鄒妮妮　歐陽東　趙四東

摘要 通過分析傳統(tǒng)規(guī)劃咨詢的發(fā)展現(xiàn)狀及其遭遇的現(xiàn)實困境，結(jié)合我國城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)發(fā)展的新形勢和新要求，重新界定了規(guī)劃咨詢的基本內(nèi)涵，分析了規(guī)劃咨詢未來改革創(chuàng)新的方向及其重點內(nèi)容，強調(diào)未來應著重從概念重組、體系重構(gòu)、收費標準統(tǒng)一3個方向推動規(guī)劃咨詢體系的逐步完善和快速健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞 規(guī)劃咨詢；現(xiàn)狀問題；基本內(nèi)涵；改革創(chuàng)新

中圖分類號 S-01 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）05-01454-03

規(guī)劃咨詢是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的有益補充，作為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的重要一環(huán)，是規(guī)劃科學決策的重要依據(jù)，在城市發(fā)展和建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。新世紀以來，規(guī)劃咨詢一直是業(yè)界討論的熱點問題，特別是近年來城鄉(xiāng)規(guī)劃業(yè)主、學界、規(guī)劃師等越來越重視務實規(guī)劃和精細規(guī)劃，強調(diào)對城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨實際問題的專業(yè)化和專門化解決，從而引致了包括戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃研究、項目策劃等在內(nèi)的規(guī)劃咨詢的興起及其在全國范圍的廣泛開展，并迅速成為城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)領(lǐng)域研究與實踐關(guān)注的熱點、焦點。當前規(guī)劃咨詢發(fā)展尚處于初級階段，雖然在完善城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，以及推動和創(chuàng)造更美好的城鄉(xiāng)未來等方面的成效顯著，但其快速生長正遭遇諸多現(xiàn)實困境與羈絆。規(guī)劃咨詢亟待全面的改革與創(chuàng)新，特別要在內(nèi)涵豐富、體系重構(gòu)和收費標準統(tǒng)一等方面下功夫。

1 發(fā)展現(xiàn)狀與問題

1.1 現(xiàn)狀特征

規(guī)劃咨詢興起于19世紀下半葉的英國，脫胎于工程咨詢，緣起于建筑咨詢[1-2]。歷經(jīng)長期演變，國外規(guī)劃咨詢已從專業(yè)咨詢發(fā)展到綜合咨詢，從規(guī)劃技術(shù)咨詢轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展戰(zhàn)略咨詢，從國內(nèi)咨詢演變?yōu)閲H咨詢。

國內(nèi)規(guī)劃咨詢由國外植入，實踐成效顯著，理論研究不足，方興未艾。20世紀末，受國外規(guī)劃咨詢機構(gòu)的影響，北京、上海、深圳、廣州和武漢等大城市相繼出現(xiàn)規(guī)劃咨詢專業(yè)機構(gòu)[3-5]。它們按照市場化模式運營，實現(xiàn)了政企分離，通過專業(yè)團隊和先進的理念，為城市規(guī)劃編制和決策提供智力支持[6]，在城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市建設(shè)中發(fā)揮了積極的作用[7]，在社會上獲得了較好的聲譽。作為新生事物，我國規(guī)劃咨詢目前尚處于起步發(fā)展階段，與國外規(guī)劃咨詢相比，我國規(guī)劃咨詢在機構(gòu)數(shù)量、服務質(zhì)量和管理體制等方面都存在很大的不足，影響了規(guī)劃咨詢的健康發(fā)展和規(guī)劃咨詢機構(gòu)的有效運行。

當前，我國學術(shù)界對規(guī)劃咨詢的研究和探討還比較少，其中吳曉勤（2003）[8]率先研究了城市規(guī)劃咨詢市場建立問題，隨后熊向?qū)帲?006）[4]、何子張（2009）[9]、彭覺勇（2011）[10]分別從土地市場的規(guī)劃咨詢信息系統(tǒng)和“招拍掛”規(guī)劃咨詢、轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃咨詢體系有效運行的策略等方面進行了較為深入的研究，并獲得了較大程度的認可。文獻分析發(fā)現(xiàn)：從時間上看，2003年規(guī)劃咨詢研究興起并突破性大發(fā)展，隨后陷入低迷發(fā)展，2008年再次迅速增多，2011年達到歷史最高值；從研究所獲取的支持看，95%的研究屬于非基金文獻，說明當前規(guī)劃咨詢研究亟待得到相關(guān)基金的資助；從文獻期刊來源看，《規(guī)劃師》雜志以57%的載文比例高居榜首，《城市規(guī)劃》次之，風景園林和工程咨詢領(lǐng)域的關(guān)注較低；從文獻所屬機構(gòu)看，武漢市城市規(guī)劃咨詢服務中心以24%的發(fā)文量位居第一。

1.2 存在問題

目前，雖然我國規(guī)劃咨詢發(fā)展速度較快，未來前景廣闊，但面臨諸多發(fā)展性問題，嚴重制約其健康可持續(xù)發(fā)展及其作用的充分發(fā)揮。

1.2.1

基本內(nèi)涵尚缺乏清晰的界定。規(guī)劃咨詢的概念、主要類型、基本特征，及其與管理咨詢和工程咨詢之間的關(guān)系等諸多問題亟待解決。

1.2.2

缺乏完善而規(guī)范的內(nèi)容體系。正統(tǒng)規(guī)劃咨詢業(yè)務被限定于可行性研究報告、規(guī)劃管理與實施咨詢服務等狹隘領(lǐng)域，這既與當前國內(nèi)規(guī)劃咨詢的隊伍建設(shè)和業(yè)務水平不相稱，也無法將新形勢下產(chǎn)生的新型規(guī)劃咨詢項目納入到體系中。完善的內(nèi)容體系和技術(shù)規(guī)范已經(jīng)成為嚴重制約規(guī)劃咨詢下一步發(fā)展的關(guān)鍵問題。規(guī)劃咨詢已經(jīng)初具規(guī)模與實力，但在技術(shù)水平、市場開拓、規(guī)范化運營等方面遠落后于發(fā)達國家，突出表現(xiàn)為規(guī)劃咨詢內(nèi)容體系不健全，編制技術(shù)、市場和收費尚無統(tǒng)一標準等。

1.2.3

缺乏科學而統(tǒng)一的收費標準。當前，我國規(guī)劃咨詢?nèi)瞬抨犖椤挝粓F隊以及技術(shù)水平都已初具規(guī)模與實力，但由于目前尚無統(tǒng)一的收費標準，各編制單位根據(jù)自己的意愿隨意收費問題嚴重，導致怪現(xiàn)象層出不窮，嚴重影響了規(guī)劃咨詢的健康發(fā)展。

1.3 發(fā)展趨勢

1.3.1

我國社會經(jīng)濟發(fā)展對規(guī)劃咨詢的需求和影響。當前我國社會經(jīng)濟發(fā)展進入全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期和新階段，為規(guī)劃咨詢的發(fā)展帶來了新機遇。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中，工業(yè)化、城市化、市場化和國際化快速推進，面對復雜的發(fā)展形勢與環(huán)境，包括政府、企業(yè)、私人業(yè)主等在內(nèi)的規(guī)劃咨詢業(yè)主們對未來發(fā)展難免會存在不少困惑，從而促進了他們積極需求和利用“外腦”，以在新一輪的利益博弈過程中保持自身良好的位置。因此，尋求和開展規(guī)劃咨詢，擴大對規(guī)劃決策以及規(guī)劃實施智力支持的需求將會越來越廣泛，從而為規(guī)劃咨詢提供了廣闊的發(fā)展空間。

規(guī)劃咨詢業(yè)務市場進一步開放和行業(yè)監(jiān)管強化，將導致市場競合日趨激烈和頻繁，給規(guī)劃咨詢帶來行業(yè)和企業(yè)重組機會[11]。我國規(guī)劃咨詢借由國際規(guī)劃咨詢的進入和帶動，突發(fā)興起和迅速發(fā)展，從業(yè)單位和從業(yè)人員數(shù)量發(fā)展很快，隨著社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展和政治經(jīng)濟體制的深入改革，規(guī)劃咨詢市場競合將更加激烈和頻繁。規(guī)劃咨詢市場空間的快速持續(xù)擴大、業(yè)務市場的不斷開放、內(nèi)容體系不斷改革創(chuàng)新，必將導致國內(nèi)規(guī)劃咨詢公司之間及其與國際規(guī)劃咨詢公司的競爭與合作將日趨激烈。另外，規(guī)范規(guī)劃咨詢市場和強化行業(yè)監(jiān)管也將日益被重視，規(guī)劃咨詢項目和公司市場準入、資本項目管理等方面將進行更為精細化的管理，必然通過淘汰、兼并等重組出新型的規(guī)劃咨詢市場體系。

1.3.2

我國規(guī)劃咨詢發(fā)展趨勢。

（1）新的歷史階段中，我國規(guī)劃咨詢業(yè)的市場空間將快速持續(xù)擴大，相關(guān)理論和方法研究不斷展開，進一步增強服務意識和提升技術(shù)水平，以提高規(guī)劃咨詢業(yè)務的整體質(zhì)量。

（2）豐富基本內(nèi)涵，擴展業(yè)務邊界，開拓和創(chuàng)新業(yè)務市場，轉(zhuǎn)變觀念和機制，開發(fā)和利用新技術(shù)，建立適應轉(zhuǎn)型期發(fā)展需要的完善規(guī)劃咨詢體系。

（3）規(guī)范收費和技術(shù)標準，建立完善的制度，認定規(guī)劃咨詢成果。借鑒土地評估成果備案制度，規(guī)劃咨詢機構(gòu)對出具的報告負責，行政管理部門應從行業(yè)管理的高度，積極引導規(guī)劃咨詢業(yè)的發(fā)展，建立相應的反饋和監(jiān)督機制。

（4）培養(yǎng)復合型、外向型和開拓型規(guī)劃咨詢專門人才，掌握市場動態(tài)，培育新興市場，逐步擴大服務市場寬度和挖掘市場深度，特別是跟蹤世界規(guī)劃咨詢發(fā)展，增強國際市場競爭能力，發(fā)展國際規(guī)劃咨詢。

（5）規(guī)范行業(yè)和市場管理，建立良好的市場規(guī)則，完善規(guī)劃咨詢機構(gòu)設(shè)立和管理的規(guī)定，設(shè)置相應的“準入”門檻。比照其他設(shè)計機構(gòu)的管理辦法，采取分級審批、分級管理的方式，使規(guī)劃咨詢機構(gòu)起點逐步拔高；對從業(yè)人員的管理也應制定相應的上崗資格認定制度，建議采取執(zhí)業(yè)制度，提高從業(yè)人員的素質(zhì)，規(guī)范從業(yè)人員的行為。

2 改革創(chuàng)新方向

2.1 概念重組

2.1.1

城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域?qū)σ?guī)劃咨詢的界定。當前，城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)σ?guī)劃咨詢的認識較為狹隘，規(guī)劃咨詢僅被視為城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中附屬性和補充性的工作。雖然作為提高規(guī)劃科學性的輔助工具和補充手段，取得了一定效果，但規(guī)劃咨詢市場和規(guī)劃咨詢業(yè)務人員及規(guī)劃咨詢機構(gòu)并未形成完整體系，影響了規(guī)劃咨詢體系的智力支持、技術(shù)支撐和信息服務等功能的運行，其服務城市規(guī)劃系統(tǒng)科學性的本職功能尚得不到有效發(fā)揮。何子張、吳曉勤、熊向?qū)?、金曉春、彭覺勇等研究認為，規(guī)劃咨詢是對城市規(guī)劃有關(guān)政策、法規(guī)、信息的咨詢，各類城市規(guī)劃設(shè)計咨詢、建設(shè)項目的辦理程序咨詢以及其他相關(guān)的技術(shù)服務，包括規(guī)劃選址、建設(shè)用地規(guī)劃、建設(shè)工程規(guī)劃論證、咨詢、審核，違法建設(shè)處罰規(guī)劃論證、咨詢、審核，代辦規(guī)劃土地報批手續(xù)，各類、各專業(yè)城市規(guī)劃與設(shè)計咨詢服務，城市規(guī)劃信息服務等。

城鄉(xiāng)規(guī)劃中規(guī)劃咨詢分為決策咨詢、管理咨詢和技術(shù)咨詢[12-15]，其中決策咨詢通常發(fā)生在規(guī)劃編制之前，主要通過高水平科研設(shè)計機構(gòu)的深入研討和各領(lǐng)域的項級專家的“頭腦風暴”來集思廣益，為規(guī)劃的編制，尤其是發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃等宏觀規(guī)劃的編制提供思路和參考；管理咨詢通常發(fā)生在規(guī)劃審批之前，主要通過設(shè)計機構(gòu)規(guī)劃草案的公示、各行業(yè)代表的聽證或?qū)＜业恼撟C來集思廣益，為分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃等中觀層次的規(guī)劃審批提供依據(jù)；技術(shù)咨詢通常發(fā)生在規(guī)劃執(zhí)行之前，主要通過專業(yè)機構(gòu)的個案分析，如交通影響分析、市政影響分析和環(huán)境影響評價，甚至是社會風險評估等來集思廣益，為修建性詳細規(guī)劃和建筑單體等微觀層次的規(guī)劃許可提供開發(fā)控制條件和設(shè)計要點。

2.1.2

工程咨詢領(lǐng)域?qū)σ?guī)劃咨詢的界定[14-16]。根據(jù)國家發(fā)展改革委2005年頒布的《工程咨詢單位資格認定辦法》，規(guī)劃咨詢在工程咨詢的8項業(yè)務中位居首位，服務范圍含行業(yè)、專項和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制、咨詢，具體包括為編制各級各類國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃所提供的咨詢，甚至從產(chǎn)業(yè)方向選擇、技術(shù)進步及結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等角度，為企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和城市布局規(guī)劃提供咨詢服務。咨詢機構(gòu)所能從事的只是規(guī)劃研究，把規(guī)劃研究成果作為規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，而不是直接參與規(guī)劃的編制。國家有關(guān)部門和中咨協(xié)會明確要求，從中央到地方的工程咨詢機構(gòu)要協(xié)助國家和地方各級政府及其職能部門，積極開展區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃研究，為規(guī)劃編制部門提供相關(guān)咨詢和研究參考。

2.1.3

新形勢下規(guī)劃咨詢基本內(nèi)涵的界定。規(guī)劃咨詢是在規(guī)劃編制正式做出規(guī)劃決策、執(zhí)行管理或批出規(guī)劃許可之前，為方案擇優(yōu)、技術(shù)裁量、利益平衡及提高規(guī)劃的科學性和可行性，將咨詢、策劃、研究的技術(shù)和方法運用于城鄉(xiāng)規(guī)劃過程之中，開展專題研究、專家論證、公眾咨詢、分析研究等規(guī)劃咨詢活動及其所形成的規(guī)劃咨詢成果。概言之，規(guī)劃咨詢=戰(zhàn)略規(guī)劃+城市策劃+規(guī)劃研究。

2.2 體系重構(gòu)

在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域中，傳統(tǒng)規(guī)劃咨詢可分為項目咨詢和服務咨詢，前者為規(guī)劃管理和實施咨詢服務，包括研討會、專家座談會和相關(guān)培訓等；后者僅僅包含可行性研究，項目類型單一，已經(jīng)越來越不能適應轉(zhuǎn)型期發(fā)展的新形勢與新要求。結(jié)合上文分析，規(guī)劃咨詢的基本業(yè)務類型，特別是項目咨詢業(yè)務，必須進行體系重構(gòu)，大幅創(chuàng)新和引進新興業(yè)務類型，包括概念規(guī)劃、項目策劃[17]、行動規(guī)劃[18]、規(guī)劃評估等成熟的綜合性規(guī)劃咨詢業(yè)務以及新興的色彩規(guī)劃、文化規(guī)劃、城市風貌規(guī)劃、廣告設(shè)施規(guī)劃、雕塑景觀規(guī)劃、高層建筑規(guī)劃、標識系統(tǒng)規(guī)劃、社會規(guī)劃等專項規(guī)劃咨詢項目。篇幅所限，此處重點討論5類主要的綜合性規(guī)劃咨詢（表1）。

2.3 收費標準統(tǒng)一

隨著市場化改革的深入推進，政府對規(guī)劃咨詢類的智庫服務需求將快速增長，加之政府內(nèi)部相關(guān)研究和咨詢機構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后，未來規(guī)劃咨詢領(lǐng)域?qū)⒋嬖诤艽蟮墓┬枞笨冢瑥亩龠M和支撐我國規(guī)劃咨詢企業(yè)和業(yè)務的繁榮。然而，規(guī)劃咨詢行業(yè)迄今尚缺乏統(tǒng)一的收費標準，各企業(yè)或部門各自為戰(zhàn)，隨意開口要價，且進一步導致規(guī)劃咨詢成果和服務質(zhì)量的參差不齊，嚴重威脅規(guī)劃咨詢行業(yè)和大多數(shù)企業(yè)的快速健康發(fā)展。

規(guī)劃咨詢統(tǒng)一收費標準的制訂可以依據(jù)和參考《城市規(guī)劃設(shè)計計費指導意見》（2004版）、《工程咨詢收費標準》、《城市規(guī)劃設(shè)計收費標準》，以及我國部分規(guī)劃咨詢業(yè)務發(fā)展先行地區(qū)的相關(guān)收費標準或先例，如《廣西壯族自治區(qū)物價局關(guān)于正式制定全區(qū)城市規(guī)劃綜合技術(shù)服務費收費標準的復函》、《廈門市財政性投融資城市規(guī)劃設(shè)計計費暫行標準》、《廣東省城市規(guī)劃收費標準的建議》等。

按照項目類型收費標準可以劃分6類，并根據(jù)不同標準分檔收費。其中，概念規(guī)劃或戰(zhàn)略規(guī)劃主要依據(jù)城市總體規(guī)劃確定的規(guī)劃期末城市人口規(guī)模來劃分收費檔次，編制過程中如需要相關(guān)專題研究，則應另行收費；城市策劃或項目策劃、行動規(guī)劃主要根據(jù)規(guī)劃面積（經(jīng)行政主管部門審批的相關(guān)規(guī)劃的規(guī)劃期末城市用地面積）分檔，收費單價根據(jù)建設(shè)用地面積計算，需要相關(guān)專題研究、制作效果圖或者模型則另行收費；可行性研究主要根據(jù)建設(shè)項目估算投資額（指項目建議書或者可行性研究報告的估算投資額）劃分檔次，包括項目建議書、工程可行性研究、評估可行性研究報告3類；規(guī)劃評估要結(jié)合規(guī)劃類型、規(guī)劃面積或區(qū)域總面積綜合劃分檔次，以規(guī)劃面積或區(qū)域總面積為主導指標確定收費單價。

其他規(guī)劃咨詢項目類型中，根據(jù)類別主要參考規(guī)劃評估項目和行動規(guī)劃項目，或可行性研究項目確定收費，編制深度有特殊要求的，計費標準可甲乙雙方商定。一般，風貌規(guī)劃、文化規(guī)劃、社會規(guī)劃等新興的綜合性規(guī)劃咨詢項目，參考規(guī)劃評估項目和行動規(guī)劃項目收費標準的60%～80%計費；色彩規(guī)劃、廣告設(shè)施規(guī)劃、雕塑景觀規(guī)劃、高層建筑規(guī)劃、標識系統(tǒng)規(guī)劃等其他最近新興的專題性規(guī)劃咨詢項目，參考可行性研究項目收費標準的60%～80%計費。

3 結(jié)論

規(guī)劃咨詢正處于發(fā)展的關(guān)鍵時期，是規(guī)范化發(fā)展，還是任其無序自由發(fā)展，關(guān)系到城市規(guī)劃行政機構(gòu)改革和行政審批制度改革能否順利進行。要開辟一條新路，需要政府、咨詢單位的大力支持，更需要從業(yè)人員的拼搏和奮進。筆者重點分析了我國規(guī)劃咨詢業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與問題以及發(fā)展趨勢，提出了從概念重組、體系重構(gòu)和收費標準統(tǒng)一等層面引導規(guī)劃咨詢的改革與創(chuàng)新，對規(guī)劃咨詢統(tǒng)一技術(shù)標準和規(guī)范化發(fā)展進行了初步探索；但仍然存在一定不足，諸如對文化規(guī)劃、色彩規(guī)劃、廣告設(shè)施規(guī)劃、景觀雕塑規(guī)劃等新興的與熱點的規(guī)劃咨詢類型的探索不夠，對各級各類具體規(guī)劃咨詢類型業(yè)務的理論和方法體系探索不足。

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