王飚嵐

一高等教育行政管理體制改革的基本措施

（一）共建大學(xué)

教育部、地方省市政府共同建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)，是我國高等教育行政管理體制改革的一個(gè)基本措施。做法是，投資渠道不變，實(shí)行中央教育部門和地方政府對高等教育的雙重領(lǐng)導(dǎo)、共同建設(shè)和管理的制度。共建大學(xué)可以實(shí)現(xiàn)高等教育資源有效配置的需要，行成中央與地方政府的合力，集中力量建設(shè)一批高水平的研究型大學(xué)。例如，比較典型的廈門大學(xué)（教育部、福建省、廈門市共建）、東北大學(xué)（教育部、遼寧省、沈陽市共建）、云南大學(xué)（教育部、云南省共建）等。近些年來，共建大學(xué)的方式逐漸增多，例如教育部和其它部委、各省市合作共建，國家部委與各省市共建，教育部、各部委、集團(tuán)公司合作共建等。

（二）下放（劃轉(zhuǎn)）大學(xué)

下放大學(xué)就是把一些專業(yè)通用性強(qiáng)、地方建設(shè)急需的中央部委所屬高校轉(zhuǎn)交給地方政府領(lǐng)導(dǎo)和管理的做法。實(shí)際上，就是高等教育管理權(quán)的下移。管理權(quán)下移，一方面可以調(diào)動地方辦學(xué)的積極性和自主性，讓高等教育為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)更好服務(wù)；另一方面，可以減輕中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，一定程度上解決國家財(cái)力不足的問題。下放大學(xué)要求在保持大學(xué)已有學(xué)科優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，調(diào)整其學(xué)科專業(yè)，擴(kuò)大高校對社會的服務(wù)面。實(shí)踐中，除了一些中央部委所屬高校劃歸地方管理外，還有一些各省業(yè)務(wù)廳局所屬高校劃給省教委管理。

（三）合并大學(xué)

合并大學(xué)，就是學(xué)科互補(bǔ)的高效進(jìn)行聯(lián)合辦學(xué)，統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)，以便實(shí)現(xiàn)高等教育資源共享、規(guī)模效益，進(jìn)而提高大學(xué)的國際競爭力。合并大學(xué)是提高我國高等教育國際競爭力的一個(gè)改革措施，我國臺灣和香港地區(qū)也在研究和推行大學(xué)合并建校的政策。從1998年浙江大學(xué)的合并以來，我國高校合并從未間斷過。表1是我國高校合并的基本情況：

二高等教育行政管理體制改革存在的問題

通過介紹我國高等教育行政管理體制改革的現(xiàn)狀，可以總結(jié)出其中存在的問題。

（一）改革政策的指導(dǎo)性有待加強(qiáng)

我國現(xiàn)行的高等教育行政管理體制改革基本政策有：轉(zhuǎn)變政府職能、擴(kuò)大高校自主權(quán)，政府宏觀調(diào)整、地方自主辦學(xué)等等，但這些政策過于籠統(tǒng)，表述不夠具體，導(dǎo)致實(shí)際中高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)情況不理想，政府的許多職能尚未完全適應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，一些高等教育事務(wù)存在該管沒有管、管不了的事情還在管，許多可以放權(quán)、應(yīng)該放權(quán)的地方還未放等問題。例如，高校招生方面，教育行政部門設(shè)置了高校招生的總體規(guī)模，以及高校招生的具體人數(shù)，即使在一些試點(diǎn)的自主招生高校，自主招生的人數(shù)也僅有計(jì)劃的5%，權(quán)力很有限。所以，高等教育的辦學(xué)自主權(quán)有待擴(kuò)大，針對高等教育行政管理體制的可操作性的法規(guī)亟待制定。再如，即使我國頒布并實(shí)施了《高等學(xué)校境外辦學(xué)暫行管理辦法》、《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》和《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》，但都是一些原則性的規(guī)定，在具體的實(shí)施中卻有一定的難度。

（二）高等教育不公平問題

由于政策價(jià)值觀的缺失，導(dǎo)致公平與效率問題沒有解決好，呈現(xiàn)出高等教育不公平的教育現(xiàn)實(shí)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，雖然我國高等教育資源配置主要集中在幾個(gè)地區(qū)，不夠平衡，但尚未在很大程度上影響教育公平，因?yàn)楫?dāng)時(shí)各省之間的教育資源都是共享的。以地方為主的教育行政管理體制實(shí)施后，雖然有利于地方高等教育的統(tǒng)籌與管理，但也帶來了一系列教育不公平問題。首先，高等教育資源利用不充分、不合理，呈現(xiàn)出高等教育資源相對不足與相對過剩并存的局面。高等教育行政以省為主的管理體制，其實(shí)就是塊塊（各地方）為主，導(dǎo)致省際高等教育資源不能共享，某種程度上造成了高等教育資源的浪費(fèi)，高等教育的不公平就隨之產(chǎn)生。其次，中央下放大學(xué)的出路陷入困境。一些部屬院校下放地方以后，在全國的影響和優(yōu)勢逐漸降低，教育部對這些下放大學(xué)的關(guān)懷不再，逐漸就會被邊緣化。

（三）未建立與市場經(jīng)濟(jì)配套的高等教育行政管理體制

我國是剛剛轉(zhuǎn)型的市場經(jīng)濟(jì)國家，高等教育管理體制脫胎于傳統(tǒng)的中央集權(quán)式管理，在運(yùn)用市場進(jìn)行調(diào)節(jié)我國的高等教育時(shí)，還存在許多問題和挑戰(zhàn)。例如，市場需求是變動的，這就難以保證高等教育的穩(wěn)定發(fā)展，導(dǎo)致高等教育資源的配置方式需要市場機(jī)制和國家行政調(diào)節(jié)相結(jié)合。市場解決不了的高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整，那么政府就應(yīng)該進(jìn)行調(diào)節(jié)，如高等教育的種類、層次、專業(yè)、地區(qū)等；還有貧困子女上學(xué)難的問題，一些高校、教育機(jī)構(gòu)亂辦班、亂收費(fèi)、濫發(fā)畢業(yè)證問題等等，這些都必須由國家和政府通過法規(guī)制度等形式加以解決。但目前我國高等教育法規(guī)滯后，與市場經(jīng)濟(jì)配套的高等教育行政管理體制尚未健全，導(dǎo)致了我國高等教育市場化進(jìn)程緩慢。

三深化我國高等教育行政管理體制改革的對策

（一）加強(qiáng)和完善高等教育立法

高等教育立法就是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法律程序制定有關(guān)高等教育法律法規(guī)的活動，高等教育法律法規(guī)是國家法律體系的重要組成部分。加強(qiáng)和完善高等教育立法，有利于規(guī)范法規(guī)的價(jià)值取向，提高高等教育行政管理體制改革政策的指導(dǎo)性。

1明確高等教育各關(guān)系主體的權(quán)力和義務(wù)

高等教育系統(tǒng)內(nèi)部包括高等教育行政管理者、教育機(jī)構(gòu)、高等教育機(jī)構(gòu)舉辦者、教育者和受教育者，在高等教育立法中應(yīng)對以上五種不同主體的權(quán)利、義務(wù)和活動方式等進(jìn)行明確規(guī)范，清晰地劃分中央政府與地方政府在實(shí)施高等教育管理中的職權(quán)范圍和責(zé)任。為了體現(xiàn)科學(xué)、民主和社會參與的原則，中央和地方兩級政府及其教育行政管理部門應(yīng)設(shè)立高等教育評估及審議的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在高等教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)分配、招生和畢業(yè)生就業(yè)等方面發(fā)揮中介作用。

2注重高等教育法規(guī)的實(shí)效

高等教育法規(guī)制定過程中，具體內(nèi)容的確定是關(guān)鍵的一步，但內(nèi)容構(gòu)建完成并不意味著高等教育法規(guī)體系已經(jīng)建立。高等教育法規(guī)能否發(fā)揮實(shí)效，還受到外界很多因素的制約，例如執(zhí)行者的認(rèn)識與態(tài)度、執(zhí)行力度等。所以，在高等教育法規(guī)制定的過程中，應(yīng)注重高等教育法規(guī)的實(shí)效性問題，既要確保高等教育法規(guī)內(nèi)容的完善，還要制定與之對應(yīng)的高等教育法規(guī)執(zhí)行與監(jiān)督的制度、規(guī)范，形成監(jiān)督體系；還要強(qiáng)化非制度化的法律監(jiān)督形式，例如社會輿論、監(jiān)督、舉報(bào)等，使外在的強(qiáng)制與內(nèi)在的要求結(jié)合起來，即短時(shí)效用與長時(shí)效用結(jié)合起來，才能確保高等教育法規(guī)的順利執(zhí)行。

（二）建立高等教育行政協(xié)調(diào)機(jī)制

1協(xié)調(diào)好學(xué)生和學(xué)校、就業(yè)市場之間的關(guān)系

學(xué)生接受高等教育以后，要走向社會、尋找合適單位就業(yè)。所以，學(xué)生和學(xué)校、就業(yè)市場之間的關(guān)系，也需要政府進(jìn)行外部協(xié)調(diào)。政府可以科學(xué)利用投資導(dǎo)向、補(bǔ)償機(jī)制、政策法規(guī)的約束來解決效率與公平的矛盾。

第一，建立有效補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)高等教育公平。政府可以針對經(jīng)濟(jì)特困生建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，解決大學(xué)生在求學(xué)期間的經(jīng)濟(jì)困難。目前，我國很多地方都實(shí)行了國家助學(xué)貸款和商業(yè)助學(xué)貸款制度，但是由于個(gè)人信用制度不完善，銀行放貸的積極性不高。為此，政府可以考慮在社會信用制度、社會保障制度完善以后，建立與個(gè)人收入掛鉤的貸款制度，將銀行的管理職能由收貸合一改為收貸分離，由社會保障或稅收機(jī)關(guān)代為回收商業(yè)銀行的貸款，以降低拖欠率。

第二，建立對民辦高校的資助制度。近年來，民辦高校越來越多，民辦高等教育的作用日益凸顯，對國家和社會作出了較大貢獻(xiàn)。但是，民辦高校的教育成本相對較高，學(xué)生的負(fù)擔(dān)較重。按照市場經(jīng)濟(jì)“誰受益、誰付費(fèi)”的原則，政府作為民辦高等教育的受益者，也應(yīng)承擔(dān)對民辦教育的投資義務(wù)。

2合理配置高等教育資源，協(xié)調(diào)好高等教育與社會的關(guān)系

高等學(xué)校由于制度、組織的缺陷以及外部環(huán)境的影響，不能對教育資源進(jìn)行有效配置，導(dǎo)致管理效率低下。所以，政府應(yīng)發(fā)揮其宏觀調(diào)控的優(yōu)勢，對高等教育資源進(jìn)行合理配置。首先，要協(xié)調(diào)好高等教育發(fā)展的學(xué)校布局。政府宏觀調(diào)控從總體和全局的高度規(guī)定并調(diào)整高等教育的學(xué)校布局，可以在較大程度上避免因高等教育供給不足而產(chǎn)生的高等教育需求不能滿足的矛盾。政府可以協(xié)調(diào)高等教育的專業(yè)布局、學(xué)科設(shè)置，使高等教育的專業(yè)發(fā)展走向協(xié)調(diào)發(fā)展的健康軌道，關(guān)注那些意義深遠(yuǎn)的高等教育學(xué)科設(shè)置，重點(diǎn)資助和扶持弱勢學(xué)科。其次，建立高校交流和信息服務(wù)的平臺。對許多高校尤其是非重點(diǎn)高校來說，參加全國性高等教育教學(xué)改革交流、協(xié)作的機(jī)會比較少，而這些高校卻迫切需要交流、協(xié)作和提高，針對此矛盾，政府可以組織開展區(qū)域高校協(xié)作，共享教育資源；對有條件的大學(xué)，政府應(yīng)引導(dǎo)他們積極開展對外交流與合作，加強(qiáng)我國高等教育的對外宣傳，提高我國高等教育的國際化程度。

3協(xié)調(diào)地方高等教育資源配置

高等教育是一種稀缺性的資源，要使這種稀缺資源的供給滿足最多人的需求，就需要考慮資源受益群體、資源供給地域等多方面的因素，優(yōu)化資源配置方式，實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性。我國目前高等教育資源配置尚存在一些問題，例如地方高校數(shù)量與學(xué)生人數(shù)不成正比，一些地方考生即使考分很高也會落榜；有些地方除了教育部直屬高校外，地方舉辦的高校過少，不能滿足社會對高等教育的需求；有些地方的高校原本辦學(xué)質(zhì)量較好，但下放地方以后由于受地方經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的影響，辦學(xué)質(zhì)量和聲譽(yù)不斷下降。這些問題的存在，要求政府對高等教育資源進(jìn)行優(yōu)化和配置，實(shí)現(xiàn)高等教育資源的共享和利用。

（三）構(gòu)建高等教育行政激勵(lì)機(jī)制

良好的激勵(lì)機(jī)制可以對激勵(lì)客體的某種符合激勵(lì)主體希望的行為進(jìn)行不斷強(qiáng)化，保證激勵(lì)主體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在高等教育行政管理體制改革中，激勵(lì)機(jī)制同樣是不可缺少的，激勵(lì)機(jī)制可以對高等教育行政管理體制改革起到推動作用，從而提高高等教育行政效率。政府是我國高等教育行政管理體制改革中的激勵(lì)主體，應(yīng)重視建立和完善高等教育行政管理體制改革的激勵(lì)機(jī)制，并使其發(fā)揮作用，全面推動高等教育的發(fā)展。

1建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制

我國對高等教育事業(yè)的激勵(lì)更多的是強(qiáng)調(diào)精神激勵(lì)，忽視了高等教育的物質(zhì)需求，經(jīng)濟(jì)支持乏力。我國政府的激勵(lì)行為必須轉(zhuǎn)到提高政府為高等教育事業(yè)服務(wù)的質(zhì)量上來，按照教學(xué)水平和科研能力把高等教育分類，對不同高校給予不同的經(jīng)濟(jì)支持，并為高等教育融資創(chuàng)造機(jī)會與條件。

（1）建立高校經(jīng)費(fèi)競爭激勵(lì)機(jī)制

高等教育經(jīng)費(fèi)是由政府提供的，供高校自身發(fā)展和建設(shè)用，具有專屬性、不可挪用性等特點(diǎn)。政府對高等教育提供經(jīng)濟(jì)支持的目的，是彌補(bǔ)高等教育作為一種準(zhǔn)公共物品的市場失靈。但政府對高校的經(jīng)費(fèi)撥款長久以來管得過死，缺乏變通。政府提供的高等教育經(jīng)費(fèi)并不能滿足高教事業(yè)發(fā)展的需要，這和政府高等教育撥款方式缺乏良好的激勵(lì)機(jī)制也有關(guān)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，只有利用政府經(jīng)濟(jì)行為為高等教育提供一定經(jīng)濟(jì)支持，并把高等教育經(jīng)費(fèi)的獲得推向市場，利用市場競爭激勵(lì)機(jī)制優(yōu)化高等教育經(jīng)費(fèi)撥款，才能滿足高校對經(jīng)費(fèi)的需求。

（2）建立高校分層撥款機(jī)制

政府對高等教育分配制度是否公平，直接關(guān)乎政府對高校經(jīng)費(fèi)的分配公平與否，會影響從事高等教育事業(yè)人員的工作積極性。因此政府對高校的經(jīng)費(fèi)要進(jìn)行調(diào)控，對高校進(jìn)行分層，對高水平大學(xué)應(yīng)提高撥款額度，對沒有科研能力和教育水平低下的高校，政府要利用經(jīng)濟(jì)杠桿激勵(lì)他們提高科研能力和教學(xué)水平。

2建立管理激勵(lì)機(jī)制

政府適當(dāng)放權(quán)，賦予高校更多的辦學(xué)自主權(quán)，不僅是尊重高校的體現(xiàn)，能激發(fā)高校的發(fā)展?jié)摿?，而且對?yōu)化政府決策、提高政府行政效率有很大益處。

（1）加強(qiáng)高等教育中介組織建設(shè)

政府對高等教育的管理權(quán)應(yīng)逐步交還高?；蜃尪山o中介組織，實(shí)現(xiàn)政府部分權(quán)力的轉(zhuǎn)移。由高校自己管理自己或由中介組織對高校的發(fā)展建設(shè)進(jìn)行咨詢，形成高校自我激勵(lì)機(jī)制。我國目前正處于高等教育行政管理體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，盡管高等教育行政管理體制已經(jīng)建立，但還很不完善，例如教育法規(guī)不全、監(jiān)督體系不全等。所以，高等教育行政機(jī)制的運(yùn)行會受到阻礙，效果不夠理想。通過高等教育中介組織來管理高等教育事業(yè)，既可以給政府重新定位，也可以滿足高校自主管理的需求，提高高校的發(fā)展積極性。

（2）加強(qiáng)政府教育信息平臺的建設(shè)

教育和經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系日益緊密，高等學(xué)校必須根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求及時(shí)調(diào)整結(jié)構(gòu)，改進(jìn)教學(xué)內(nèi)容與方法。高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行開放辦學(xué)，而不是封閉辦學(xué)。因此，只有在掌握大量、準(zhǔn)確、豐富的資料和信息的基礎(chǔ)上才能做出正確決策。資料和信息的收集與整理僅僅依靠高校自身力量是很難達(dá)到預(yù)期效果的，需要高等教育行政管理部門及時(shí)地利用教育信息平臺提供相關(guān)的咨詢和信息服務(wù)。隨著教育改革進(jìn)程的加快，對各地改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)應(yīng)及時(shí)總結(jié)并加以借鑒，這些都需要政府教育管理部門把相關(guān)信息及時(shí)輸送給學(xué)校，供進(jìn)一步改革時(shí)參考。

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