者的數(shù)目對(duì)合作的影響。一般而言,合作的可能性會(huì)伴隨著數(shù)目的增加而減少。美國(guó)著名國(guó)際關(guān)系學(xué)者肯尼思·奧耶在論述參與者數(shù)目對(duì)國(guó)際合作的影響時(shí)指出,數(shù)目問(wèn)題至少存在三個(gè)渠道影響合作的可能性:第一,參與者數(shù)目的增加會(huì)提高交易和信息的成本;第二,伴隨著參與者數(shù)目的增加,自動(dòng)背叛的可能性和辨別與控制問(wèn)題的可能性也會(huì)增加;第三,伴隨參與者數(shù)目的增加,制裁背叛者的可行性也會(huì)下降(Oye,1985:19-20)。奧耶的理論分析得到奧爾森的支持,奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》一書中提出,“集團(tuán)中的個(gè)體數(shù)量最大,離(提供公共產(chǎn)品)最優(yōu)水平就越遠(yuǎn)。成員數(shù)目多的集團(tuán)效率一般要低于成員數(shù)目少的集團(tuán)”(奧爾森,2011:25)。

國(guó)際公共品的理論分析在冷戰(zhàn)后北極公共治理中也得到了驗(yàn)證。1991年《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》的簽署為北極公共治理揭開了序幕。1996年為進(jìn)一步應(yīng)對(duì)北極環(huán)境變化帶來(lái)的挑戰(zhàn),北極國(guó)家決定成立北極理事會(huì)。此后,建立于《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》基礎(chǔ)之上的北極理事會(huì)作為北極事務(wù)主要協(xié)商機(jī)制的地位逐步得到確立(Young,2010:168)。北極理事會(huì)本身就是制度類的國(guó)際公共品,它的建立和運(yùn)作為北極國(guó)家聯(lián)合供給其它類型的公共品提供了工作框架。

最初,北極國(guó)家在北極理事會(huì)的框架下主要通過(guò)發(fā)布環(huán)境評(píng)估和監(jiān)測(cè)報(bào)告的形式為地區(qū)提供國(guó)際公共品,其中具有重要影響力的當(dāng)屬2004年理事會(huì)發(fā)布的《北極氣候影響評(píng)估報(bào)告》。該《報(bào)告》在北極治理進(jìn)程中發(fā)揮了重大作用,改變了我們對(duì)北極的認(rèn)知并且改變了北極理事會(huì)多數(shù)工作組的優(yōu)先工作方向,促使它們對(duì)氣候變化造成的影響進(jìn)行持續(xù)的科學(xué)評(píng)估(Koivurova,2010:149-150)。近年來(lái),北極地區(qū)自然和國(guó)際政治環(huán)境的急劇變化,推動(dòng)了北極理事會(huì)的改革進(jìn)程,也提升了北極國(guó)家在理事會(huì)框架內(nèi)供給國(guó)際公共品的能力。2011年和2013年北極理事會(huì)的兩次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議相繼通過(guò)理事會(huì)歷史上兩份具有法律約束力的協(xié)定《北極搜救協(xié)定》和《北極海洋油污染預(yù)防與應(yīng)急協(xié)定》。兩份協(xié)定的簽署對(duì)于北極國(guó)家聯(lián)合供給國(guó)際公共品給予了法律約束,避免了個(gè)別國(guó)家采取搭便車的行動(dòng)。

二、中國(guó)參與北極治理的理?yè)?jù)分析

中國(guó)不具有參與北極事務(wù)的身份優(yōu)勢(shì),即使在中國(guó)主張和平發(fā)展的理念背景之下,中國(guó)在北極地區(qū)的一舉一動(dòng)也受到國(guó)際社會(huì)尤其是北極國(guó)家的猜疑。為此,中國(guó)若參與北極治理,則必須尋找有說(shuō)服力的理論依據(jù),以緩解北極國(guó)家的疑慮,減輕我國(guó)背負(fù)的國(guó)際壓力。

(一)北極地區(qū)公共問(wèn)題的外部性

在北極治理過(guò)程中,區(qū)域性國(guó)際公共品的外部性理論之于中國(guó)等域外國(guó)家參與北極治理具有重要的理論意義。根據(jù)區(qū)域性國(guó)際公共品的外部性理論,公共問(wèn)題的存在,可能不僅僅影響域內(nèi)國(guó)家,也可能會(huì)使域外的第三者(國(guó)家或者其他區(qū)域)受到正面或者負(fù)面的影響。為此,“這個(gè)第三者將會(huì)成為域內(nèi)事務(wù)的關(guān)聯(lián)者,成為域內(nèi)解決這個(gè)問(wèn)題的參與者,并在域內(nèi)國(guó)家為解決此問(wèn)題提供公共產(chǎn)品中分擔(dān)成本、分享收益”(樊勇明、薄思勝,2011:12),并且“受到外部性影響的利益主體(Stakeholder)數(shù)量越多,所需公共產(chǎn)品的公共性會(huì)越強(qiáng),從而該問(wèn)題的公共性亦更強(qiáng)”(劉偉,2013:113-135)。

北極公共問(wèn)題既對(duì)中國(guó)產(chǎn)生了負(fù)外部性影響,也給中國(guó)帶來(lái)了正外部性效應(yīng)。北極是全球重要的生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域,北極地區(qū)的氣候和環(huán)境變化,會(huì)使中國(guó)的極端氣候事件增多,對(duì)我國(guó)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)平衡和糧食安全構(gòu)成巨大威脅。但是,從另外一個(gè)角度說(shuō),北極航道的商業(yè)利用前景會(huì)給我國(guó)的國(guó)際貿(mào)易帶來(lái)十分可觀的經(jīng)濟(jì)和政治效益。北極航道的開通在經(jīng)濟(jì)效益上有助于我國(guó)海洋運(yùn)輸船隊(duì)縮短運(yùn)輸周期,降低貿(mào)易成本(參見表1);在政治上有助于破除“馬六甲困境”(Malacca Dilemma)的制約(Rainwater,2013:69-71),實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)際貿(mào)易運(yùn)輸路徑的多元化,減輕傳統(tǒng)運(yùn)輸航線對(duì)我國(guó)形成的政治外交壓力。在北極區(qū)域公共問(wèn)題產(chǎn)生的積極外部性和消極外部性并存的情況下,中國(guó)必然成為了北極事務(wù)的關(guān)聯(lián)者。

(二)現(xiàn)有北極制度規(guī)則類國(guó)際公共品的權(quán)利保障

近年來(lái),制度規(guī)則類國(guó)際公共品的提供日益受到國(guó)際社會(huì)的重視。制度規(guī)則類國(guó)際公共品具有特殊的內(nèi)涵,它們本身就是一類國(guó)際公共品,但又為其它類型的公共品的生產(chǎn)和供給提供載體和平臺(tái)。當(dāng)前,北極理事會(huì)、國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)、北方論壇、《斯瓦爾巴德群島條約》等制度規(guī)則類公共品在北極治理進(jìn)程中發(fā)揮了重大作用,有力推動(dòng)了北極善治進(jìn)程,也為中國(guó)等域外國(guó)家參與北極治理提供了相關(guān)權(quán)利保

障。尤其是《斯瓦爾巴德群島條約》,更成為中國(guó)開展北極活動(dòng)和參與北極治理利用的一個(gè)優(yōu)勢(shì)條件。

表1 北極航道與傳統(tǒng)航道對(duì)比①?gòu)堅(jiān)破?《北極航道的獨(dú)立航行時(shí)代》,載http://www.dfdaily.com/html/8762/2013/5/21/1000580.shtml,2013-05-21。

地處北冰洋上的斯瓦爾巴德群島位于巴倫支海和格陵蘭海之間,其面積約6.3萬(wàn)平方公里。1596年6月19日,荷蘭探險(xiǎn)家巴倫支首先發(fā)現(xiàn)該島,隨后英國(guó)、法國(guó)、丹麥等國(guó)家的捕撈船隊(duì)相繼到達(dá)群島海域。根據(jù)當(dāng)時(shí)的國(guó)際法關(guān)于領(lǐng)土取得的規(guī)則,多個(gè)國(guó)家都可以對(duì)這些島嶼提出主權(quán)要求?！耙粦?zhàn)”后,俄羅斯忙于內(nèi)戰(zhàn)與革命,無(wú)暇顧及斯瓦爾巴德群島問(wèn)題,為解決斯瓦爾巴德群島問(wèn)題提供了有利環(huán)境。1920年2月9日,美國(guó)、英國(guó)、丹麥、挪威等9國(guó)作為原始締約國(guó)在巴黎簽署了《斯瓦爾巴德群島條約》,并在5年內(nèi)生效。該條約規(guī)定挪威擁有斯瓦爾巴德群島和熊島的主權(quán)并承擔(dān)起維護(hù)斯島法律秩序的義務(wù),各個(gè)締約國(guó)的公民在遵守挪威法律的前提下可以自由進(jìn)入該群島,從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動(dòng),而且條約還規(guī)定該地區(qū)“永遠(yuǎn)不得為戰(zhàn)爭(zhēng)目的所用”(Young&Osherenko,1993:56-70)?！端雇郀柊偷氯簫u條約》使群島成為北極地區(qū)第一個(gè)也是當(dāng)前唯一一個(gè)非軍事區(qū)。各國(guó)在解決斯瓦爾巴德群島主權(quán)歸屬及相關(guān)權(quán)利方面的智慧和方法,為后來(lái)的南極條約體系的形成和發(fā)展提供了富有建設(shè)性的經(jīng)驗(yàn)。1925年7月,當(dāng)時(shí)的段祺瑞政府簽署《斯瓦爾巴德群島條約》,中國(guó)因而成為該條約的成員國(guó)之一。因此,《斯瓦爾巴德群島條約》為中國(guó)開展北極活動(dòng)、參與北極治理提供了一個(gè)法理依據(jù)。

(三)北極地區(qū)國(guó)際公共品覆蓋范圍的“公域”保障

北極地區(qū)的主體是海洋,也就是世界五大洋中最小的北冰洋。由于北冰洋的面積占據(jù)北極地區(qū)的60%以上,1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》構(gòu)成了北極治理機(jī)制發(fā)展的基礎(chǔ)(Rothwel,1996:261)。這一點(diǎn)得到北極國(guó)家尤其是北冰洋五國(guó)的肯定和支持。2008年5月,北冰洋五國(guó)在丹麥召開第一次北冰洋外長(zhǎng)會(huì)議,并發(fā)布《伊魯麗薩特宣言》,宣言強(qiáng)調(diào)五國(guó)在應(yīng)對(duì)北極變化和挑戰(zhàn)上處于獨(dú)特的位置,認(rèn)為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為北極事務(wù)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),并反對(duì)制定全面的國(guó)際法律機(jī)制來(lái)治理北冰洋等。

依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》,北冰洋沿岸五國(guó)當(dāng)然有權(quán)在北冰洋劃分領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等區(qū)域。但是,即使北極國(guó)家根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》完成領(lǐng)海等區(qū)域的劃界、成功解決彼此之間的海域爭(zhēng)端,北冰洋依然存在公海和國(guó)際海底區(qū)域。這就決定了北極區(qū)域公共品的覆蓋范圍自然地存在“全球公域”,由此,作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的締約國(guó),中國(guó)有權(quán)進(jìn)入北極公海地區(qū)進(jìn)行科研等活動(dòng),并享有對(duì)北極公海地區(qū)和國(guó)際海底區(qū)域的相關(guān)權(quán)利(Gayazova,2013:61-95)。

三、中國(guó)參與北極治理的路徑

國(guó)際公共品理論不僅為我國(guó)參與北極治理提供了十分重要的理?yè)?jù),也對(duì)我國(guó)參與北極治理的具體路徑提供了有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義的思考。該理論本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)一個(gè)國(guó)家對(duì)國(guó)際事務(wù)所做的貢獻(xiàn)(提供國(guó)際公共品的數(shù)量和質(zhì)量),重點(diǎn)要解決的就是公共事務(wù)的外部性問(wèn)題,并規(guī)制某些國(guó)家的搭便車傾向。中國(guó)以“國(guó)際公共品提供者”的身份參與北極事務(wù),把公共品視為中國(guó)創(chuàng)造性介入北極事務(wù)的“重要抓手”(王逸舟,2011:122),強(qiáng)調(diào)自身能為北極治理所作的貢獻(xiàn),更能獲得北極國(guó)家的支持,這也是中國(guó)融入北極治理進(jìn)程中軟著陸的最佳路徑。為此,中國(guó)在選擇參與北極治理的具體路徑時(shí),可以考慮從以下幾個(gè)方面著手。

首先,以正式觀察員的身份積極參與北極理事會(huì)各工作小組的工作。2013年5月15日,北極理事會(huì)在瑞典基律納召開的第八次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上正式接納中國(guó)、印度、日本、韓國(guó)、新加坡和意大利6國(guó)為正式觀察員國(guó)。北極理事會(huì)接納中國(guó)等成為正式觀察員的舉動(dòng),表明了北極國(guó)家以及北極理事會(huì)對(duì)中國(guó)等域外國(guó)家在北極地區(qū)存在合法權(quán)益的認(rèn)可。根據(jù)2011年北極理事會(huì)高官會(huì)議報(bào)告規(guī)定,中國(guó)以正式觀察員的身份,可以對(duì)北極理事會(huì)的工作進(jìn)行觀察,對(duì)理事會(huì)工作組的項(xiàng)目給予支持和協(xié)助,并且可以通過(guò)北極國(guó)家和永久成員提出相關(guān)項(xiàng)目的建議,但是未經(jīng)北極高官會(huì)議的許可,在相關(guān)項(xiàng)目中提供的資金支持不得超過(guò)北極國(guó)家的額度①Arctic Council,Senior Arctic Officials(SAO)Report to Ministers,May 2011,pp.50-51.。在這種背景下,中國(guó)在北極理事會(huì)框架內(nèi)同時(shí)具有了身份保障和權(quán)利保障。在理事會(huì)制定的程序和規(guī)則范圍內(nèi),中國(guó)應(yīng)該積極展開與北極國(guó)家、各工作小組和原住民組織的對(duì)話與合作,為各工作組和原住民組織提供知識(shí)信息、資金等方面的資助和支持。

其次,積極向國(guó)際社會(huì)供給本國(guó)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的公共品。20世紀(jì)90年代中期以后,中國(guó)開始逐漸介入北極國(guó)際事務(wù),主要關(guān)注北極科學(xué)考察和研究。迄今為止,我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了5次北極科學(xué)考察,并且在斯瓦爾巴德群島建立了第一個(gè)北極科考站“黃河站”,取得了豐富的科研成果。未來(lái),我國(guó)在繼續(xù)加強(qiáng)北極科學(xué)考察的同時(shí),可以通過(guò)邀請(qǐng)他國(guó)科學(xué)家參與北極科學(xué)組織的方式,主動(dòng)分享我國(guó)相關(guān)科研成果,為北極治理提供知識(shí)信息類的公共產(chǎn)品。中國(guó)通過(guò)分享或者部分地分享這些科研成果,將會(huì)有助于中國(guó)獲取他國(guó)信任,塑造良好國(guó)際形象。

第三,在國(guó)際海事組織、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等框架內(nèi),積極參與涉及北極通航、漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和利用等領(lǐng)域的規(guī)則制定。制定區(qū)域乃至國(guó)際性的規(guī)則和制度,使之具有通用性和廣泛認(rèn)可,屬于比較高級(jí)的國(guó)際公共品供應(yīng)。它具有事半功倍的成效,但也是中國(guó)比較缺乏的(王逸舟,2013:146)。當(dāng)前,在北極治理進(jìn)程中,各類涉及北極事務(wù)的制度規(guī)則正處于制定和調(diào)整狀態(tài),我國(guó)應(yīng)及時(shí)關(guān)注和研究各類規(guī)則制度的現(xiàn)狀,積極應(yīng)對(duì),把本國(guó)利益訴求融合進(jìn)各種規(guī)則制度類國(guó)際公共品當(dāng)中。

以北極航行規(guī)則為例,隨著冰川融化,北極航道的商業(yè)通航前景日益明朗,北極地區(qū)惡劣的自然環(huán)境和薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施將會(huì)嚴(yán)重制約船舶的安全通航,也將對(duì)北極脆弱的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成潛在的威脅。2010年,國(guó)際海事組織(IMO)船舶設(shè)計(jì)和設(shè)備分委會(huì)第54次會(huì)議開始著手制定強(qiáng)制性的《極地規(guī)則》,并就有關(guān)的政策性問(wèn)題取得原則共識(shí)。根據(jù)相關(guān)報(bào)道,以中國(guó)船級(jí)社(CCS)為代表的中方代表組和專家組在《極地規(guī)則》制定過(guò)程中做出了積極努力,并取得顯著成果,維護(hù)了我國(guó)航運(yùn)界在北極地區(qū)的正常通航權(quán)利(張俊杰,2013:16)。但是囿于相關(guān)各方在《極地規(guī)則》制定過(guò)程中的利益重心差異很大,導(dǎo)致規(guī)則的制定舉步維艱。未來(lái),我國(guó)應(yīng)該在北極海域通航權(quán)利、區(qū)域環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面尋求平衡,更深程度地參與到《極地規(guī)則》的制定進(jìn)程中,為《極地規(guī)則》的盡早出臺(tái)做出自己的貢獻(xiàn)。

最后,積極推動(dòng)國(guó)際氣候外交,把國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)“嵌入”到“人類共同利益”的維護(hù)當(dāng)中。氣候變化以及引起的北冰洋冰川融化,是當(dāng)前“北極熱”的主要推動(dòng)力。北極國(guó)家在北極治理過(guò)程中,尤為注重應(yīng)對(duì)氣候變化和推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展兩大主題。氣候變化在國(guó)際法上屬于“全球共同關(guān)注事項(xiàng)”,既不否定各國(guó)主權(quán)管轄,同時(shí)又使氣候變化成為國(guó)際共同治理的對(duì)象,而北極是應(yīng)對(duì)氣候變化中極為重要的一環(huán),其與氣候變化的互動(dòng)也應(yīng)該屬于“全球共同關(guān)注事項(xiàng)”,這就使中國(guó)在相關(guān)的北極國(guó)際事務(wù)上有了發(fā)言和參與的依據(jù)(劉惠榮、董躍,2012:261)。尤為重要的是,當(dāng)前國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的外交努力和協(xié)調(diào)主要是在聯(lián)合國(guó)的框架內(nèi)進(jìn)行的,中國(guó)應(yīng)該利用這種有利時(shí)機(jī),積極加強(qiáng)國(guó)際氣候外交,推動(dòng)我國(guó)在北極事務(wù)中的實(shí)質(zhì)性參與。

總之,國(guó)際公共品理論為我國(guó)參與北極事務(wù)提供了十分重要的理論工具。中國(guó)以“國(guó)際公共品提供者”的身份積極參與北極事務(wù),在短期內(nèi)將會(huì)增加北極國(guó)家以及原住民對(duì)中國(guó)的信任,緩解甚至消除對(duì)中國(guó)的猜疑,在長(zhǎng)期內(nèi)將會(huì)提升中國(guó)在北極治理議程設(shè)置方面的話語(yǔ)權(quán),最終有助于實(shí)現(xiàn)和發(fā)展中國(guó)在北極地區(qū)的國(guó)家利益。

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■責(zé)任編輯:葉娟麗

The Arctic Governance and China’s Participation——An Analysis Based on the Theory of International Public Goods

Ding Huang(Professor,Wuhan University)
Zhao Ningning(Doctoral Candidate,Wuhan University)

The provision of international public goods reflects the governance degree of the regional common issues.Under the current Arctic geopolitical environment,the theory of international public goods provides a new theoretical perspective for us to make research on the Arctic governance.Also it does provide the convincing basis for China to participate in the Arctic governance.Constructing the identity of“provider of international public goods”is an important approach.It will contribute to easing the suspicion of the Arctic countries and safeguarding our national interest in the Arctic region.

international public goods;externality;Arctic governance;China

丁 煌,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授,政治學(xué)博士,博士生導(dǎo)師;湖北武漢430072。Email:dhwuda@126.com。

“南北極環(huán)境綜合考察與評(píng)估”國(guó)家專項(xiàng)課題(CHINARE2013-04-05-05)

趙寧寧,武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院博士生。