【摘要】加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是“十二五”時期臨沂市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇，不但是必要的，而且是緊迫的。當(dāng)前，臨沂市已經(jīng)進(jìn)入了城市文明向農(nóng)村滲透和傳播的加速期，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局面臨著重要的發(fā)展機(jī)遇，但是也存在著巨大的挑戰(zhàn)，需要積極地分析應(yīng)對。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化；問題；對策

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，當(dāng)前臨沂已進(jìn)入城市文明向農(nóng)村滲透和傳播的加速期，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局面臨著重要的發(fā)展機(jī)遇，但是也存在著巨大的挑戰(zhàn)，需要積極地分析應(yīng)對。

一、臨沂市加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是必要而緊迫的

加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化對于“十二五”時期的臨沂市而言，不但是必要的，而且是緊迫的。

1.加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，是促進(jìn)臨沂市農(nóng)村發(fā)展的根本途徑。臨沂是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，全市1080多萬人，農(nóng)村人口占526萬。這一基本市情決定了沒有農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的富裕，就不會有臨沂的和諧發(fā)展與持久活力。但是，目前臨沂市城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)增效難、農(nóng)民就業(yè)難、農(nóng)民增收難、農(nóng)民維權(quán)難的問題尚未根本解決。產(chǎn)生這些問題的深層次原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有完全突破，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展尚缺乏內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系。因此，必須用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展新思路，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

2.加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，是臨沂市順應(yīng)城市化發(fā)展規(guī)律的必然選擇。世界各國城市化的發(fā)展大都經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分化、城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體四個階段。在城鄉(xiāng)分離階段，城鎮(zhèn)化率一般在30%～50%；在城鄉(xiāng)融合階段，城鎮(zhèn)化率一般在50%～70%。2012年，臨沂的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了51.3%，已經(jīng)進(jìn)入了城鄉(xiāng)融合階段。同時，近年來臨沂市的城鎮(zhèn)化率持續(xù)以年均2-3個百分點(diǎn)的速度增長，可見未來5～10年將是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展跨越的重要時期。順應(yīng)發(fā)展規(guī)律，臨沂市應(yīng)將城鄉(xiāng)一體化作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。

3.目前臨沂市已經(jīng)具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌發(fā)展的基本能力。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，2012年，臨沂市人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到4434美元，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重達(dá)到90.3%且在國民經(jīng)濟(jì)中已占絕對主導(dǎo)地位，這說明總體上已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。為此，應(yīng)當(dāng)把加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突破口，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革。

二、近年來臨沂市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐總結(jié)

1.做法及成績。（1）堅(jiān)持高點(diǎn)定位、科學(xué)規(guī)劃，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體發(fā)展新格局。早在2003年，臨沂市委市政府就邀請了國內(nèi)規(guī)劃界的多名知名專家對城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行了科學(xué)的調(diào)研規(guī)劃，開創(chuàng)了臨沂加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、強(qiáng)化中心城市輻射帶動功能的新局面。2012年，市委市政府又把加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化作為事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的大事要事來抓，制定了《臨沂市現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作實(shí)施方案》。經(jīng)過科學(xué)的規(guī)劃和建設(shè)，目前已經(jīng)形成了中心城市引領(lǐng)發(fā)展、縣城支撐發(fā)展、駐地鎮(zhèn)綜合發(fā)展、重點(diǎn)鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色發(fā)展、新型農(nóng)村社區(qū)聚集發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化新格局。

（2）加大中心城區(qū)與周邊對接力度，著力構(gòu)建“泛城市圈”。近年來，臨沂市把新型城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)增長的巨大引擎，加大中心城區(qū)、縣城、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)“四點(diǎn)對接”力度，構(gòu)建半小時、一小時“泛城市圈”，各縣城與中心城區(qū)同城發(fā)展，取得了顯著的成效。目前，以中心城市為核心，郯城縣、費(fèi)縣、沂南縣、臨沭縣已經(jīng)與中心城區(qū)形成了“半小時生活圈”，沂水縣、莒南縣、蒼山縣、平邑縣、蒙陰縣與中心城區(qū)形成了“一小時生活圈”。

（3）堅(jiān)持公共服務(wù)政策和投入向農(nóng)村傾斜，全方位提升農(nóng)村社會保障水平。近年來，臨沂市持續(xù)加大農(nóng)村公共服務(wù)投入力度，大幅度提升了農(nóng)村社會保障水平。在平安臨沂建設(shè)中，市財政將建設(shè)資金的一半以上投到了農(nóng)村，并在農(nóng)村探索總結(jié)了“治安保險”和“平安互助網(wǎng)”等經(jīng)驗(yàn)；在養(yǎng)老服務(wù)方面，全市建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院達(dá)到180個，集中供養(yǎng)1.9萬人，集中供養(yǎng)率達(dá)到70%以上，社會養(yǎng)老保險工作受到了國務(wù)院表彰；在特殊人群服務(wù)方面，政府為進(jìn)城務(wù)工人員投資建設(shè)的零工市場以“一元公寓”運(yùn)作模式在全國推廣。

（4）實(shí)行五線聯(lián)動，全面推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。所謂“五線聯(lián)動”，即由組織部、農(nóng)房辦、整治辦、社區(qū)辦、文明辦一部四辦“五線聯(lián)動”，形成完整的工作鏈條，全面推動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。其中，農(nóng)房辦負(fù)責(zé)農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造；社區(qū)辦負(fù)責(zé)社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配套和基層政權(quán)建設(shè)；整治辦負(fù)責(zé)“三上”工程（氣上樓、水治污、環(huán)衛(wèi)保潔市場化）為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境綜合整治；組織部負(fù)責(zé)社區(qū)基層黨建；文明辦按照生態(tài)文明社區(qū)創(chuàng)建的標(biāo)準(zhǔn)，抓考核、評比、達(dá)標(biāo)。近年來，全市共實(shí)施集中建設(shè)農(nóng)村住房項(xiàng)目1343個，涉及1537個村莊，建設(shè)農(nóng)村住房36.4萬戶，改造危房7.5萬戶，直接投資443.8億元。

2.問題及不足。在取得顯著成績的同時，臨沂市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作也面臨著一些困難和問題，主要是：

（1）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展缺乏有力的政策法律支持。一是缺乏必要的土地權(quán)益保護(hù)制度。由于目前我國農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的界定不明確，導(dǎo)致了臨沂市近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)糾紛和摩擦較多，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展空間和進(jìn)程因此受到了限制。二是缺乏對城鄉(xiāng)一體化改革的法制規(guī)范。臨沂市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化方面的改革探索存在著許多法規(guī)條文的約束和限制，有些具體做法甚至與物權(quán)法、公司法、土地承包法、土地管理法等法律法規(guī)存在著不同程度的沖突，急需國家層面進(jìn)行支持和確認(rèn)。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的不對等影響了小城鎮(zhèn)發(fā)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化客觀上要求政府提供更多的社會管理和公共服務(wù)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)限小，財政分成比例低，加之上級出臺的許多政策都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)來“埋單”，這種“小馬拉大車”式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作體制和龐大的公共支出負(fù)擔(dān)已經(jīng)越來越不利于小城鎮(zhèn)的良性發(fā)展。

（3）農(nóng)村金融服務(wù)支持滯后。目前，臨沂市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍面臨著發(fā)展資金短缺，金融支持力度不夠的困難。目前國有商業(yè)銀行在臨沂市農(nóng)村的經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)有所減少，部分縣域國有商業(yè)銀行貸款審批權(quán)限上收、授信額度減小，甚至對少數(shù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)行了只存不貸的經(jīng)營模式，導(dǎo)致了農(nóng)村“貸款難、貸款煩、貸款貴”現(xiàn)象比較突出，從而影響了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程。

三、推進(jìn)臨沂市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的對策建議

1.強(qiáng)化一體化發(fā)展理念，做到城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一盤棋。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，規(guī)劃是前提。因此，推進(jìn)臨沂市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須強(qiáng)化城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一盤棋意識，堅(jiān)持做到規(guī)劃先行，著眼于全局、著眼于長遠(yuǎn)，高起點(diǎn)、高水平地制定實(shí)施規(guī)劃，不斷提高規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性、系統(tǒng)性。

2.加快城鎮(zhèn)化步伐，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，必須加快發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)。目前，臨沂市縣域經(jīng)濟(jì)相對薄弱，九縣的財政收入總和僅與三區(qū)的財政收入基本持平，很多縣城及重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對周邊地區(qū)的輻射帶動作用明顯不足。因此，推進(jìn)臨沂市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，一要加快城鎮(zhèn)化步伐，逐步構(gòu)建起中心城區(qū)引領(lǐng)發(fā)展、縣城支撐發(fā)展、駐地鎮(zhèn)綜合發(fā)展、重點(diǎn)（中心）鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色發(fā)展、新型農(nóng)村社區(qū)聚集發(fā)展的城鎮(zhèn)新體系。二要加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)提升產(chǎn)業(yè)支撐力和城鎮(zhèn)承載力，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、相互促進(jìn)、共同繁榮的新局面。

3.建立城鄉(xiāng)聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。城鄉(xiāng)一體化既不是全部鄉(xiāng)村變城市，也不是城市鄉(xiāng)村化，更不是城鄉(xiāng)一樣化。它強(qiáng)調(diào)的是充分發(fā)揮城市與農(nóng)村各自的優(yōu)勢和作用，二者在加快發(fā)展中互促共進(jìn)。因此，在推進(jìn)臨沂市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，要正確處理好城市建設(shè)與加快農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系，特別是要通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)尋求城鄉(xiāng)一體化的持續(xù)發(fā)展動力。為此，一要充分利用城市的市場、信息和相關(guān)產(chǎn)業(yè)，加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)收入差距；二要加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，讓農(nóng)民更好地接受城市文明，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面進(jìn)步。

4.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距既是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的產(chǎn)物，又是城鄉(xiāng)二元分割的影響因素。因此，在推進(jìn)臨沂市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，必須完善公平有效的公共服務(wù)體系，有步驟地推動城鄉(xiāng)基本服務(wù)均等化。一是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，提供基本的政策服務(wù)，推動城市資本進(jìn)村，打通農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市龍頭產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)農(nóng)村自我發(fā)展能力；二是為農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工提供有效的社會保障，賦予其在子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會流動等方面與城市居民相同的待遇；三是加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，通過公共服務(wù)體系的完善，達(dá)到限制城鄉(xiāng)發(fā)展差距的目的。

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作者簡介：

黃秀海（1970- ），男，漢族，山東臨沂人，山東省臨沂市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、副教授，多年來一直致力于宏觀經(jīng)濟(jì)管理及區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面的研究