■文/張喜元

質(zhì)量安全監(jiān)管是社會治理體系的組成部分之一，涉及經(jīng)濟社會多個產(chǎn)業(yè)眾多產(chǎn)品，各發(fā)達市場經(jīng)濟國家都曾持續(xù)致力于完善質(zhì)量安全治理體系：一方面有效減少這些風(fēng)險對社會造成的負面影響、平衡各經(jīng)濟主體的利益，即消費品安全管制和多元救濟；另一方面激發(fā)市場主體提高產(chǎn)品的質(zhì)量水平、滿足國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，即質(zhì)量促進政策和制度。

近年來，我國產(chǎn)品傷害危機受到輿論高度關(guān)注，嚴重挫傷消費信心，影響市場活動有序展開，加強社會治理體系建設(shè)，有必要全方位推進質(zhì)量安全監(jiān)管，使生產(chǎn)活動的市場秩序得以規(guī)范，社會治理體系構(gòu)建完善，逐步完善我國的產(chǎn)品質(zhì)量安全制度和法律。

十八屆三中全會《決定》明確提出，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的改革方向，質(zhì)量監(jiān)管工作體制機制也需遵循這一要求進行改革，在調(diào)動市場主體積極性的同時，有力維護市場秩序和社會公共利益。考慮現(xiàn)代社會的特點和未來挑戰(zhàn)，應(yīng)注重五個主要的治理思路的轉(zhuǎn)變。

（一）分清企業(yè)和政府的質(zhì)量安全責(zé)任屬性。

質(zhì)量安全問題引起社會輿論關(guān)注，需要政府更加重視質(zhì)量安全監(jiān)管，加快完善質(zhì)量安全治理體系，改進政府質(zhì)量綜合管理和質(zhì)量安全保障工作，系統(tǒng)地、全面地促進產(chǎn)品、工程和服務(wù)的質(zhì)量提升，但是政府質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)也不宜沒有邊際。明確產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任有利于促進產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者、運輸者等改善和加強產(chǎn)品質(zhì)量管理，落實產(chǎn)品責(zé)任有利于使企業(yè)的利潤追逐與社會公共利益趨同。產(chǎn)品質(zhì)量安全與企業(yè)利潤對立統(tǒng)一，企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人，產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)確保產(chǎn)品質(zhì)量標準或標識的符合性和產(chǎn)品無危害性等相關(guān)法律要求。政府部門的職責(zé)應(yīng)是實施有利于保障質(zhì)量安全的質(zhì)量宏觀管理措施、消費品安全管制和質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)技術(shù)保障等，政府的責(zé)任為行政責(zé)任，監(jiān)管部門對行政管理、監(jiān)督管理行為負責(zé)。

《產(chǎn)品質(zhì)量法》中公法和私法相融合，在同一部法律中規(guī)定政府質(zhì)量促進、產(chǎn)品質(zhì)量行政監(jiān)督、產(chǎn)品瑕疵擔(dān)保責(zé)任和產(chǎn)品責(zé)任、消費者權(quán)益保護等制度，不利于厘清不同主體的責(zé)任屬性，不利于產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任的歸責(zé)，不利于對質(zhì)量違法企業(yè)構(gòu)成明確而有力的約束。我國商品市場體制已經(jīng)相對完善，企業(yè)質(zhì)量意識和質(zhì)量能力已經(jīng)得到明顯提高，消費者的維權(quán)意識和維權(quán)能力也不可同日而語，應(yīng)分別制定《消費品安全法》、《質(zhì)量促進法》等法律來替代《產(chǎn)品質(zhì)量法》。

在消費品安全監(jiān)管上，通過制修訂法律，引入新的監(jiān)管理念、方法和技術(shù)充實監(jiān)管能力，加強對產(chǎn)品安全的監(jiān)管力度。按照有利于發(fā)揮企業(yè)的質(zhì)量安全主體作用調(diào)整產(chǎn)品安全監(jiān)管制度，包括建成符合經(jīng)濟社會和科技發(fā)展的強制性標準與推薦性標準體系、重大質(zhì)量事故調(diào)查和報告制度、產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)控制度、產(chǎn)品傷害監(jiān)測制度、一般缺陷產(chǎn)品管理協(xié)調(diào)制度等。

在質(zhì)量促進工作上，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督主管部門已作出很多努力，積累了豐富的經(jīng)驗，各級政府質(zhì)量獎勵、質(zhì)量安全教育、質(zhì)量攻關(guān)等具體工作的制度、評價規(guī)范漸趨成熟，具備良好的立法條件。

（二）區(qū)分行政監(jiān)管處罰和司法救濟賠償?shù)念~度限制。

雖然《侵權(quán)責(zé)任法》確立了生產(chǎn)者產(chǎn)品責(zé)任的嚴格責(zé)任原則，但是并未明確賠償標準；《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費者權(quán)益保護法》均未能對行政監(jiān)督的行政處罰金額和消費者請求損害賠償金額的額度限制區(qū)別對待，雖然有維護生產(chǎn)企業(yè)和實體經(jīng)濟不承受過重的產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任負擔(dān)和經(jīng)營沖擊的考慮，但不利于消費者自主維權(quán)。

由于一般消費品本身的價值通常并不高，以貨值金額為基準從30%到3倍，違法所得10倍以下或50萬元以下，對于政府監(jiān)管部門查處大批量非法商品時可能是合理的經(jīng)濟處罰額度。但對于單個消費者的維權(quán)而言則顯然難以對非法生產(chǎn)經(jīng)營者構(gòu)成威懾。“打假運動”甚至出現(xiàn)職業(yè)“知假買假”的維權(quán)人士，通過購買相當數(shù)量的假冒偽劣商品才能索取相對可觀的賠償以懲罰制售假冒偽劣商品的經(jīng)營者。事實上，有些缺陷并非是同一批次、型號或者類別產(chǎn)品中普遍存在的，例如：難以通過統(tǒng)計檢驗發(fā)現(xiàn)的小比例產(chǎn)品和生產(chǎn)制造的偶然性缺陷，如果依然按照已有的兩部消費者法律主張損害賠償，考慮到通常高達數(shù)千的檢測費用、上萬的律師服務(wù)費用以及訴訟程序的誤工損失等，賠償?shù)慕痤~可能往往難以與維權(quán)成本相抵，受害人難以獲得合理的救濟，容易形成社會不公平的意識。

歐共體1985年《產(chǎn)品責(zé)任指令》第16條規(guī)定造成死亡或人身損害的可以要求賠償不低于7000萬歐洲貨幣單位。德國《產(chǎn)品責(zé)任法》第10條規(guī)定造成死亡或人身損害的最高賠償額是8500萬歐元。為降低高額賠償對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成過大沖擊，可以推行產(chǎn)品責(zé)任保險賠付機制，使產(chǎn)品責(zé)任風(fēng)險事故與保險費率掛鉤。據(jù)統(tǒng)計，美國的產(chǎn)品責(zé)任險已經(jīng)占到整個財險投保的一半，歐盟國家占到30%以上。

（三）政府監(jiān)管應(yīng)為企業(yè)留下發(fā)揮主體作用必要的空間。

發(fā)達市場經(jīng)濟國家都是以產(chǎn)品安全與否為侵權(quán)責(zé)任或管制的依據(jù)，并不以產(chǎn)品是否符合標準為唯一判定依據(jù)，因而生產(chǎn)者應(yīng)自覺參與和推動標準化活動，避免不適宜的標準對自身的生產(chǎn)經(jīng)營構(gòu)成不必要的誤導(dǎo)，否則就應(yīng)承擔(dān)其作為經(jīng)濟主體的責(zé)任。生產(chǎn)經(jīng)營者不但有遵守既有的法律法規(guī)和技術(shù)標準的義務(wù)，而且應(yīng)當注意標準的可靠性、時效性。發(fā)達市場經(jīng)濟國家質(zhì)量安全管制機構(gòu)通常制定性能標準而非設(shè)計標準，以便給生產(chǎn)者最大的靈活性；若自愿性標準能夠達到產(chǎn)品安全監(jiān)管目標則無需監(jiān)管機構(gòu)重新制定，自愿性標準一旦被技術(shù)法規(guī)所引用則具有了強制性作用。

由于圍繞企業(yè)主體地位開展市場監(jiān)管，即便接受產(chǎn)品安全管制，生產(chǎn)者等企業(yè)也被要求發(fā)揮主體作用并承擔(dān)主體責(zé)任。例如：美國萊文訴惠氏公司案中，美國最高法院認為被告惠氏公司更有責(zé)任注意藥物上市后出現(xiàn)的風(fēng)險、分析原因并加強藥品警示，并不能因FDA的原始批準使得惠氏公司獲得產(chǎn)品責(zé)任豁免權(quán)，因為即使是相對專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)也難以知曉市場上所有產(chǎn)品的安全性，而FDA的“待批實施變更”規(guī)則（允許藥品制造商在得到FDA預(yù)先的批準前改變其產(chǎn)品標簽以增加或加強產(chǎn)品的警示，只要其事后提交修改的警示以供審查或批準即可）已經(jīng)為企業(yè)主動作為保留了必要的空間。

（四）第三方檢驗檢測認證機構(gòu)應(yīng)獨立公正。

產(chǎn)品的各項質(zhì)量性能并非都能夠直接、即時知曉，賣方與買方之間存在信息不對稱，可能導(dǎo)致雙方難以互信和市場失靈。有社會公信力的社會中介機構(gòu)提供資質(zhì)認定、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗和認證評價等，有重要的區(qū)分價值，可以改善“檸檬市場”的效率，持續(xù)促進質(zhì)量改進。

為保證第三方檢驗監(jiān)測認證機構(gòu)能夠獨立、公正地提供具備社會公信力的證書，不僅需要著力推行政事分開、事企分開和管辦分離的改革，還應(yīng)建立起反映社會多元利益的理事會法人治理機構(gòu)，在確保檢驗檢測認證機構(gòu)法人自主權(quán)的同時，明確非營利性屬性并構(gòu)建有效的內(nèi)部監(jiān)督機制。美國著名的安全測試和鑒定機構(gòu)U L，是一個由安全專家、消費者、政府官員、教育界、律師界、金融界、公用事業(yè)、保險業(yè)及標準部門等領(lǐng)域的代表組成的理事會管理，目前共有15名理事。

（五）風(fēng)險信息溝通和消費者教育。

產(chǎn)品風(fēng)險溝通及消費者教育不僅相對較快并以相對較低的成本有針對性地影響市場，彌補通過直接指令或控制型監(jiān)管難以完全禁止的違規(guī)行為造成的安全監(jiān)管漏洞，有助于在購買環(huán)節(jié)形成間接的質(zhì)量倒逼機制，逐漸改善產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)品安全水平，而且有利于向社會傳達善意和營造信任，減輕政府監(jiān)管部門輿論壓力。產(chǎn)品安全是生產(chǎn)者決策和使用者行為交互影響的結(jié)果，不應(yīng)僅僅簡單地被視為一種基于技術(shù)方法的工程控制事務(wù)，消費者行為通常在決定某一具體產(chǎn)品的安全水平中同樣扮演重要角色。如果消費者沒有充分認識到安全機制的效果，過度相信安全機制的作用，或過度估計了危險、高度注意某些小概率事件，均會導(dǎo)致不必要的誤導(dǎo)，導(dǎo)致消費者做出實質(zhì)上并非最優(yōu)的行為模式，甚至誘導(dǎo)相關(guān)危險，產(chǎn)生偏頗的社會意識。

日本的消費者教育在各國中較為突出。在消費者問題大量出現(xiàn)后，日本政府認識到消費者保護和消費教育的重要性，制定了一系列法律和政策推進消費者教育，其中學(xué)校教育是尤為重要的舉措，2012年還專門制定《消費者教育促進法》明確規(guī)定政府有義務(wù)采取激勵措施來促進消費、生活質(zhì)量的提升。

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幾個質(zhì)量安全監(jiān)管創(chuàng)新制度設(shè)計

結(jié)合發(fā)達市場經(jīng)濟國家質(zhì)量綜合管理政策、消費品安全監(jiān)管和國內(nèi)近年來的制度創(chuàng)新試點情況，簡要介紹我國正在探索中的一些質(zhì)量安全監(jiān)管工作模式、制度設(shè)計。

產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)控制度

由于人們對政府部門制定國家標準和行業(yè)標準等在保障人身、財產(chǎn)安全上有很高的期待，在出現(xiàn)質(zhì)量安全事件時社會往往針對標準發(fā)難，標準中立性和時效性受到質(zhì)疑，進而對政府構(gòu)成輿論壓力，影響社會安定。國內(nèi)標準未規(guī)定、國內(nèi)外標準不一致或者在一定程度上存在的行業(yè)“潛規(guī)則”等問題日益受到媒體關(guān)注。缺陷產(chǎn)品對行為人的人身、財產(chǎn)安全構(gòu)成威脅，國家標準、行業(yè)標準是產(chǎn)品“缺陷”一種并列判據(jù)，違反技術(shù)標準與否往往對于判定侵權(quán)責(zé)任中損害行為的違法性有著重要的作用。但標準是綜合多種因素而制定的，并不以產(chǎn)品無危險性或具有安全性為唯一考慮，且有些標準是多年前制修定的，按照現(xiàn)行法律的規(guī)定無疑會令某些具有不合理危險卻符合法定標準的產(chǎn)品的受害人難以獲得賠償，行政執(zhí)法部門也缺乏充分的法律依據(jù)依法主動作為。

我國已經(jīng)開始探索建立健全質(zhì)量安全風(fēng)險管理體系。2009年，上海市質(zhì)監(jiān)局引入風(fēng)險管理理念，率先成立上海市產(chǎn)品質(zhì)量安全評估研究中心，重點圍繞關(guān)系民生、安全以及人民群眾、媒體輿論關(guān)注的熱點產(chǎn)品，開展產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測，組織專家對產(chǎn)品中的危害因素和可能造成的危害進行評估，從產(chǎn)品的風(fēng)險源、標準現(xiàn)狀、風(fēng)險監(jiān)測情況和防護措施4個方面發(fā)布相關(guān)信息，提出和實施風(fēng)險處置措施，督促企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，從源頭上防范產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險，推動產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早控制。2013年7月，上海市質(zhì)監(jiān)局召開新聞發(fā)布會，首次對外發(fā)布兒童服裝拉帶、繩索及塑料玩具中增塑劑的質(zhì)量安全風(fēng)險預(yù)警，至2014年5月已累計發(fā)布超過十項產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險預(yù)警，撰寫、報送了數(shù)百項產(chǎn)品質(zhì)量安全信息。“國家質(zhì)檢總局產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測中心”于2011年1日正式成立，全國產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測協(xié)作網(wǎng)于2012年2月開始啟動，至2012年底已有73家產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測機構(gòu)、省級質(zhì)檢院所、國家質(zhì)檢中心等技術(shù)機構(gòu)加入，探索產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式由善于“事后監(jiān)督”向重視“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變。產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)控制度，包括風(fēng)險信息監(jiān)控范圍、采集方式、建設(shè)資金保障等，尚需正式立法加以確立。

產(chǎn)品傷害監(jiān)測制度

作為質(zhì)量強市的一項創(chuàng)新考核項目，全國多個省市開始探索產(chǎn)品傷害監(jiān)測制度。上海市質(zhì)監(jiān)局自2013年起加快推進社區(qū)產(chǎn)品傷害監(jiān)測點，2014年推進醫(yī)療機構(gòu)產(chǎn)品傷害監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，以逐步構(gòu)建起一套符合社會實際的質(zhì)量信息監(jiān)測指標體系。

來自產(chǎn)品使用者的質(zhì)量安全事故信息經(jīng)過廣泛采集監(jiān)測、調(diào)查分析和研究，有利于發(fā)掘典型案例、準確捕捉有價值的產(chǎn)品傷害信息，及時發(fā)出產(chǎn)品傷害預(yù)警，為政府部門、行業(yè)組織及企業(yè)等制定防范措施、彌補監(jiān)管漏洞、適時制修訂監(jiān)管法律法規(guī)提供有力依據(jù)，指導(dǎo)生產(chǎn)者改進技術(shù)和工藝，避免區(qū)域性、行業(yè)性、系統(tǒng)性質(zhì)量安全風(fēng)險。美國、英國和日本都通過采集一定樣本的醫(yī)院急診室的產(chǎn)品傷害數(shù)據(jù)來估計全國的產(chǎn)品安全情勢，并由內(nèi)設(shè)機構(gòu)或委托技術(shù)機構(gòu)從事產(chǎn)品傷害的監(jiān)測、調(diào)查和研究。監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的醫(yī)療機構(gòu)的信息采集報送義務(wù)、信息化建設(shè)規(guī)范等需通過立法推動確立相關(guān)法律要求。

一般缺陷產(chǎn)品管理協(xié)調(diào)制度

2004年9月國家質(zhì)檢總局缺陷產(chǎn)品管理中心成立，重點開展全國的缺陷汽車等召回管理。上海市在2006年以地方法規(guī)形式頒布《上海市缺陷食品召回管理規(guī)定》，2008年上海市質(zhì)監(jiān)局在全國省級質(zhì)監(jiān)部門中第一個組建缺陷產(chǎn)品管理中心，2012年《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》明確了缺陷產(chǎn)品的生產(chǎn)者采取警示、召回等補救措施并向質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門報告的義務(wù)，但沒有進一步確立政府監(jiān)管缺陷產(chǎn)品召回的職權(quán)。

建議立法確立對于一般缺陷產(chǎn)品（汽車、食品、藥品除外）管理協(xié)調(diào)制度，由質(zhì)監(jiān)部門聯(lián)合公安、建設(shè)等主管部門定期召開聯(lián)席會議，建立產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險報告系統(tǒng)，設(shè)計企業(yè)主動誠實上報質(zhì)量安全事故風(fēng)險的制度與機制，對未按要求建立產(chǎn)品追溯系統(tǒng)、未按規(guī)定上報缺陷產(chǎn)品信息的生產(chǎn)者、銷售者給予嚴厲處罰。