[摘要]郵政集團(tuán)公司的掛牌成立，標(biāo)志著中國(guó)郵政體制改革進(jìn)入了一個(gè)新的里程碑。一方面郵政集團(tuán)要力求自身的經(jīng)濟(jì)利益最大化，另一方面又要承擔(dān)依《中華人民共和國(guó)郵政法》（以下簡(jiǎn)稱《郵政法》）賦予其提供普遍服務(wù)的義務(wù)。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更多的私營(yíng)快遞企業(yè)進(jìn)入到市場(chǎng)中去了，再加上更多的新興電子通信手段代替了郵政通信，這就使郵政集團(tuán)公司在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與提供普遍服務(wù)之間的矛盾日益尖銳。本文旨在通過(guò)對(duì)郵政普遍服務(wù)含義的剖析和延展以及對(duì)外國(guó)制度的研究，來(lái)探討中國(guó)郵政普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制的建立。

[關(guān)鍵詞]普遍服務(wù)；補(bǔ)償機(jī)制；基金

一、郵政普遍服務(wù)釋義

（一）郵政普遍服務(wù)的含義剖析

郵政普遍服務(wù)是公民基于憲法享有的權(quán)利，不論其種族、經(jīng)濟(jì)狀況或是地區(qū)位置，都有享有基本通信的權(quán)利。最早關(guān)于普遍服務(wù)的界定出現(xiàn)在電信業(yè)，但其內(nèi)涵與現(xiàn)在的含義不太一樣。由于提供普遍服務(wù)的常常導(dǎo)致虧損，一般來(lái)說(shuō)提供普遍服務(wù)的都是自然壟斷的企業(yè)，現(xiàn)在中國(guó)承擔(dān)普遍服務(wù)的是中國(guó)郵政集團(tuán)。我國(guó)《郵政法》第二條規(guī)定：“按照國(guó)家規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為中華人民共和國(guó)境內(nèi)所有用戶持續(xù)提供的郵政服務(wù)?！薄多]政法》中對(duì)普遍服務(wù)界定方便了學(xué)者對(duì)其研究，更精準(zhǔn)了對(duì)其的把握。

通過(guò)以上定義，我們可以知道普遍服務(wù)有以下特征：第一，價(jià)格合理，普遍服務(wù)的價(jià)格統(tǒng)一且能夠被普通民眾承受得起；第二，范圍廣泛，要求在一國(guó)之內(nèi)的所有公民都能享受到普遍服務(wù)，不論地理位置是否偏僻；第三，永久提供，提供郵政普遍服務(wù)是政府的職責(zé)，只要民眾還有通信需求，政府就要永久性地提供這項(xiàng)服務(wù)；第四，質(zhì)量可靠，各個(gè)國(guó)家對(duì)于提供普遍服務(wù)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)范圍都是確定的，應(yīng)保證服務(wù)質(zhì)量在規(guī)定的范圍內(nèi)。

（二）郵政普遍服務(wù)的意義

郵政普遍服務(wù)作為一項(xiàng)憲法性權(quán)利，不僅是保障人權(quán)的基本手段，也是每個(gè)國(guó)家的職責(zé)。中國(guó)地域遼闊，廣大西部地區(qū)的通信還受到限制，再加上人口基數(shù)大，政府承擔(dān)的郵政普遍服務(wù)的責(zé)任更重。除了傳統(tǒng)的核心業(yè)務(wù)以外，我國(guó)的郵政普遍服務(wù)還承擔(dān)著義務(wù)兵免費(fèi)信函、盲人讀物免費(fèi)寄遞、機(jī)要通信、黨報(bào)黨刊發(fā)行等諸多政策性業(yè)務(wù)。[1]由于提供郵政普遍服務(wù)需要建立很多基礎(chǔ)性的設(shè)施，又要保證每個(gè)地方的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是一致的并且民眾能夠負(fù)擔(dān)得起，所以偏遠(yuǎn)地區(qū)的郵局勢(shì)必會(huì)發(fā)生虧損。然而為了保證處于偏遠(yuǎn)地區(qū)的民眾也可以享受郵政普遍服務(wù)，經(jīng)國(guó)家授權(quán)的郵政集團(tuán)仍然承擔(dān)著普遍服務(wù)。

二、比較法下郵政普遍基金制度研究與借鑒

（一）美國(guó)的普遍服務(wù)

美國(guó)郵局是世界上最大的郵政企業(yè)，截止2011年，網(wǎng)點(diǎn)總數(shù)已有近3萬(wàn)個(gè)。美國(guó)將郵政普遍服務(wù)界定為公共產(chǎn)品和商業(yè)產(chǎn)品兩重屬性，郵政局與美國(guó)政府簽訂普遍服務(wù)合同，允許其提供市場(chǎng)產(chǎn)品和非市場(chǎng)產(chǎn)品，美國(guó)郵政大力發(fā)展市場(chǎng)產(chǎn)品，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力大的產(chǎn)品可以在一定程度上避免郵政普遍服務(wù)帶來(lái)的壓力。郵政局還可以根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)行定價(jià)，政府會(huì)根據(jù)市場(chǎng)運(yùn)行的情況給予補(bǔ)貼或者獎(jiǎng)勵(lì)。“郵政基金”的誕生是為了補(bǔ)償美國(guó)郵政局因提供普遍服務(wù)而產(chǎn)生虧損，該專(zhuān)項(xiàng)資金的數(shù)額大小由財(cái)政大臣提出建議。如果郵政局認(rèn)為基金的錢(qián)除了支付郵政普遍服務(wù)的錢(qián)仍有剩余，就可以將剩余部分的資金投資于適合的債券。

（二）日本的普遍服務(wù)

承擔(dān)普遍服務(wù)的自然壟斷企業(yè)本身就具有非競(jìng)爭(zhēng)性，再加上政府對(duì)普遍服務(wù)虧損的財(cái)政補(bǔ)貼，使得自然壟斷企業(yè)失去活力。為了“搞活”企業(yè)，日本決定對(duì)郵政進(jìn)行民營(yíng)化改革。在民營(yíng)化之后，成立了政府控股公司，下設(shè)窗口網(wǎng)絡(luò)公司、郵政事業(yè)公司、郵政儲(chǔ)蓄銀行和郵政保險(xiǎn)公司等四大公司，郵政普遍服務(wù)由日本郵政集團(tuán)中的郵政事業(yè)公司承擔(dān)。[2]在成立政府控股公司之后，一方面郵政事業(yè)公司進(jìn)行企業(yè)化管理，另一方面國(guó)家也通過(guò)出售郵政儲(chǔ)蓄和郵政保險(xiǎn)兩家公司股份所得來(lái)建立普遍服務(wù)基金，該基金用于提供普遍服務(wù)而虧損的企業(yè)。日本還專(zhuān)門(mén)制定了有關(guān)郵政補(bǔ)償基金的法律，由法律具體規(guī)定基金的運(yùn)作模式。

（三）澳大利亞的普遍服務(wù)

與中國(guó)郵電局一樣采取政企不分的澳大利亞郵政，在1975年進(jìn)行了郵電分離，但對(duì)于政企分離的改革直到1989年才完成。改革之后變成了一個(gè)能夠獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并成立了董事會(huì)，提高監(jiān)管水平。由于地形的影響，澳大利亞國(guó)土面積的99%都是農(nóng)村和山區(qū)，然而人口卻大多分布在城市。為了使在農(nóng)村和山區(qū)的民眾也能夠享受到普遍服務(wù)，澳大利亞設(shè)立了很多郵政零售商。人們?cè)卩]政零售店里面可以郵寄、票據(jù)支付等商業(yè)活動(dòng)。由于這種零售方式的方便與快捷，使得澳大利亞的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力大大增加。這種模式。能夠在充分利用郵政資源的同時(shí)滿足社會(huì)的需求，并使得郵政的虧損達(dá)到最小化。澳大利亞郵政還將自己的郵政設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行出租或者轉(zhuǎn)包等方式獲取收入。澳大利亞郵政局一方面進(jìn)行體制改革，另一方面也引進(jìn)新技術(shù)發(fā)展自己，做到改革與發(fā)展同時(shí)進(jìn)行。1994年，為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放，更多企業(yè)進(jìn)入郵政領(lǐng)域?qū)χ簧淼臎_擊，澳大利亞郵政花費(fèi)5.1億澳元規(guī)劃了一個(gè)全新的、系統(tǒng)的信函收寄、處理和投遞網(wǎng)絡(luò)。

三、郵政普遍服務(wù)基金的設(shè)立

（一）郵政普遍服務(wù)基金的合理性

普遍服務(wù)是公民基于憲法所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，不論所處地域是否偏遠(yuǎn)，都享有通信的權(quán)利。城市地區(qū)由于交通比較發(fā)達(dá)，人口密集，在為城市地區(qū)人口提供普遍服務(wù)的時(shí)候大多不會(huì)發(fā)生虧損。然而，偏遠(yuǎn)的山區(qū)交通閉塞，人煙稀少，為了給他們提供普遍服務(wù)，往往花費(fèi)的運(yùn)輸成本和基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市地區(qū)，為了給處于偏遠(yuǎn)地區(qū)的人提供普遍服務(wù)，郵政公司會(huì)發(fā)生大量的虧損。

郵電分營(yíng)之前，郵政企業(yè)承擔(dān)普遍服務(wù)帶來(lái)的虧損一直是采取“以電補(bǔ)郵”的方式補(bǔ)貼。郵電分營(yíng)之后，國(guó)家實(shí)施“8531”專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼計(jì)劃，對(duì)郵政的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，但該項(xiàng)補(bǔ)貼依計(jì)劃已于2003年停止。

普遍服務(wù)本身屬于公共事業(yè)，應(yīng)該有國(guó)家來(lái)承擔(dān)其費(fèi)用，然而郵政普遍服務(wù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的服務(wù)，其所需要的資金是非常巨大的，單單是依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼并不能完全實(shí)現(xiàn)，政府的財(cái)政補(bǔ)貼只能作為一種輔助性質(zhì)手段。通過(guò)建立普遍服務(wù)基金的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)郵政普遍服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制有以下優(yōu)點(diǎn)：

首先，這是被各國(guó)經(jīng)過(guò)實(shí)踐了效果的較好的做法，大多數(shù)國(guó)家都對(duì)公共行業(yè)采取這種方式。這種方式可以說(shuō)是積極效果最好、副作用最少的。

其次，資金的來(lái)源穩(wěn)定。一旦確定了基金的收繳方案，基金的數(shù)量就是可控制的，只要進(jìn)行合理的運(yùn)作，基金還可以穩(wěn)定增長(zhǎng)。

再者，透明度高，也可以更加促進(jìn)公平公正。基金的運(yùn)行獨(dú)立于郵政部門(mén)，基金的收繳和補(bǔ)貼數(shù)量都是基金內(nèi)部的組織來(lái)操作，管理相對(duì)透明和公開(kāi)，更有利于工作對(duì)其監(jiān)督。

最后，采取基金的運(yùn)行模式，資金相對(duì)靈活?；鹪谶\(yùn)作上，由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)基金進(jìn)行運(yùn)作，力圖實(shí)現(xiàn)效益最大化以補(bǔ)貼。

（二）基金的籌集方式

通過(guò)設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金，可以避免單獨(dú)由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的不確定性和隨意性。這樣，一方面避免了郵政企業(yè)自己亂報(bào)虧損情況，另一方面又能夠補(bǔ)償承擔(dān)郵政普遍服務(wù)帶來(lái)的虧損?；鸬馁Y金來(lái)源何處呢？一般來(lái)說(shuō)，資金的來(lái)源可以是國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)貼，行業(yè)內(nèi)企業(yè)繳納的年費(fèi)再加上企業(yè)與個(gè)人的捐贈(zèng)。郵政普遍服務(wù)是屬于政府應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品，郵政集團(tuán)依《郵政法》的授權(quán)承擔(dān)了這一義務(wù)。然而從歷史的角度來(lái)看，公共產(chǎn)品的費(fèi)用都是由國(guó)家來(lái)提供的。所以，郵政普遍服務(wù)基金的大部分理應(yīng)來(lái)源于國(guó)家的財(cái)政。民營(yíng)快遞企業(yè)在城市地區(qū)搶占了郵政企業(yè)的很大一部分市場(chǎng)份額。當(dāng)然這并不排除郵政集團(tuán)本身的運(yùn)營(yíng)方式，但是由于民營(yíng)快遞有企業(yè)選擇性地占領(lǐng)市場(chǎng)，使郵政集團(tuán)的虧損更加嚴(yán)重，企業(yè)也應(yīng)該對(duì)于郵政普遍服務(wù)基金承擔(dān)一部分資金，可以從民營(yíng)快遞企業(yè)的銷(xiāo)售額中提取部分比例，但是這一比例不宜太高，繳納比例太高一方面會(huì)引起企業(yè)的逆反心理，另一方面也會(huì)因此抑制民營(yíng)快遞企業(yè)的發(fā)展。最后，基金設(shè)立之后可以允許社會(huì)上有愛(ài)心有能力的企業(yè)和社會(huì)人士向普遍服務(wù)基金進(jìn)行捐贈(zèng)。

（三）基金的使用方式

郵政普遍服務(wù)基金的設(shè)立就是為了解決郵政集團(tuán)因提供普遍服務(wù)產(chǎn)生的虧損，力求做到專(zhuān)款專(zhuān)用。眾所周知，郵政集團(tuán)承擔(dān)的普遍服務(wù)質(zhì)量不高，效率低，再加上法律在某些方面賦予了郵政集團(tuán)專(zhuān)營(yíng)權(quán)，使得郵政集團(tuán)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力極大下降。這一點(diǎn)可以考慮參照澳大利亞模式進(jìn)行改革。澳大利亞政府對(duì)于郵政普遍服務(wù)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。企業(yè)只要達(dá)到一定條件并通過(guò)申請(qǐng)就可承擔(dān)普遍服務(wù)，承擔(dān)郵政普遍服務(wù)而產(chǎn)生的虧損就由普遍服務(wù)基金或者國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，由于私營(yíng)企業(yè)的力量加入澳大利亞郵政部使得其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力大大提供。郵政普遍服務(wù)基金建立后，中國(guó)也可適當(dāng)擴(kuò)大承擔(dān)郵政普遍服務(wù)的企業(yè)范圍。

（四）郵政普遍服務(wù)基金的監(jiān)管機(jī)制

1.監(jiān)管主體

郵政普遍服務(wù)基金的建立也伴隨著相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，對(duì)于基金資金的來(lái)源渠道、使用方式以及企業(yè)虧損的情況進(jìn)行監(jiān)督與核實(shí)。

對(duì)于基金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇可以有一下幾種方案：1、由國(guó)家郵政局成立一個(gè)普遍服務(wù)基金委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)基金運(yùn)作的監(jiān)管；2、成立一個(gè)獨(dú)立委員會(huì)來(lái)對(duì)基金進(jìn)行監(jiān)管；3、由國(guó)家郵政局和快遞協(xié)會(huì)聯(lián)合起來(lái)成立一個(gè)混合的委員會(huì)對(duì)基金進(jìn)行監(jiān)管。由國(guó)家郵政局成立普遍服務(wù)基金委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)管可以達(dá)到監(jiān)管和運(yùn)作的統(tǒng)一，在一定程度上更有利于郵政普遍服務(wù)目的的實(shí)現(xiàn)，但是由于監(jiān)管對(duì)象與監(jiān)管主體本身有利害關(guān)系，所以監(jiān)管力度可想而知。如果單獨(dú)成立一個(gè)獨(dú)立委員會(huì)來(lái)管理基金，無(wú)疑這樣的監(jiān)管司非常中立而且有力度的，但是由于這是個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)也不可避免地會(huì)大幅增加管理成本，但是如果能夠起到很好的監(jiān)管效果，這種模式也是可取的，由國(guó)家郵政局和快遞企業(yè)聯(lián)合組成的混合委員會(huì)由于是兩個(gè)有利益沖突的組織在監(jiān)督，對(duì)于資金的使用會(huì)更透明化，但是如果監(jiān)督主體內(nèi)部的協(xié)調(diào)不好會(huì)不利于工作的進(jìn)行。

2.監(jiān)管的原則

（1）專(zhuān)款專(zhuān)用原則。設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金的目的就是為了補(bǔ)償因承擔(dān)郵政普遍服務(wù)的企業(yè)的虧損，該項(xiàng)基金的錢(qián)只能是用于補(bǔ)貼因承擔(dān)郵政普遍服務(wù)產(chǎn)生的虧損。該基金對(duì)于因其他任何行為產(chǎn)生的虧損都不能進(jìn)行補(bǔ)貼。

（2）使用透明原則。對(duì)于基金資金的來(lái)源、使用方式與補(bǔ)貼額度都應(yīng)該有一定的程序，這些程序必須是公開(kāi)的、透明的，公眾能夠通過(guò)一般途徑進(jìn)行查閱，審計(jì)部門(mén)也能夠定期審計(jì)。

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項(xiàng)目基金

2013年西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院本科生科研訓(xùn)練創(chuàng)新活動(dòng)資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：13XZJJF-BZX-02）

作者簡(jiǎn)介

胡應(yīng)雪（1992-），女，貴州畢節(jié)人，法學(xué)學(xué)士，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院。