高阿榮 武煥娜
作者簡(jiǎn)介:高阿榮(1995-),女,漢,河南師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè),大學(xué)本科。
武煥娜(1994-),女,漢,河南師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè),大學(xué)本科。
摘 要:礦產(chǎn)資源作為人類社會(huì)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量的資源和能源,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的堅(jiān)實(shí)保障。長(zhǎng)期以來(lái)受暴利的刺激,加之我國(guó)法律制度的不健全,礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用使資源面臨枯竭的厄運(yùn),并使礦區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重的污染與破壞。因此必須盡快健全完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度,以此來(lái)遏制礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞,促進(jìn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)、治理,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞:生態(tài)補(bǔ)償;礦產(chǎn)資源
一、我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度現(xiàn)狀分析
(一)制度現(xiàn)狀
1.生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。中國(guó)最早的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收肇始于1983年,1983-2001年間很多省市政府紛紛出臺(tái)規(guī)范性文件試行征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi),征收的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。主要用于環(huán)境污染的治理與恢復(fù)??傊捎?0世紀(jì)90年代法律的缺失,亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)征收亂象叢生。直到2002年全國(guó)才開(kāi)始整治亂收費(fèi)。許多地方的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收被取消。
2.礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金。2000年國(guó)土資源部提出實(shí)行礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。國(guó)家層面陸續(xù)出臺(tái)了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的規(guī)范性文件。自此,全國(guó)建立起統(tǒng)一的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度現(xiàn)仍處于實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)階段,還未出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件,各地保證金的實(shí)施也是在摸索中進(jìn)行,且存在對(duì)象不明確,征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍不統(tǒng)一等問(wèn)題。
3.可持續(xù)發(fā)展基金。為了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)可持續(xù)發(fā)展,針對(duì)礦產(chǎn)資源枯竭地區(qū)的現(xiàn)狀,2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意在山西省開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)意見(jiàn)的批復(fù)》啟動(dòng)了可持續(xù)發(fā)展基金在山西的征收??沙掷m(xù)發(fā)展基金的征收,是對(duì)礦山環(huán)境治理恢復(fù)采取一攬子治理的政策和措施。對(duì)于廢棄礦山歷史遺留問(wèn)題采取可持續(xù)發(fā)展基金征收方式,對(duì)于現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境問(wèn)題采取繳存礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。但是可持續(xù)發(fā)展基金每一部分中都包含著不同的內(nèi)容。因此,具體如何合理配有待進(jìn)一步細(xì)化。
(二)存在的問(wèn)題
1.相關(guān)法律法規(guī)不完備。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有形成強(qiáng)制性的法律規(guī)定,導(dǎo)致實(shí)踐中難以操作,進(jìn)而影響了礦山環(huán)境治理和生態(tài)的恢復(fù)。由于中央對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定,導(dǎo)致地方立法沒(méi)有法律政策依據(jù),地方試點(diǎn)推進(jìn)陷入僵局很難推進(jìn)。
2.保證金制度適用范圍不夠?qū)挕,F(xiàn)在,全國(guó)大部分省份開(kāi)始逐步試點(diǎn)建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保障金制度。但是現(xiàn)在建立的新規(guī)章制度只是適用于當(dāng)前新開(kāi)發(fā)的礦山,而對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)歷史遺留的礦山開(kāi)發(fā)環(huán)境破壞問(wèn)題并沒(méi)有形成有針對(duì)性的規(guī)章制度,保證金制度的內(nèi)容仍然沒(méi)有滿足現(xiàn)實(shí)的需要
3.生態(tài)補(bǔ)償量化難。盡管我國(guó)推行了“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”“誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)““誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠毡樵瓌t。但涉及到具體補(bǔ)償行為時(shí),補(bǔ)償不易量化,補(bǔ)償主體和受體關(guān)系并不明確,操作性差。
4.市場(chǎng)補(bǔ)償難到位。目前,我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償還未形成切實(shí)有效的實(shí)施機(jī)制。主要依靠政府部門的投入推動(dòng)。礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項(xiàng)資金要求地方政府和企業(yè)配套,但由于有的地方政府和企業(yè)財(cái)力有限等原因,實(shí)際到位配套率不高。
二、國(guó)外礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的一般規(guī)定
1.美國(guó)。美國(guó)是最早制定礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律政策的國(guó)家,1920年通過(guò)的《礦山租賃法》對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)提出了明確要求。1939年西弗吉尼亞州頒布了《復(fù)墾法》,這是美國(guó)第一個(gè)和采礦有關(guān)的法律,大大促進(jìn)了礦區(qū)環(huán)境的修復(fù)治理工作,此后各州紛紛運(yùn)用法律手段對(duì)礦區(qū)環(huán)境的修復(fù)治理工作進(jìn)行管理。1977年,美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《露天采礦管理與復(fù)墾法》,它確立了恢復(fù)治理(復(fù)墾)基金制度、礦區(qū)復(fù)墾許可證制度、恢復(fù)治理(復(fù)墾)保證金制度三大生態(tài)補(bǔ)償制度。
2.德國(guó)。在礦山環(huán)境治理方面,實(shí)行采礦許可證制度,采礦許可證的簽發(fā)必須以一份具體礦山關(guān)閉報(bào)告為準(zhǔn),內(nèi)容包括停止作業(yè)的詳細(xì)技術(shù)可行性說(shuō)明與關(guān)停期限,需經(jīng)礦業(yè)主管部門批準(zhǔn)。在采礦許可證獲批前還需繳納必須的礦井關(guān)閉與復(fù)墾保證金。礦山企業(yè)在開(kāi)發(fā)前,除了留足礦區(qū)復(fù)墾所需資金外,還必須嚴(yán)格制定礦區(qū)復(fù)墾計(jì)劃,對(duì)礦山在開(kāi)采過(guò)程中占用的森林、草地等,實(shí)行等面積的異地補(bǔ)償。
3.澳大利亞。20世紀(jì)80年代,政府制定了一系列的法律法規(guī),開(kāi)始對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全面整理,主要有1986年的《環(huán)境保護(hù)法》、1990年的《礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)法》、1995年的《挖掘工業(yè)發(fā)展法》和1994年實(shí)施的環(huán)保行業(yè)評(píng)估計(jì)劃等。相繼確立了土地復(fù)墾計(jì)劃書、環(huán)境評(píng)價(jià)書和復(fù)墾保證金等制度。
三、我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的立法狀況、存在問(wèn)題和對(duì)國(guó)外的借鑒,結(jié)合實(shí)際國(guó)情,應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度。
(一)構(gòu)建完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。
針對(duì)我國(guó)目前雖然已經(jīng)建立了生態(tài)補(bǔ)償法律制度,但缺乏相關(guān)配套制度的實(shí)際,應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建和完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。首先,要建立對(duì)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)機(jī)制,及時(shí)總結(jié)和推廣制度實(shí)施中的好經(jīng)驗(yàn),及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題,針對(duì)存在問(wèn)題不斷改進(jìn)補(bǔ)償制度。其次,切實(shí)保障社會(huì)公眾的參與權(quán),完善公共參與制度。要制定嚴(yán)格的公示程序、聽(tīng)證程序,切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán);進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)措施,以“誰(shuí)復(fù)墾、誰(shuí)受益”的原則健全相關(guān)的措施,有力保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
(二)進(jìn)一步拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。
目前作為發(fā)展中國(guó)家,各項(xiàng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)千頭萬(wàn)緒,許多地方都需要投入大量的資金,資金的有限性導(dǎo)致生態(tài)恢復(fù)與治理的成效收到了嚴(yán)重制約。為此,必須進(jìn)一步拓寬提高探礦采礦權(quán)使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn),彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)的不足;對(duì)現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行改革,將兩者合并為權(quán)利金,并提高征收的標(biāo)準(zhǔn)。
(三)以立法方式完善環(huán)境恢復(fù)保證金制度。
當(dāng)前,應(yīng)通過(guò)國(guó)家立法的方式規(guī)定環(huán)境恢復(fù)保證金制度,使該制度的實(shí)施步入規(guī)范化、法制化的軌道。要區(qū)分保證金的征收類別,將其劃分為一次性保證金、階段性保證金,充分發(fā)揮不同類別保證金對(duì)防止生態(tài)環(huán)境保護(hù)破壞方面的作用。將礦產(chǎn)企業(yè)繳納環(huán)境恢復(fù)保證金的情況納入企業(yè)征信系統(tǒng),對(duì)失信企業(yè)依法進(jìn)行貸款限制、行政處罰等懲戒。(作者單位:河南師范大學(xué)法學(xué)院)
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