■文/蘆國慶

近年來，產(chǎn)品質(zhì)量申訴案件數(shù)量出現(xiàn)大幅度增長，因產(chǎn)品質(zhì)量申訴引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟也有所增多。有關(guān)行政部門對產(chǎn)品質(zhì)量申訴的認(rèn)識不斷深化，國家有關(guān)部門也正在進(jìn)行質(zhì)量申訴規(guī)章的制修訂工作，不少地方對產(chǎn)品質(zhì)量申訴制度進(jìn)行了有益的探索，也取得了相當(dāng)?shù)某尚?。然而，我們對產(chǎn)品質(zhì)量申訴制度的本質(zhì)和目的的追問仍然不夠深入，對產(chǎn)品質(zhì)量申訴機(jī)理的分析仍不夠透徹，對申訴處理程序和其他程序之間的關(guān)系梳理也不夠明晰，乃至面對當(dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、政府體制機(jī)制改革等多項(xiàng)改革“疊加”的大潮中，行政機(jī)關(guān)在處理產(chǎn)品質(zhì)量糾紛中的作用也有待重新認(rèn)識。本文試從糾紛解決多元化的視角，分析申訴處理的功能、內(nèi)在機(jī)理、申訴處理程序和有關(guān)程序之間的銜接機(jī)制，以期申訴制度的進(jìn)一步完善。

申訴處理制度的性質(zhì)和功能

我國《憲法》第三十三條規(guī)定國家尊重和保障人權(quán)?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第二十二條、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十九條規(guī)定消費(fèi)者有權(quán)就產(chǎn)品質(zhì)量問題向有關(guān)行政部門申訴（投訴）。此外，《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》（工商總局第62號令）、《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》、《部分商品修理更換退貨責(zé)任規(guī)定》等部門規(guī)章具體規(guī)定了消費(fèi)者遇到消費(fèi)者權(quán)益爭議、產(chǎn)品質(zhì)量爭議、三包責(zé)任發(fā)生爭議的可以向有關(guān)行政部門申訴（投訴）的具體程序要求等?？偟膩砜矗a(chǎn)品質(zhì)量申訴（或消費(fèi)者權(quán)益爭議投訴）制度是憲法統(tǒng)領(lǐng)下的公民權(quán)利保護(hù)的具體體現(xiàn)，和司法救濟(jì)、社會(huì)救濟(jì)共同構(gòu)成了消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)體系。

申訴（投訴）處理對象是產(chǎn)品質(zhì)量爭議或者消費(fèi)者權(quán)益爭議。產(chǎn)品質(zhì)量爭議或者消費(fèi)者權(quán)益爭議是消費(fèi)者和生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間因合同、侵權(quán)等引發(fā)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系糾紛，屬于民事糾紛范圍。其次，爭議的處理均由消費(fèi)者向有關(guān)行政部門提起，并由有關(guān)行政部門在按照一定的法律程序予以處理且多數(shù)實(shí)行調(diào)解制度。再次，產(chǎn)品質(zhì)量爭議或者消費(fèi)者權(quán)益爭議的申訴（投訴）中的行政調(diào)解制度，是解決民事糾紛的重要方式，和當(dāng)事人和解、人民調(diào)解委員會(huì)等社會(huì)組織調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)仲裁、法院訴訟等制度共同構(gòu)成了民事糾紛多元化解決機(jī)制。因此，從本質(zhì)上講，申訴（投訴）處理制度屬于一種糾紛解決機(jī)制，其主要目的是為了保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，具有糾紛化解功能。除此之外，申訴（投訴）處理制度還具有保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，強(qiáng)化產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，完善社會(huì)信用體系等諸多作用。

申訴處理機(jī)理

（一）調(diào)解的基本機(jī)理

無論是社會(huì)組織調(diào)解還是行政調(diào)解，都應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則和要求：第一，意思自治和平等協(xié)商。由于調(diào)解的對象是民事糾紛，在民事關(guān)系領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)遵循意思自治原則，行政調(diào)解也是如此。是否進(jìn)入調(diào)解程序，調(diào)解程序如何進(jìn)行，調(diào)解方案如何等都要符合雙方當(dāng)事人的意思自治。同時(shí)，調(diào)解中還應(yīng)當(dāng)按照民事主體平等原則注重平等協(xié)商。第二，糾紛解決多元化銜接。民事糾紛的雙方當(dāng)事人選擇爭議解決方式是自由的，可以在自力救濟(jì)、社會(huì)救濟(jì)和公力救濟(jì)中選擇。一旦進(jìn)入調(diào)解方式，就應(yīng)當(dāng)按照調(diào)解的程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則進(jìn)行。同時(shí)，這幾種救濟(jì)方式之間的銜接程序也應(yīng)當(dāng)完善，比如調(diào)解不成的可以仲裁或訴訟，甚至可以對調(diào)解中程序不公等問題提出訴訟。第三，注重實(shí)效。調(diào)解應(yīng)當(dāng)按照化解糾紛的要求，充分利用各種資源迅速解決糾紛，包括法律、道德、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)，乃至具有地域特點(diǎn)和行業(yè)特殊性的慣例、習(xí)慣等都可以運(yùn)用。第四，調(diào)解的保密性原則。調(diào)解中當(dāng)事人之間做出的妥協(xié)、讓步等，可能會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有法律關(guān)系的變更，除了侵害第三人合法權(quán)益和社會(huì)公共利益的情形，調(diào)解的過程和結(jié)果應(yīng)當(dāng)保密。

（二）申訴（投訴）處理的特點(diǎn)

作為行政調(diào)解體系重要組成部分的產(chǎn)品申訴（投訴）處理制度還具有以下特點(diǎn)：一是程序高效靈活又不失規(guī)范性。申訴（投訴）處理程序高效靈活，如一般規(guī)定申訴（投訴）處理應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)受理，并在30日內(nèi)完成調(diào)解，受理?xiàng)l件幾乎沒有對申請人的實(shí)質(zhì)約束。同時(shí)，也規(guī)定了申訴（投訴）處理要由當(dāng)事人申請啟動(dòng)，要通知雙方當(dāng)事人，調(diào)查認(rèn)定事實(shí)要取得雙方當(dāng)事人的同意等。此外，申訴（投訴）處理還是政府免費(fèi)提供的糾紛救濟(jì)程序，并且可再次請求訴訟救濟(jì)。二是專門性優(yōu)勢。申訴（投訴）處理由具有一定監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)組織，這些機(jī)關(guān)相比司法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織而言具有資源、技術(shù)、信息、經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢。如《家用汽車產(chǎn)品修理、更換、退貨責(zé)任規(guī)定》中就提出組建汽車產(chǎn)品三包責(zé)任爭議處理技術(shù)咨詢?nèi)藛T庫。三是監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合。承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量爭議和消費(fèi)者權(quán)益爭議糾紛解決的質(zhì)監(jiān)、工商部門往往具有該領(lǐng)域的行政監(jiān)管職能，對轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)管對象比較熟悉。在處理有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量爭議和消費(fèi)者權(quán)益爭議的過程中，很多情況是對違法行為的反映，監(jiān)管部門據(jù)此統(tǒng)計(jì)分析可有效預(yù)防區(qū)域性、系統(tǒng)性的產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，提升監(jiān)管效能。四是申訴（投訴）調(diào)解能有效調(diào)和個(gè)案和普遍、程序和實(shí)體之間的緊張關(guān)系。

（三）當(dāng)前申訴（投訴）制度存在的問題

1.制度有缺陷。申訴（投訴）的程序機(jī)制沒有建立起來，現(xiàn)有的法律規(guī)范一般只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)申訴（投訴）的職能，對具體的流程、實(shí)體處理規(guī)范、處理效力等方面都沒有明確規(guī)定。尤其是涉及到不同行政程序之間的銜接的規(guī)定仍是空白。比如：關(guān)于申訴程序中行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查取證和當(dāng)事人舉證之間范圍的劃分。目前的規(guī)定就體現(xiàn)了不同的思路和理念，如《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》第二十條和《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》第二十條的規(guī)定。

2.認(rèn)識有誤區(qū)。申訴（投訴）處理中的調(diào)解本質(zhì)上是民事糾紛解決方式，尤其《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》規(guī)定的申訴。執(zhí)法實(shí)踐中，不少地方把申訴等同于舉報(bào)處理，把申訴訴求作為違法行為舉報(bào)的線索進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。這種做法從監(jiān)管角度看似乎無可厚非，但進(jìn)入申訴程序，申訴處理部門作為民事糾紛的解決機(jī)構(gòu)就不適宜主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，行政權(quán)力主動(dòng)介入民事糾紛往往不利于糾紛公平合理解決?！懂a(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》第二十條也規(guī)定，負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量爭議調(diào)解的質(zhì)監(jiān)部門進(jìn)行調(diào)解時(shí),應(yīng)當(dāng)征得申訴人和被申訴人的同意,調(diào)查核實(shí)申訴情況,認(rèn)定有關(guān)事實(shí)。該規(guī)定體現(xiàn)了調(diào)解的真諦——雙方當(dāng)事人的意思自治和平等協(xié)商。換言之，在申訴調(diào)解中，對事實(shí)的調(diào)查、核實(shí)、認(rèn)定必須取得雙方當(dāng)事人的一致。然而，面對實(shí)踐中職業(yè)打假人既申訴又舉報(bào)的情況，有的行政機(jī)關(guān)也出現(xiàn)了另一種傾向，即舉報(bào)情況也按照申訴程序處理，對有關(guān)事實(shí)怠于調(diào)查。

3.效果有欠缺。正因?yàn)樯鲜鲋贫热毕?、認(rèn)識誤區(qū)，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)往往不愿調(diào)解，或者是調(diào)而不解，加之近年來消費(fèi)領(lǐng)域職業(yè)打假人群體的興起，與投訴有關(guān)的信息公開、復(fù)議、訴訟出現(xiàn)了大幅增長的態(tài)勢，有關(guān)行政部門對調(diào)解更是避之不及。此外，具有較大便利性優(yōu)勢的行政調(diào)解在民事糾紛解決中的功能仍不能充分發(fā)揮。與民事訴訟和人民調(diào)解相比，行政調(diào)解的功能仍未充分發(fā)揮，行政調(diào)解的制度優(yōu)勢仍未充分體現(xiàn)。

申訴和有關(guān)程序

（一）申訴（投訴）程序和行政執(zhí)法程序

1.申訴（投訴）和舉報(bào)的含義。《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十二條規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量“申訴”，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十九條規(guī)定了消費(fèi)者爭議“投訴”，《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》和《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》規(guī)定了相應(yīng)的申訴、投訴程序等。從其制度本質(zhì)看，申訴、投訴均是對民事糾紛的行政解決方式。因此，申訴、投訴是消費(fèi)者就有關(guān)民事爭議向具有爭議處理職能的行政機(jī)關(guān)請求解決的行為。關(guān)于舉報(bào)，《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定了消費(fèi)者的“檢舉”或者“控告”的權(quán)利?！顿|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》和《工商行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》都把“舉報(bào)”規(guī)定為行政處罰案件的來源之一。因此，舉報(bào)是舉報(bào)人對被舉報(bào)人違法行為向有關(guān)職能部門進(jìn)行反映，使其得以糾正或處理的行為。所以，申訴（投訴）和舉報(bào)在性質(zhì)和處理方法上均是不同的。

2.申訴（投訴）的獨(dú)立性。申訴（投訴）作為民事糾紛的解決方式，其應(yīng)當(dāng)不同于行政處罰。申訴（投訴）處理具有一定的獨(dú)立性：首先，申訴（投訴）是由當(dāng)事人申請而啟動(dòng)的，而行政處罰程序可以由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)。其次，申訴（投訴）處理的過程應(yīng)當(dāng)屬于“當(dāng)事人主義”，包括是否調(diào)解、調(diào)解的進(jìn)程、調(diào)解的方案、對有關(guān)事實(shí)的認(rèn)定等都制約于當(dāng)事人的合意（法律另有規(guī)定的除外）；而行政處罰中對違法事實(shí)的調(diào)查、認(rèn)定、處理均依行政機(jī)關(guān)的職權(quán)進(jìn)行，當(dāng)事人處于從屬地位。再次，在處理結(jié)果上，調(diào)解協(xié)議并不具有強(qiáng)制力，當(dāng)事人對調(diào)解結(jié)果不服的還可以就民事糾紛提起民事訴訟；而行政處罰的決定是具有強(qiáng)制力的，行政機(jī)關(guān)可以申請強(qiáng)制執(zhí)行。

3.申訴（投訴）程序與執(zhí)法程序的銜接。申訴（投訴）的獨(dú)立性并不影響其與行政執(zhí)法程序之間的相互轉(zhuǎn)化和銜接。其一，現(xiàn)有規(guī)章都規(guī)定了申訴（投訴）可以作為行政處罰的案件來源之一。如《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》第十一條、《工商行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十六條。但是，一旦由申訴處理轉(zhuǎn)入行政處罰程序，行政機(jī)關(guān)對有關(guān)事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)效力審查等問題應(yīng)當(dāng)審慎。因?yàn)樵谏暝V調(diào)解中，被申訴人可能出于某種考慮，對某些事實(shí)和證據(jù)甚至申請人的某些訴求予以承認(rèn)，這些證據(jù)、事實(shí)和理由并不能全部被行政處罰所用。尤其是在調(diào)解程序中得到當(dāng)事人的認(rèn)可的事實(shí)，在行政處罰中可能是事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯那闆r。

其二，申訴（投訴）和行政處罰的分合觀念。目前，質(zhì)監(jiān)部門對申訴（投訴）和行政處罰能否并行的意見仍存在爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，申訴中發(fā)現(xiàn)違法行為的應(yīng)當(dāng)按照行政處罰的規(guī)定處理，不再進(jìn)行調(diào)解。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在處理申訴的同時(shí)，可以一并進(jìn)行行政處罰。我們認(rèn)為，從保障合法權(quán)益，化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧的角度，申訴（投訴）和行政處罰可以融合，但應(yīng)當(dāng)限定范圍。對此，也有先例可循，如《治安管理處罰法》第九條的規(guī)定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。

（二）申訴（投訴）和行政救濟(jì)程序

申訴（投訴）處理行為是否具有可訴性在法律理論和實(shí)踐中仍存在比較大的爭議。我們認(rèn)為，申訴（投訴）的可訴性應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況予以區(qū)分。一是對于申訴（投訴）不予受理和受理后不及時(shí)處理的行為應(yīng)當(dāng)給予行政救濟(jì)的權(quán)利。二是對于申訴（投訴）處理過程中程序違法、侵害當(dāng)事人（包括第三人）權(quán)益的應(yīng)當(dāng)給予行政救濟(jì)的權(quán)利。三是對調(diào)解結(jié)果不服的，現(xiàn)行法律規(guī)定可以就民事爭議申請仲裁或者提起民事訴訟。當(dāng)前，行政訴訟法和行政復(fù)議法已進(jìn)入修改議程，擴(kuò)大行政救濟(jì)范圍的呼聲不斷高漲。因此，對行政調(diào)解結(jié)果不服也有納入行政救濟(jì)范圍的趨勢，但是對救濟(jì)理由的審查和裁判方式倒是可以采取更加靈活的措施。

行政救濟(jì)程序?qū)ι暝V（投訴）處理的審查。一是要注意申訴（投訴）程序中的證據(jù)在救濟(jì)程序中的效力問題。二是關(guān)于行政調(diào)解協(xié)議效力的審查?！度嗣裾{(diào)解法》、《民事訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》、《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》等規(guī)定了對行政調(diào)解的司法審查。其中，值得行政機(jī)關(guān)注意的有三點(diǎn)：一是當(dāng)事人不服就民事爭議所作出的行政調(diào)解起訴的，法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件處理；法律或司法解釋明確作為行政案件受理的，行政案件和民事案件要一并審理。行政機(jī)關(guān)遇有此訴訟可以對此進(jìn)行抗辯。二是要注意司法審查不予確認(rèn)協(xié)議效力的要點(diǎn)。三是今后在調(diào)解中要告知當(dāng)事人可以向法院申請司法確認(rèn)。

申訴（投訴）制度的完善

申訴（投訴）制度的完善應(yīng)當(dāng)立足于大調(diào)解機(jī)制的社會(huì)背景中，從建設(shè)法治政府和服務(wù)性政府的高度予以審視。消費(fèi)者權(quán)益投訴每年5%的增長量，要求有關(guān)部門要不斷強(qiáng)化服務(wù)型政府的理念，積極應(yīng)對轉(zhuǎn)型社會(huì)的需求，加大自身規(guī)范性建設(shè)力度，努力為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)資源。

（一）要不斷完善立法。從國外先進(jìn)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，民事糾紛的行政調(diào)解方式幾乎都是以分行業(yè)、分領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范的。建議在修改《產(chǎn)品質(zhì)量法》或制定《消費(fèi)品安全法》時(shí)，明確規(guī)定涉及產(chǎn)品質(zhì)量糾紛或消費(fèi)品糾紛的行政調(diào)解制度。同時(shí)，對有關(guān)申訴（投訴）的規(guī)章予以修改，重點(diǎn)對管轄、調(diào)解程序、實(shí)體規(guī)則、證據(jù)和事實(shí)的調(diào)查、認(rèn)定等方面進(jìn)行完善和規(guī)范。

（二）要加強(qiáng)資源配備?，F(xiàn)有的產(chǎn)品質(zhì)量申訴和消費(fèi)者投訴處理機(jī)構(gòu)一般是投訴舉報(bào)中心，和有關(guān)社會(huì)調(diào)解組織及法院相比，行政機(jī)關(guān)辦理相關(guān)調(diào)解案件的人員案件比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)調(diào)解組織和法院，因此，要加強(qiáng)行政調(diào)解的人員配備，組建專門的行政調(diào)解中心或者委員會(huì)。還要加大調(diào)解工作的硬件投入，如辦公場所、辦公用品等。對行政調(diào)解的經(jīng)費(fèi)也要納入財(cái)政保障。

（三）要完善配套銜接。申訴（投訴）的配套制度仍顯不足，比如和有關(guān)產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)制度的銜接，有關(guān)產(chǎn)品的三包責(zé)任仍然缺乏相應(yīng)的認(rèn)定規(guī)則，有關(guān)消費(fèi)品的第三方檢驗(yàn)、鑒定和技術(shù)咨詢制度仍缺乏可操作性，行政調(diào)解和司法救濟(jì)之間的銜接機(jī)制仍需要進(jìn)一步完善。