申惠文
摘 要:我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定了市場(chǎng)主體平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利,采納了物權(quán)法定主義緩和的立場(chǎng),為土地制度改革預(yù)留較大空間。集體土地所有權(quán)的主體虛位和權(quán)能不完整,集體建設(shè)用地使用權(quán)的非市場(chǎng)取得方式,成為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的制度障礙。改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治理念,在我國(guó)《物權(quán)法》框架下,建立非公共利益利用集體土地機(jī)制。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)一;建設(shè)用地市場(chǎng);集體所有權(quán);土地發(fā)展權(quán)
十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)等不同的學(xué)科對(duì)此進(jìn)行了不同的解讀。目前的研究大都是圍繞應(yīng)然的改革方向進(jìn)行的,較少關(guān)注我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)實(shí)然的法律規(guī)范。土地市場(chǎng)的改革應(yīng)當(dāng)在法治的框架下進(jìn)行,不能以改革為名,隨意突破法律的強(qiáng)制性規(guī)定。如果現(xiàn)行的法律制度無(wú)法滿足改革的要求,應(yīng)當(dāng)先修改法律,用立法引導(dǎo)改革。物權(quán)法是財(cái)產(chǎn)歸屬與交易的基本法,是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的基本法。因此,本文嘗試從物權(quán)法的角度,梳理建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的立法依據(jù),指出城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的制度障礙,進(jìn)而提出相應(yīng)的完善建議。
一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的立法依據(jù)
(一)集體土地發(fā)展權(quán)的確立
物權(quán)法的社會(huì)政治原則是指物權(quán)制度不能違反憲法所確立的社會(huì)政治原則。我國(guó)《物權(quán)法》第1條規(guī)定了立法目的,強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。《物權(quán)法》第3規(guī)定了基本經(jīng)濟(jì)制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則,第4條規(guī)定了平等保護(hù)國(guó)家、集體和私人物權(quán)的原則。2006年12月,十屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次審議物權(quán)法草案,增加了“保障所有市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”條款。這就是現(xiàn)行《物權(quán)法》第3條第3款的規(guī)定。在此之前的物權(quán)法草案,并沒(méi)有明確的規(guī)定。堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則,堅(jiān)持市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利,是我國(guó)物權(quán)法重要的社會(huì)政治原則。
物權(quán)法不僅保護(hù)市場(chǎng)主體的平等權(quán),而且還保護(hù)發(fā)展權(quán)。平等是基礎(chǔ),發(fā)展是目的。沒(méi)有平等關(guān)系,就沒(méi)有民法。沒(méi)有平等的財(cái)產(chǎn)關(guān)系,就沒(méi)有物權(quán)法。國(guó)有所有的土地與集體所有的土地,都屬于私權(quán)利,應(yīng)當(dāng)具有同等的法律地位。在平等法律地位的基礎(chǔ)上,還要謀求發(fā)展,追求實(shí)質(zhì)的平等。1986 年12 月,聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《發(fā)展權(quán)利宣言》,將發(fā)展權(quán)規(guī)定為集體和個(gè)人的一項(xiàng)神圣權(quán)利,人權(quán)法上的發(fā)展權(quán)由此產(chǎn)生和發(fā)展[1]。隨著城市化進(jìn)程的加快,面對(duì)日益緊缺的土地資源,改變土地使用性質(zhì)而產(chǎn)生的發(fā)展性利益越來(lái)越成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。必須采取有效的方式進(jìn)行處理土地的發(fā)展性利益,協(xié)調(diào)不同社會(huì)階層之間的利益關(guān)系,這就是土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題。集體土地不僅可以作為農(nóng)用地,還可以作為工業(yè)和商業(yè)用地。因此,以我國(guó)《物權(quán)法》第
3條第3款為基礎(chǔ),可以通過(guò)解釋的方法,確立集體土地的發(fā)展權(quán),切實(shí)維護(hù)集體成員的權(quán)益。
(二)物權(quán)法定主義緩和的立場(chǎng)
物權(quán)法的體系結(jié)構(gòu)原則是支撐物權(quán)法的基礎(chǔ)性規(guī)范,包括物權(quán)種類法定原則、物權(quán)客體特定原則、物權(quán)效力優(yōu)先原則和物權(quán)變動(dòng)公示原則。我國(guó)《物權(quán)法》第5條規(guī)定:“物權(quán)的種類和內(nèi)容,由法律規(guī)定?!贝颂幍摹胺伞笔菑V義還是狹義,立法并沒(méi)有明確規(guī)定。立法從形式上規(guī)定了比較嚴(yán)格的物權(quán)法定原則。該原則如何適用,需要解釋。本文認(rèn)為,擴(kuò)大解釋“物權(quán)法定”中“法”的范圍,對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)具有積極的意義。
從歷史解釋看,物權(quán)法審議稿多次出現(xiàn)比較寬泛的物權(quán)法定主義立場(chǎng)。第一次審議稿第4條規(guī)定:“物權(quán)的種類及其內(nèi)容,由本法或者其他有關(guān)物權(quán)的法律規(guī)定”。第二次審議稿和第三次審議稿都規(guī)定:“物權(quán)的種類和內(nèi)容,由本法和其他法律規(guī)定”。第四次審議稿第3條規(guī)定:“物權(quán)的種類和內(nèi)容,由法律規(guī)定”。第五次審議稿第3條規(guī)定:“物權(quán)的種類和內(nèi)容,由法律規(guī)定;法律未作規(guī)定的,符合物權(quán)特征的權(quán)利,視為物權(quán)”。第六次審議稿第5條規(guī)定:“物權(quán)的種類和內(nèi)容,由法律規(guī)定;法律未作規(guī)定的,符合物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利,視為物權(quán)”。第七次審議稿第5條規(guī)定:“物權(quán)的種類和內(nèi)容,由法律規(guī)定”。
從體系解釋看,物權(quán)法其他條款明確將其他法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定,作為“物權(quán)法定”中“法”的范圍。我國(guó)《物權(quán)法》第151條規(guī)定,集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。第153條規(guī)定,宅基地使用權(quán)的取得和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定。
從目的解釋看,擴(kuò)張“物權(quán)法定”中“法”的范圍,有利于制度創(chuàng)新。物權(quán)法定主義緩和是社會(huì)發(fā)展必然的趨勢(shì),是各國(guó)法律實(shí)踐的產(chǎn)物。法律、行政法規(guī)、司法解釋和習(xí)慣等,都屬于廣義法的范疇。我國(guó)采取物權(quán)法定緩和主義的立場(chǎng),能夠?yàn)榻⒊青l(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng),預(yù)設(shè)較大的制度空間。國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等,都可以進(jìn)行土地制度改革的試點(diǎn)。
二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的制度障礙
(一)集體土地所有權(quán)的主體虛位
我國(guó)《物權(quán)法》第59條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有。”該條規(guī)定將我國(guó)《憲法》第10條中的集體所有,細(xì)化為集體成員集體所有,具有進(jìn)步的歷史意義。據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第60條的規(guī)定,農(nóng)民集體的土地可以是村農(nóng)民集體所有,可以是村民小組集體所有,還可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。我國(guó)集體土地所有權(quán)主體沒(méi)有按照民法基本原理建立,集體的決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制并不明確,存在較大的不確定性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村和村民小組負(fù)責(zé)人事實(shí)上是農(nóng)村集體的代言人,對(duì)土地的流轉(zhuǎn)享有決定權(quán)。而土地的真正利害關(guān)系人,也就是集體成員,沒(méi)有決定權(quán)甚至發(fā)言權(quán),無(wú)法保障自己的合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)明確集體土地所有權(quán)的主體,將憲法的制度精神具體化,使集體土地所有權(quán)成為一種實(shí)實(shí)在在的民事權(quán)利[2]。endprint