皕文

一個(gè)縣級(jí)市給轄區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)來一場(chǎng)“摸底考試”，會(huì)是什么情形？

2013年11月4日，浙江省海寧市1659家工業(yè)企業(yè)收到市政府的《工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)結(jié)果告知書》（下稱“《告知書》”）。這是海寧市推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置改革，為當(dāng)?shù)毓I(yè)企業(yè)訂立的“考試規(guī)則”，以“畝產(chǎn)效益”給企業(yè)進(jìn)行等級(jí)評(píng)定。

對(duì)海寧的企業(yè)主來說，這場(chǎng)考試決定著企業(yè)的前途。根據(jù)各自等級(jí)，企業(yè)在用地、用電、用能、用水、排污、信貸等要素上，將會(huì)得到差別化對(duì)待。約有5%的能耗大效益低的企業(yè)，若不加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，將面臨關(guān)停淘汰。

2014年浙江省“兩會(huì)”期間，海寧市委書記林毅告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，改革從土地、資源、環(huán)境等要素入手，建立以畝產(chǎn)效益為導(dǎo)向，差別化配置要素資源的倒逼機(jī)制，政府和市場(chǎng)“兩只手”合力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

十八屆三中全會(huì)提出“市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用”后，各地政府開始探索要素市場(chǎng)化配置改革。當(dāng)自上而下的頂層設(shè)計(jì)和自下而上的試點(diǎn)探索形成一股合力，將推動(dòng)中國(guó)要素市場(chǎng)化改革向前邁進(jìn)。

畝產(chǎn)效益

海寧的做法，是嘗試給工業(yè)企業(yè)建立一個(gè)畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)體系。

從《告知書》來看，有企業(yè)的畝均稅收、畝均銷售、畝均工業(yè)增加值、單位能耗工業(yè)增加值、排放每噸COD工業(yè)增加值、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率6個(gè)指標(biāo)。其中，畝均稅收占50%，畝均銷售占12%，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率占8%，其他各占10%。

海寧市發(fā)改局副局長(zhǎng)許明華告訴記者，畝產(chǎn)效益越高，企業(yè)獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)越多、成本越低；反之，機(jī)會(huì)越少、成本越高。

浙江福美金屬制品公司董事長(zhǎng)沈有根頗為郁悶。根據(jù)上述規(guī)則，該公司行業(yè)內(nèi)排名第164位，全市排名757，綜合評(píng)價(jià)為B類?！陡嬷獣吩u(píng)語(yǔ)是“畝均效益低”，建議“提高自用土地產(chǎn)出，推進(jìn)企業(yè)重組步伐，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)”。

沈有根告訴記者，公司有80畝工業(yè)用地，2013年企業(yè)產(chǎn)值約4000萬(wàn)元。頭上懸著一把劍，擔(dān)心掉入C類，但行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力大，又不敢貿(mào)然擴(kuò)張，初步考慮是將閑置的土地出租。

海寧市的一份評(píng)估報(bào)告顯示，全市3畝以上用地的1609家工業(yè)企業(yè)，按照紡織、皮革、機(jī)械電子制造和其他等四大行業(yè)分類，排定前1214家為A類重點(diǎn)扶持和鼓勵(lì)提升類，中間的312家為B類整治提升類，后面的83家為C類淘汰類企業(yè)。

按照“抓兩頭帶中間”的原則，針對(duì)不同類型企業(yè)，海寧將實(shí)施差別化激勵(lì)和倒逼的政策。其中，A類中20%的重點(diǎn)扶持類企業(yè)，優(yōu)先保障用地、用電、用水、信貸需求。

被評(píng)為C類的企業(yè)，日子就難過了，不但被加倍征收土地使用稅，排污權(quán)化學(xué)需氧量指標(biāo)從0.4萬(wàn)元/噸提升至1.6萬(wàn)元/噸。電力部門還將實(shí)施懲罰性電價(jià)政策，限額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，每度電提價(jià)0.1元；限額標(biāo)準(zhǔn)外，每度電提價(jià)0.3元。

“光是土地使用稅，每年就要多支出近50萬(wàn)元，用電也增加5萬(wàn)元?！焙帉殘A染化公司總經(jīng)理陸劍飛告訴記者。

春節(jié)過后，海寧市將進(jìn)一步完善評(píng)價(jià)體系，出臺(tái)企業(yè)兼并重組政策，完善企業(yè)退出機(jī)制，當(dāng)?shù)氐纳锨Ъ移髽I(yè)主將迎來第二次考試。

林毅說，畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)結(jié)果是一個(gè)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，每年評(píng)一次。如果企業(yè)用地效益明顯提升，經(jīng)企業(yè)申請(qǐng)和部門確認(rèn)后可及時(shí)調(diào)整。

要素倒逼

改革的背后是要素配置失衡，限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，海寧扮演了趟水鋪路的角色。

早在2010年，海寧市人均GDP就突破1萬(wàn)美元，但同時(shí)發(fā)展與要素的矛盾也越來越突出。許明華列舉了一組數(shù)據(jù)：2012年海寧實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值575.62億元，總量居嘉興首位，但2013年的工業(yè)用地績(jī)效調(diào)查中，海寧工業(yè)企業(yè)畝均稅收平均為9.6萬(wàn)元/畝，排在嘉興中游。

從環(huán)境資源來看，也存在很大壓力。2012年較2005年生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)了翻番，但用水、用電量也同步翻番，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍依賴于高能耗拉動(dòng)。

許明華告訴記者，海寧一直都在想辦法擺脫困境。在之前探索的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2013年9月11日，浙江省政府批復(fù)同意海寧要素市場(chǎng)化配置綜合配套改革試點(diǎn)。這次改革提出“存量提質(zhì)、增量選優(yōu)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)要上去，但能耗、排污要降下來。

作為浙江省全面深化改革“自選動(dòng)作”之一，浙江省對(duì)海寧的改革探索也是寄予厚望。2014年第一個(gè)工作日，浙江省省長(zhǎng)李強(qiáng)趕赴海寧調(diào)研，表示要適時(shí)在全省推廣。

許明華說，以往的政策都是鼓勵(lì)先進(jìn)，而這次改革的一個(gè)重點(diǎn)是倒逼5%的C類企業(yè)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前海寧共有83家C類企業(yè)，占用土地3000多畝，畝均稅收不到2萬(wàn)元。在倒逼措施下，這些企業(yè)面臨著關(guān)閉、并購(gòu)、提升和退地四種命運(yùn)，其中35家簽訂關(guān)停協(xié)議，將騰退土地1759畝；19家兼并重組，12家進(jìn)行技術(shù)改造。

2013年12月2日，海寧市要素交易中心掛牌。這個(gè)平臺(tái)承接土地使用權(quán)、排污權(quán)指標(biāo)、用能總量指標(biāo)三大要素交易。

截至2013年末，海寧市要素交易中心土地二級(jí)市場(chǎng)交易完成3筆；排污權(quán)指標(biāo)交易40次，金額1330萬(wàn)元。林毅告訴記者，在要素市場(chǎng)化配置改革中，要打造好規(guī)范、高效的區(qū)域性要素交易市場(chǎng)，使要素在市場(chǎng)主體間順暢流通，實(shí)現(xiàn)合理配置。

對(duì)一個(gè)縣級(jí)市而言，土地是最重要的要素。目前，中國(guó)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張快，意味著以后要在存量上做文章。而盤活存量土地資源，吸引優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，也是海寧改革的重要推力。

十八屆三中全會(huì)決定明確提出，要“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格”。這背后，是過去多年工業(yè)用地和居住用地出讓的價(jià)格扭曲。

相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，地方政府招商引資往往低價(jià)出讓工業(yè)用地?；蜩b于此，這次改革海寧也探索差別化土地管理模式，對(duì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和投資強(qiáng)度設(shè)立門檻。

據(jù)許明華介紹，工業(yè)用地出讓實(shí)行3+5+X分階段評(píng)估管理模式，即一般給予企業(yè)3年建設(shè)期，5年的投產(chǎn)初始運(yùn)行期，分階段驗(yàn)收考核，將投資強(qiáng)度、注冊(cè)資金、畝均銷售和畝均稅收等納入土地出讓合同管理，實(shí)施彈性管理和限制倒逼措施。

“事前告知，君子之約?！彼f，若畝均投入產(chǎn)出不足協(xié)議約定的50%，政府將按原出讓價(jià)回收土地。

推進(jìn)路徑

要素市場(chǎng)又稱生產(chǎn)要素市場(chǎng)，包括土地、資源環(huán)境、資本和勞動(dòng)力等要素。

改革經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革，一是政府有意愿退出要素市場(chǎng)；二是培育有效的市場(chǎng)主體，循著要素收益遞增的路徑配置。

政府是否愿意退出是最大考驗(yàn)。當(dāng)土地財(cái)政這種獲取巨大收益的渠道一旦制度化、衍變?yōu)椤暗诙?cái)政”時(shí)，政府想罷手也無可能。

作為一個(gè)基層的改革執(zhí)行者，許明華表示，全面推行要素市場(chǎng)化配置，需要厘清政府與市場(chǎng)的邊界，審批制度改革是關(guān)鍵的一環(huán)，“在解決政府干預(yù)的同時(shí)，又要把握市場(chǎng)發(fā)育的程度，節(jié)奏要把握好”。

但對(duì)于要素市場(chǎng)來說，除了要為市場(chǎng)主體提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)，政府退出經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域外，還要為市場(chǎng)主體營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新的成長(zhǎng)空間。

據(jù)林毅介紹，海寧也啟動(dòng)了企業(yè)投資項(xiàng)目“零審批”改革，實(shí)行“負(fù)面清單管理模式”，對(duì)清單外的項(xiàng)目不再審批，改為承諾制、備案制等?！斑^去以審代管，審批完好像就完事了，現(xiàn)在要從‘重審批輕監(jiān)管向‘寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?！?/p>

從實(shí)踐來看，海寧是發(fā)揮政府和市場(chǎng)“兩只手”的合力，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、價(jià)格手段，邁出了要素市場(chǎng)化改革的第一步，客觀也得益于當(dāng)?shù)貛谉o國(guó)有企業(yè)，但在推進(jìn)城鄉(xiāng)要素配置市場(chǎng)化方面還需努力，比如探索“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。

國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所所長(zhǎng)聶高民認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)提出“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，更突出關(guān)注的是要素市場(chǎng)化。

過去30余年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，相形之下，要素市場(chǎng)化的改革顯得滯后。

聶高民表示，目前要素市場(chǎng)改革可以分為三個(gè)層面：第一層面是方向明朗、政策清晰、障礙較小的，會(huì)馬上啟動(dòng)或已經(jīng)啟動(dòng)了改革的，如資本、貨幣、技術(shù)；第二層面是需要次頂層設(shè)計(jì)，并進(jìn)一步細(xì)化改革路徑或需要配套修改法律、總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的，如土地、資源、環(huán)境；第三層面是改革難度大、阻力大、需要進(jìn)一步解放思想突破藩籬的，如勞動(dòng)力、管理。

“海寧的改革剛開了一個(gè)頭，每一項(xiàng)改革都涉及權(quán)力和利益的調(diào)整，有困難也有阻力，但我們有信心啃硬骨頭?！绷忠阏f。