梁盼
古代“六部制”肇始于隋唐,自此,中華帝國的中央主要政府部門被固定為六個“部”,并一直襲承至晚清。戶部是六部之一,原稱民部,唐初為避李世民之諱而改之。戶部是干什么的呢,就是為國家管理財政。而財政又是干什么的呢,按照現(xiàn)代國家來看,財政主要干兩類事情,一是制定稅政,二是搞預(yù)算和決算。預(yù)算是預(yù)期的收支情況,而決算是實際執(zhí)行之后的收支結(jié)果?,F(xiàn)代國家,預(yù)算與決算的周期一般為一年,稱為“財政年”。
戶部到底在干什么
1578年,即萬歷六年,帝國的最高領(lǐng)導(dǎo)人——皇帝朱翊鈞,時年十六歲,少年天子,國泰民安。選擇1578年,并不是因為這一年有太多的特殊性,如果硬要為其找一點不同之處,那就是當(dāng)時首輔張居正的變法已然開始好幾年,國家財政相對來說有所好轉(zhuǎn)。但即便如此,明代的財政局面依然一片混亂。說白了,1578年只是我們認(rèn)識明代財政部的一個切入口,也是窺探明代財政,乃至中國財政的一個橫切面。
1578年的戶部,作為明帝國的中央財政部門,下設(shè)十三個司,每一個司大體負(fù)責(zé)一個省。戶部尚書是一把手,他的下面有兩個副職,即侍郎。1578年,戶部的尚書先是殷正茂,年中他致仕不干,由張學(xué)顏頂替。殷部長是一位軍事天才,做戶部尚書之前,他長期在廣西等西南省份征討帝國的少數(shù)民族反叛者,頗有成效,但他搞財政不怎么在行。
繼任者張學(xué)顏被強(qiáng)勢首相張居正所看重,張居正認(rèn)為他有“算計”、有能力、有魄力來擔(dān)任財政部長。后來張學(xué)顏也的確不負(fù)張居正所望,對全國的土地進(jìn)行了一次“大普查”。
部長之下的司長被稱為郎中,郎中之下有員外郎。帝國財政部看似層級分明,最高領(lǐng)導(dǎo)人也還不錯。但實際情況是,整個財政部有編制的官員才區(qū)區(qū)幾十人,加上160多個不入流的吏員,所有工作人員大體也就200人。要知道,明帝國可是當(dāng)時世界第一強(qiáng)國和大國,它的財政部卻是如此之袖珍。而且,即便如此,還有很多戶部官員只是在戶部掛名而已,實則在各省任職。
明代的戶部還真有點像“小政府”的樣子,但其絕對不是今天所謂“小政府大社會”的小政府。它的小,僅僅是因為它所做的事情很小,因為它不用制定涵蓋全國、較為精致的財政政策與制度,把稅錢都收入囊中,然后再統(tǒng)一分配。恰恰相反,明代的財政從來就沒有過中央計劃,它一年到頭的工作便是把某項稅收,就地直接送到需要開支的不同地方。
偌大的帝國,你看到的場景就是財政部雖然不做大事,但也出奇的繁忙,它要監(jiān)督無數(shù)個大小數(shù)額不等的單項稅款,送到無數(shù)個地方,有的還要跨縣,甚至跨省。而區(qū)區(qū)200個人的部門,能監(jiān)督得過來嗎?結(jié)果就是整個國家的財政亂哄哄,毫無章法,效率之低下,顯而易見。明帝國的財政部,沒有總體中央財政,中央與各地方也沒有較為明確的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。
據(jù)十六世紀(jì)晚期一位北京宛平的知縣所言,他要按照戶部的要求,把本縣的某項稅款送往27個單位,而這筆款項總共才不到2000兩白銀。這27個單位中,有的僅需1兩,絕大多數(shù)單位收到的錢也不超過50兩。1578年當(dāng)然也不例外,帝國每一個省、每一個府、每一個縣,都在上演這樣的財政分配“傳奇”。
沒有預(yù)算的財政部
財政的一個主要工作就是搞預(yù)算,就是把將來一段時間內(nèi)要花的錢和要收的錢都合計好,然后心里有底,該收就收,該花就花。然而,1578年的明帝國財政部卻沒有預(yù)算。它不做預(yù)算,既沒有預(yù)期的收入,也沒有固定的撥付。財政部要做的,或曰只能做的,是按照帝國最初的慣例和各地各單位的需要,把錢、糧和其他種類繁多的實物予以交付。
如果硬要為戶部找一個有那么點預(yù)算性質(zhì)的東西,那便是田賦在各地收繳之后,分為“起運”與“存留”兩種類型?!捌疬\”就是把田賦送到其他地方,而“存留”就是留在本縣,作為地方政府的運行資金。
好像這還算“預(yù)算”了一下,但在實際操作中,從一個縣起運的田賦,可能要送到府里,也可能要送到省里,用于各種臨時性的需求,如賑災(zāi)與救荒,根本就沒有一個固定的目的地。而原打算存留在本縣的田賦,往往也動不動要供應(yīng)縣域之外其他地方。說白了,明帝國沒有中央財政和地方財政的差別,中央財政就是攤大餅,扁平地攤到國家每一個大小不等的經(jīng)濟(jì)單位,或一個省、一個部門,或一個縣,一個小家庭。
在1578年之前,中國社會就大踏步地從谷物經(jīng)濟(jì)過度到貨幣經(jīng)濟(jì)。但是,田賦的初級核算還是以谷物作為標(biāo)準(zhǔn),然后再折換成白銀貨幣。所以,田賦的收繳依然能以大米來衡量。按照明代《續(xù)文獻(xiàn)通考》的統(tǒng)計,1578年明帝國的田賦收入大約為2660萬石大米,這些田稅收入是如何分配的呢?
首先,標(biāo)記為“存留”在本地的為1170萬石,由納稅者直接送往北方國防邊鎮(zhèn)的是330萬石,送給陪都南京的為150萬石,再有送給明朝宗室貴族的為57萬石,最后剩下的就是運往北京的953萬石,大概占到田賦總收入的三分之一。
但是,千萬不要認(rèn)為這953萬石大米全都是由中央財政部所掌控。首先,有大約250萬石的大米是京城官員和政府雇員的口糧,約150萬石是儲備糧,然后皇帝本人再獨占400多萬石(折換成白銀),另外皇宮的開支90萬石(折換成棉布等物質(zhì)),中央個別機(jī)構(gòu)的需求21萬石。最后,留給帝國財政部直接支配的田賦才區(qū)區(qū)37萬石。
1578年,1石大米價格約為0.7兩白銀,37萬石大米僅值錢不到25萬兩。在大陸型的農(nóng)業(yè)國家,田賦本來是第一大稅種,但明代財政部能夠自己掌握的田賦還不足25萬兩白銀。其實,如果戶部能夠統(tǒng)一調(diào)配田賦,那么1578年,光田賦一項,它可以掌控的資金就高達(dá)1862萬兩白銀,而實際上卻不足25萬兩。
毫無疑問,戶部可有可無,沒有它,首相張居正也可以組織一個小規(guī)模的財政班子,把大米分配好。帝國財政的這種匪夷所思,其實與它的締造者明太祖朱元璋的性格與氣質(zhì)有很大的關(guān)系。朱元璋出身貧寒,仇富心理極強(qiáng),他追求的是“不患寡而患不均”的經(jīng)濟(jì)理想。
如何實現(xiàn)這種扁平化的平均主義?主要的辦法就是政府不作為,尤其是財政上的不作為,既不進(jìn)行統(tǒng)一預(yù)算,也不把納稅人的錢投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)革新中去。因為,只有財政機(jī)構(gòu)的內(nèi)斂、收縮、瑣碎和無為,才能普遍地減弱國民對財富的追求與憧憬,最終才可能形成舉國上下的貧窮“平均主義”。
從朱元璋建國到1578年,大明王朝已走過兩百多年,但國家“不患寡而患不均”的財政經(jīng)濟(jì)性格基因,即便有張居正的變法,有戶部尚書張學(xué)顏的勵精圖治,也根本無法阻斷。
赤字從何而來
1578年,明帝國的首相與戶部尚書都在為錢發(fā)愁,也一同在絞盡腦汁為政府創(chuàng)收,但戶部的收入——田稅、食鹽專賣的稅收、商稅等——全部才近356萬兩白銀。而同年必須從戶部撥付的款項則為近390萬兩??梢姰?dāng)年居然還產(chǎn)生了約33萬兩的赤字,都快占到總收入的10%了。
要知道,1578年,努爾哈赤不到二十歲,遠(yuǎn)未在明帝國的東北邊疆發(fā)起挑戰(zhàn);而李自成還沒出生;還有萬歷三大征,也未開打。按理,帝國軍事上的開支并沒有驟漲。這些倒還是次要的,關(guān)鍵是戶部也并未如現(xiàn)代國家那般,投入過多的資金搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
那么為何會產(chǎn)生赤字呢?
難道是帝國的各級官員都中飽私囊了嗎?貪污是存在的,但絕對不至于把國家財政搞得如此狼狽。主要原因是帝國所謂的“仁政”。從太祖以來,中央政府和戶部都盡量克制對稅收的欲望,到了1578年,情況沒有發(fā)生太大變化,只要能維持政府最基本、最粗放的運行,稅收就可以保持很低的水平。田賦自不待言,為了照顧“小民”,體現(xiàn)政府的儒家關(guān)懷,就必須很低,尤其是明代的田賦,在朱元璋的“體恤”之下,從一開始就把稅負(fù)的調(diào)子定得很低。而這就是古代總被人念茲在茲的道德化統(tǒng)治手段,而其另一面卻是排斥技術(shù)革新與國家投資。商稅等其他各類稅收與田賦一樣,也總是能不征收就不征收,能少收就少收。
即便如此,假若全國所有的田地都能納稅,那財政也不至于如此緊張。道理很簡單,有太多的田地被人為“消失”了,根本就常年不納稅。土地的兼并在1578年早已非常嚴(yán)重,自然而然,隱瞞田地的人不是小農(nóng),而是豪強(qiáng)與權(quán)貴。而1578年,帝國的戶部正在強(qiáng)勢首相張居正的主導(dǎo)下,重新丈量全國的田畝數(shù)量,結(jié)果是,陸續(xù)從隱瞞田畝中清查出來的“新田畝”少說也高達(dá)3億畝,而帝國戶部長期以來所掌握的納稅田畝,才4億多畝。這不僅把當(dāng)時的人嚇一大跳,也讓今人分外詫異。
其實,不用詫異,明帝國的戶部長期以來就對這些基本問題無能為力,它總是得過且過,只要能保障皇室的高雅生活和各級官員表面上的低工資,同時讓百姓有基本的口糧,讓北方長城一線抵抗蒙古人的邊防將士有飯吃,其他的事情它就基本不管了,它也管不了。1578年是這樣,在之前也是這樣,在之后,張居正改革為這個帝國帶來了一絲曙光,但最后被證明是回光返照,大明王朝馬上就會在財政上遭遇極大的挑戰(zhàn),以至于最終丟掉它的帝國。
(作者為北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院教師,專欄作家,文化學(xué)者,出版策劃人)