馮旭

摘 要：推行權(quán)力清單制度是我國全面深化改革的一項重大舉措，對于明確政府職能邊界、預(yù)防權(quán)力腐敗，建設(shè)服務(wù)型、法治型政府具有重要意義。十八屆三中全會后，權(quán)力清單制度在我國有了較快的發(fā)展，但其作為一個新興事物，在推行過程仍然存在著很多問題。因此，有必要通過不斷總結(jié)和探索，科學推進地方政府權(quán)力清單制度的實施，使其真正發(fā)揮效用。

關(guān)鍵詞：地方政府；權(quán)力清單制度；問題分析；對策建議

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入了減速換擋、轉(zhuǎn)型升級的新常態(tài)，而另一方面，我國政府職能邊界不清晰，責任不明確，權(quán)力運行缺乏監(jiān)督約束造成的尋租腐敗問題也相當嚴重。解決經(jīng)濟發(fā)展與政府權(quán)力運行之間的矛盾，說到底還是要靠政府自身的改革，如何明確政府的職能定位，厘清政府與市場的邊界，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，如何強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使，遏制權(quán)力腐敗，將是政府改革的核心問題。在這樣的大背景下，權(quán)力清單制度的推行成為了政府改革探索中的一大亮點。

一、權(quán)力清單制度的內(nèi)涵和意義

權(quán)力清單制度，是近年來在總結(jié)我國一些地方規(guī)范和約束政府權(quán)力的有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上試點推行的制度。黨的十八屆三中全會決定中明確提出，“讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。……推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。黨的十八屆四中全會再一次明確要求“全面依法履行政府職能，推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。可見，推行權(quán)力清單制度已經(jīng)成為我國行政體制改革和廉政建設(shè)的一項重要任務(wù)。

“清單”字面意思是指記載有關(guān)項目的明細單，“權(quán)力清單”顧名思義就是記載政府所依法行使權(quán)力的明細單。具體說來，權(quán)力清單制度是指政府各個部門依據(jù)法定職責，梳理和界定其權(quán)力邊界，并按照行政權(quán)力運行的基本要求，對梳理出來的權(quán)力事項加以規(guī)范，形成權(quán)力清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督，自覺促進依法行政的制度形式。根據(jù)《關(guān)于推進地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，推行權(quán)力清單制度的目標是將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督。地方各級政府工作部門作為地方行政職權(quán)的主要實施機關(guān)，是推行權(quán)力清單制度的重點。

通過建立權(quán)力清單制度，給每個部門、每個崗位設(shè)定職責與權(quán)力邊界，把權(quán)力置于制度的籠子之內(nèi)，把權(quán)力運行置于人民的眼皮之下，讓民眾都能知曉權(quán)力的“家底”，清楚各級政府該做什么、不該做什么，能做什么、不能做什么，對我國建設(shè)陽光政府、法治政府，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。

第一，有助于理清政府的職能邊界，提高行政效率，構(gòu)建服務(wù)型政府。我國各級政府所掌握的權(quán)力種類繁多，數(shù)量龐大，各種行政審批項目更是不勝枚舉。這樣的狀況不僅造成了政府在職能行使上的越位、缺位和錯位問題，更加阻礙了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。政府不是萬能的，不能包辦一切事務(wù)，權(quán)力過多的集中于政府往往會適得其反。我國一再推行簡政放權(quán)，目的就是要將政府手中不必要的權(quán)力削減掉，而這樣的改革卻始終沒有跳出“一放就亂，一亂就收，一管就死，一死再放”的怪圈。權(quán)力清單制度首先強調(diào)的就是界定和清理權(quán)力，取消一切不必要的審批，真正做到“行政權(quán)力上清單，清單之外無權(quán)力”。

第二，有助于強化監(jiān)督，預(yù)防權(quán)力腐敗，構(gòu)建陽光政府。權(quán)力清單制度的另一個特點就是公開、透明，權(quán)力的公開當為普遍原則，不公開應(yīng)是例外。十八屆三中全會也明確要求“要讓權(quán)力在陽光下運行”。權(quán)力沒有邊界，自然無法無天；權(quán)力不公開不透明，必然導(dǎo)致暗箱操作的存在。權(quán)力清單制度的推行不僅明確了權(quán)力的邊界，而且把行政機關(guān)的權(quán)力家底向社會公開，將權(quán)力的運行置于輿論和公眾的監(jiān)督之下。這樣一來，行政權(quán)力的神秘面紗就被揭開了，權(quán)力的大小、范圍、依據(jù)、標準、流程和時限都暴露在陽光之下，受到民眾和輿論的監(jiān)督，從而使權(quán)力在源頭上就受到制約和監(jiān)督，可以有效地避免權(quán)力腐敗問題的發(fā)生。

第三，有助于推進依法行政，建設(shè)法治型政府。依法治國是我國的基本治國方略，法治化程度的高低是衡量一個政府現(xiàn)代化水平的重要標志。多年來，建設(shè)法治政府一直是我國政府努力的目標，我國也先后頒布實施了《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等一系列法律來規(guī)范政府權(quán)力的運行。但是，政府機關(guān)權(quán)力責任模糊不清、職能交叉沖突等問題始終沒有解決，以至于出現(xiàn)有利時相互爭搶，無利時互相推諉的現(xiàn)象，甚至大搞權(quán)力腐敗和暗箱操作，這不僅降低了行政效率，也極大破壞了政府的形象。想要真正解決這些問題，就必須建立權(quán)力清單制度，讓權(quán)力在陽光下下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

二、權(quán)力清單制度的發(fā)展狀況及推行過程中面臨的困境

（一）權(quán)力清單制度的發(fā)展狀況

權(quán)力清單制度在我國經(jīng)歷了一個從地方試點探索到中央統(tǒng)一制度要求的發(fā)展過程。我國最先試點施行權(quán)力清單制度的是河北省。2004年河北原外貿(mào)廳副廳長的巨額貪腐案引起了省領(lǐng)導(dǎo)的反思。經(jīng)過多次討論研究，河北省決定在邯鄲市政府、省商務(wù)廳、省國土資源廳進行試點，依法清理行政權(quán)力項目，公開政務(wù)運作流程。經(jīng)過清理和多輪審核，最終確定邯鄲市市長有92項行政權(quán)力，省國土資源廳審核行政權(quán)力168項，省商務(wù)廳審核權(quán)57項。在這樣的大規(guī)模清理下，全省各試點單位共清理和審核各類權(quán)力2309項。三個省級試點單位共“砍掉”近300項行政權(quán)力。在河北省的示范帶動下，河南省鄭州市、安徽省45個政府部門也對外公布了權(quán)力清單。此后，試點推行權(quán)力清單制度的省市逐漸增多，如江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和四川成都市武侯區(qū)開展縣委權(quán)力公開透明運行試點。

2013年十八屆三中全會明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”，自此，權(quán)力清單制度在我國進入了制度化規(guī)范推廣的階段，從中央到地方各級政府行政機關(guān)爭相“曬”出自己的權(quán)力清單。2014年5月，廣東省公布保留46個省直部門的694項行政審批事項，編制形成了《廣東省政府各部門行政審批事項目錄》，向社會曬出了行政審批權(quán)的“權(quán)力清單”。2014年7月，江蘇省提出推進以“517”為核心的各項改革，即5張清單，1套政務(wù)服務(wù)平臺和7項相關(guān)改革，11月，江蘇省公布省級行政權(quán)力清單，歷經(jīng)清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)四個階段，最終確認省政府各部門行政權(quán)力事項5625項，其中省屬權(quán)力1369項，屬地管理權(quán)力4256項，精簡幅度近40%。

（二）權(quán)力清單制度推行過程中面臨的困境

雖然各地為推行權(quán)力清單制度都做出了很多努力，出臺的權(quán)力清單也各具特色，但是權(quán)力清單在我國畢竟還是一個新興事物，想要發(fā)展成為一個成熟的制度，仍然有許多難題需要解決。

第一，思想觀念阻力重重。新事物發(fā)展的道路是曲折的，任何新事物的出現(xiàn)都會受到舊事物的強烈抵抗，這是發(fā)展的客觀規(guī)律。權(quán)力清單制度的推行也是如此，陳舊的思想觀念必然會給新制度的推行帶來一些困難，具體到我國來說就是濃厚的“官本位”思想的阻撓。傳統(tǒng)的官本位思想，以官為貴以官為尊，依據(jù)官位的高低來衡量個人的價值和社會地位。權(quán)力清單要實現(xiàn)簡政放權(quán)、權(quán)力公開，而現(xiàn)有的政治文化卻表現(xiàn)為不愿放、不愿“曬”，也難怪有人發(fā)出“有清理這有清理那的，還沒聽說過有清理權(quán)力的”這樣的抱怨。另一方面，普通民眾將官員視為社會利益的代表，對權(quán)力充滿了敬畏，卻忽視了自己才是權(quán)力的主人，因此參與意識淡薄、參與熱情不足。要知道，權(quán)力清單只是一種手段，缺少了民眾的關(guān)注和監(jiān)督，權(quán)力公開也就失去了意義。

第二，相關(guān)法律法規(guī)不健全。權(quán)力清單制度的推行要靠完善的法律法規(guī)做支撐。一方面，權(quán)力清單作為一項新制度，其推行必須要依靠一定的法制化手段來保障，如果缺乏強制性的要求，缺乏外在的壓力和監(jiān)督，必然出現(xiàn)某些部門為了自身利益而以各種理由逃避對權(quán)力的制約，從而使權(quán)力清單制度難以有效推行；另一方面，權(quán)力清單的地位及其內(nèi)容的合法性要靠相關(guān)法律法規(guī)來保障，也就是說權(quán)力清單的制定要嚴格按照法律的規(guī)定來進行，“法不授權(quán)不可為，法定職責必須為”。目前我國用于規(guī)范行政機關(guān)權(quán)力的相關(guān)法律還不完善，僅有憲法、地方政府組織法、行政許可法等幾部法律，而且這些法律中對行政職權(quán)的規(guī)定都過于原則和概括，行政機關(guān)到底有多少職能，每項職能的權(quán)限有多大，如何運行，這些問題都沒有清晰明確的規(guī)定[1]。

第三，權(quán)責對等的原則未能很好地實現(xiàn)。權(quán)力清單制度的實施是為了明確政府職能和權(quán)力的邊界，使政府機關(guān)能夠更好地履行自己的職能，規(guī)范權(quán)力的運行，其最終目的是要為人民服務(wù)。所謂“權(quán)力”其實質(zhì)就是“義務(wù)”，權(quán)力和責任是對等的，有多少權(quán)力就意味著要承擔多少責任。權(quán)力清單不應(yīng)該是各個部門利益的宣言書，更不能成為行政機關(guān)規(guī)避責任的工具。權(quán)力清單應(yīng)當明確的不只是權(quán)力，更重要的是責任，要使清單真正做到可考核、可問責。

第四，權(quán)力清單的制定程序尚不完善?？v觀河北首列的市長權(quán)力清單到十八屆三中全會之后各地出臺的權(quán)力清單，我們可以發(fā)現(xiàn)，這些權(quán)力清單的制定者和實施者都是一個主體，這樣的制定過程難免會出現(xiàn)一些問題，比如權(quán)力清單的完整性和真實性，會不會存在多報、漏報或者故意不報的情況。因此，權(quán)力清單制定的過程中，由誰來制定，由誰來監(jiān)督以及如何制定等問題，仍然有待進一步的完善。

三、科學推進地方政府權(quán)力清單制度實施的對策建議

建立權(quán)力清單制度是一項偉大而艱巨的系統(tǒng)工程，我們必須在全面深化改革的大背景下，不斷總結(jié)各地試點的經(jīng)驗教訓，借鑒成功國家和地區(qū)的有效方法，從我國國情出發(fā)，以推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化為目標，建立具有中國特色的權(quán)力清單制度。

第一，轉(zhuǎn)變觀念意識，樹立正確的權(quán)力觀。傳統(tǒng)的“官本位”意識已經(jīng)給我國造成了嚴重危害，它強化了全社會以官為本的思維定勢和群體心理，引發(fā)人們對官位和權(quán)力的狂熱崇拜和追求。在這種錯誤價值觀的引導(dǎo)下，為官者的群眾觀、權(quán)力觀發(fā)生異化和錯位，致使他們站在自身利益的角度審視問題，隨意行使權(quán)力，甚至以權(quán)謀私，貪污腐化。價值決定行為，要想順利推行權(quán)力清單制度，必須先從思想意識和價值觀入手，樹立正確的權(quán)力觀和為人民服務(wù)的意識。

第二，充分利用好信息化工具，提供參與和監(jiān)督渠道?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的到來不僅改變著人們的生活習慣，也改變著人們的工作方式。權(quán)力公開透明運行是權(quán)力清單制度的重要原則，也是實現(xiàn)權(quán)力有效監(jiān)督的前提。因此，政府應(yīng)當充分利用信息化工具，建立各級政府工作部門的信息共享平臺，實現(xiàn)權(quán)力清單和權(quán)力運行過程的可視化，并建立配套的考核評估系統(tǒng)和網(wǎng)上監(jiān)督系統(tǒng)[2]，為公民參與提供渠道。

第三，完善權(quán)力清單的制定程序，實現(xiàn)權(quán)力清單制度的法律化和制度化。權(quán)力的正確運行要靠制度來規(guī)范，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，說到底是要靠法律法規(guī)來保障。首先，權(quán)力清單的內(nèi)容要以法律法規(guī)為依據(jù)，“法不授權(quán)不可為”，要保證每一項進入清單的權(quán)力都有理有據(jù)，避免對市場和社會的過多干預(yù)，還權(quán)于市場，還權(quán)于社會，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，切實轉(zhuǎn)變政府職能。其次，要以法律規(guī)范的形式明確權(quán)力清單的制定和修改程序，程序的缺失必然會導(dǎo)致權(quán)力制定與運行的無序，如前所述，如果權(quán)力清單的制定、修改與執(zhí)行都為同一主體，那么不可避免的依舊會存在權(quán)力亂用現(xiàn)象。因此，有必要以法律明確權(quán)力清單的制定主體和監(jiān)督主體，明確制定的程序和環(huán)節(jié)，從根本上規(guī)范權(quán)力運行。

建立權(quán)力清單制度，不是制造時髦的概念，實為改革之需。但愿更多地方政府積極行動，科學推進權(quán)力清單制度的實施，使其真正在建設(shè)服務(wù)型、法治型和陽光型政府的過程中發(fā)揮效用。（作者單位：江蘇省委黨校）

參考文獻：

[1] 王春業(yè).論權(quán)力清單制度對行政權(quán)的控制與規(guī)范[J].福建行政學院學報.2014（6）.

[2] 程文浩.國家治理過程的“可視化”如何實現(xiàn)[J].人民論壇·學術(shù)前沿.2014-05-01.