周必仙 蘇銳靜

作者簡(jiǎn)介：周必仙（1991.8-），男，漢族，云南騰沖人，碩士研究生，云南民族大學(xué)雨花校區(qū)管理學(xué)院，研究方向：行政管理。

蘇銳靜，云南民族大學(xué)雨花校區(qū)管理學(xué)院。

摘要：當(dāng)代中國(guó)的政策執(zhí)行研究直到20世紀(jì)90年代才逐漸開(kāi)始，其推動(dòng)力量是改革開(kāi)放后的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨著權(quán)力的下放，使得政策執(zhí)行問(wèn)題日益突出，而政策執(zhí)行是政策生命過(guò)程最重要的環(huán)節(jié)，因此對(duì)政策執(zhí)行的研究具有重要意義。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策執(zhí)行；政策

政策執(zhí)行是一種政策決策過(guò)程，特別是上下級(jí)關(guān)系中的下級(jí)機(jī)構(gòu)，在政策執(zhí)行中并不只是按照上級(jí)采納的政策來(lái)簡(jiǎn)單的實(shí)施的，在這一過(guò)程中要將其細(xì)化成可實(shí)施的具體政策，這就涉及到了下級(jí)利益問(wèn)題，目標(biāo)群體利益問(wèn)題，而正是因?yàn)檫^(guò)去忽視了這一點(diǎn)，才導(dǎo)致對(duì)實(shí)際政策執(zhí)行理解有些簡(jiǎn)單，對(duì)其中存在的問(wèn)題估計(jì)不足。換言之，判斷政策執(zhí)行成功與否的標(biāo)準(zhǔn)也就應(yīng)當(dāng)有兩種：一個(gè)是政策執(zhí)行達(dá)到了政策原本目標(biāo)；另一個(gè)是政策執(zhí)行沒(méi)有達(dá)到政策原本目標(biāo)，但是符合目標(biāo)群體的利益。這樣，政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題也主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，從執(zhí)行主體來(lái)說(shuō)，在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有達(dá)到政策的本來(lái)目標(biāo)，從目標(biāo)群體來(lái)說(shuō)，政策執(zhí)行偏離了他們的需求。

一、政策執(zhí)行問(wèn)題

政策執(zhí)行問(wèn)題可以從兩個(gè)方面來(lái)理解，從目前的有關(guān)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題的研究來(lái)看，主要集中在第一個(gè)方面。陳振明在《政策科學(xué)》一書(shū)中對(duì)“上有政策，下有對(duì)策現(xiàn)象”有專(zhuān)門(mén)的論述，他將其表現(xiàn)歸納為替換性執(zhí)行（你有政策，我有對(duì)策）、選擇性執(zhí)行（曲解政策，為我所用）、象征性執(zhí)行（軟拖硬抗，拒不順從）和附加性執(zhí)行（搞“土政策”）。金太軍等則把問(wèn)題歸結(jié)為“梗阻”，十分系統(tǒng)的闡述了其觀(guān)點(diǎn)，他們認(rèn)為公共政策執(zhí)行梗阻的主要環(huán)節(jié)主要包括政策認(rèn)知的梗阻和政策落實(shí)的梗阻。此外，像劉熙瑞在2003年出版的《公共管理中的決策與執(zhí)行中》也總結(jié)了執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，他把它們總括為機(jī)械執(zhí)行、野蠻執(zhí)行、擴(kuò)大執(zhí)行、中斷執(zhí)行。最近還有人提出“尋租式執(zhí)行”，“主要是指執(zhí)行主體在政策的過(guò)程中以權(quán)力為籌碼牟取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益的一種執(zhí)行方式”[3]。事實(shí)上，除了用“梗阻”來(lái)歸納當(dāng)代中國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題外，還有用政策異化[4]、政策異變、政策偏差、政策失效、政策失范等等不一而足，總的來(lái)看并沒(méi)有太大區(qū)別。他們的研究總的來(lái)說(shuō)不可不謂細(xì)致，并且從現(xiàn)實(shí)來(lái)看也是比較到位的。但同時(shí)又容易陷入瑣碎，而且他們的研究出發(fā)點(diǎn)都主要集中在政策主體身上，并且這種主體主要是指政府，即基于狹義的公共政策概念，而廣義的公共政策的主體中還包括非政府的政黨、“第三部門(mén)”等，在我國(guó)，有關(guān)政黨在政策執(zhí)行問(wèn)題當(dāng)中的作用還是有研究?jī)r(jià)值的。

二、政策執(zhí)行問(wèn)題產(chǎn)生的原因及對(duì)策

基本上，提出這些問(wèn)題的學(xué)者都有試圖去解釋產(chǎn)生問(wèn)題的原因及其對(duì)策。從文獻(xiàn)來(lái)看，基本上從以下幾個(gè)方面切入。

第一、政策本身。有代表性的如金太軍、錢(qián)再見(jiàn)等，他們認(rèn)為政策質(zhì)量因素和政策所處理的問(wèn)題的特點(diǎn)可能會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行梗阻，如，政策缺乏合法化、合理性、明晰性、穩(wěn)定性與連續(xù)性、科學(xué)性以及政策目標(biāo)缺乏彈性和公共政策缺乏良性循環(huán)都會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行梗阻，如果政策處理的問(wèn)題本身很復(fù)雜、涉及范圍很廣或者要求目標(biāo)群體行為調(diào)適量大的話(huà)，那么這樣也會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行梗阻。其對(duì)策就是討論如何克服這些不足。

第二，政策執(zhí)行主體。從掌握的文獻(xiàn)看，可以將政策執(zhí)行主體造成政策執(zhí)行梗阻分為兩種，一種是有意識(shí)地造成的，這種觀(guān)點(diǎn)從理性經(jīng)濟(jì)人的觀(guān)點(diǎn)出發(fā)，運(yùn)用利益作為分析原則，采用博弈理論、公共理性理論等來(lái)分析。如丁煌借用道德風(fēng)險(xiǎn)概念和博弈理論中的斗雞博弈、智豬博弈和囚徒困境博弈模型分別分析了中央與地方政府間、上級(jí)地方政府與下級(jí)地方政府間以及同級(jí)政府間的利益博弈，探討產(chǎn)生政策執(zhí)行問(wèn)題的原因，并認(rèn)為對(duì)策是進(jìn)行“利益整合”。中共成都市委黨校的何周富則借用羅爾斯的公共理性概念，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建個(gè)體理性和集體理性的統(tǒng)一以及工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一，形成公共理性，從而達(dá)到政策執(zhí)行過(guò)程中的公共性。從基本對(duì)策來(lái)看，許多學(xué)者強(qiáng)調(diào)政策監(jiān)督和考核的作用，金太軍等在《公共政策執(zhí)行梗阻與消解》中專(zhuān)門(mén)論述了監(jiān)督問(wèn)題，對(duì)人大、群眾、新聞?shì)浾搩?yōu)劣進(jìn)行了比較詳細(xì)的分析，但這些監(jiān)督在當(dāng)前的中國(guó)政治生態(tài)下，很難有所作為。除以上這一種情況，另一種就是認(rèn)為執(zhí)行問(wèn)題是主體無(wú)意識(shí)地造成的，這主要涉及執(zhí)行主體的能力問(wèn)題，這方面的研究成果主要表現(xiàn)在政策認(rèn)知、執(zhí)行力等方面。什么是公共政策執(zhí)行力？有學(xué)者認(rèn)為“公共政策執(zhí)行力則是公共政策執(zhí)行主體為達(dá)到政策目標(biāo)，通過(guò)對(duì)各種政策資源的調(diào)度、控制和使用，有效地執(zhí)行公共政策的能力和效力”?！爸饕獌?nèi)容包括執(zhí)行戰(zhàn)略力、執(zhí)行主體優(yōu)化力、執(zhí)行資源調(diào)配力、執(zhí)行環(huán)境支持力和執(zhí)行效力”。因此，這方面對(duì)策就強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)執(zhí)行主體能力培育，如提高人員素質(zhì)等。

第三、政策執(zhí)行環(huán)境。這一方面主要從制度、文化方面探討，制度方面如利用委托——代理理論來(lái)分析政策執(zhí)行失效發(fā)生的層級(jí)，探討執(zhí)行主體的多元性和單一性，分析組織間關(guān)系因素等等；同時(shí)涉及政策協(xié)調(diào)機(jī)制、宣傳機(jī)制等等。文化方面主要探討傳統(tǒng)行政文化對(duì)當(dāng)代政策執(zhí)行消極因素的影響。因?yàn)檎邎?zhí)行要根據(jù)環(huán)境變化而做相應(yīng)調(diào)整，所以政策執(zhí)行的原則性和靈活性關(guān)系就成為研究的重要問(wèn)題，有些政策執(zhí)行問(wèn)題正是因?yàn)檫@種彈性空間導(dǎo)致的。陳振明講到：“在政策執(zhí)行中堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則，就是要把政策的精神和實(shí)際情況相結(jié)合，既要?jiǎng)?chuàng)造性地實(shí)施政策，又要正確地把握政策的界限”。其實(shí)這也是政策變通的指導(dǎo)原則，但卻不容易做到。此外，還有人借用德洛爾“逆境”概念分析逆境中的政策執(zhí)行，認(rèn)為逆境對(duì)政策執(zhí)行有兩個(gè)主要約束，一是對(duì)政策資源剛性約束了，二是導(dǎo)致政策執(zhí)行環(huán)境混亂及監(jiān)督不到位，因此這方面對(duì)策就強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和完善政策執(zhí)行機(jī)制建設(shè)的重要性。

第四、目標(biāo)群體。這一方面有利用公民不服從理論、利用國(guó)外合法性危機(jī)理論等來(lái)解釋?zhuān)缍』驼J(rèn)為合法性是政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)，主張通過(guò)提高政府績(jī)效、搞好政府公共關(guān)系來(lái)提高政府合法性，克服合法性危機(jī)。（作者單位：云南民族大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]詳見(jiàn)丁煌，公共政策執(zhí)行中道德風(fēng)險(xiǎn)的成因及規(guī)避機(jī)制研究——基于利益博弈的視角[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（4）

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