竺效

2011年《環(huán)境保護(hù)法》修改被列入第十一屆全國人大的立法計劃，之后歷經(jīng)四次審議、二次公開征求意見，三年后終于塵埃落定。2014年4月24日舉行的第十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了《環(huán)境保護(hù)法修訂草案》(以下簡稱“新《環(huán)境保護(hù)法》”)，該法第5條明文宣示了“環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”，在我國環(huán)境立法史上，這是環(huán)境基本法對環(huán)境法基本原則的首次直接規(guī)定，無疑具有非凡的歷史進(jìn)步意義。若要準(zhǔn)確解讀該條內(nèi)涵，則需結(jié)合對該條立法過程和新法總則相關(guān)條款的分析，本文擬嘗試之。

一、《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)明文宣示中國環(huán)境法的基本原則

關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》的定位，我國環(huán)境法學(xué)界一直存有爭議?！?〕有學(xué)者主張定位為環(huán)境領(lǐng)域的基本法，參見呂忠梅:《環(huán)境法》，法律出版社1997年版，第66頁。也有學(xué)者將之稱為“綜合基本法”，參見汪勁:《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第119、120頁;還有學(xué)者主張定位為綜合法，參見張梓太:《環(huán)境保護(hù)法》，河海大學(xué)出版社1995年版，第46頁;王燦發(fā):《環(huán)境法學(xué)教程》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第40頁。筆者一直主張將《環(huán)境保護(hù)法》定位為我國的環(huán)境保護(hù)基本法，并逐步發(fā)展達(dá)到這一目標(biāo)。正如汪勁教授所總結(jié):“無論是從借鑒西方國家(地區(qū))的環(huán)境立法實(shí)踐出發(fā)，還是從環(huán)境與資源保護(hù)在國家社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要程度出發(fā)，我國都有必要制定一部高位階的環(huán)境保護(hù)基本法來指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)單項(xiàng)環(huán)境與資源保護(hù)法律?！薄?〕汪勁:《從環(huán)境基本法的立法特征論我國〈環(huán)境保護(hù)法〉的修改定位》，載《中外法學(xué)》2004年第4期。此外，據(jù)武漢大學(xué)法學(xué)院柯堅教授介紹，我國臺灣地區(qū)的葉俊榮教授提出一個觀點(diǎn):“全世界范圍包括東亞地區(qū)都處在環(huán)境時刻或環(huán)境時代，國家政策應(yīng)該順勢而為，制定環(huán)境保護(hù)基本法或綜合法是時代的需要”，參見楊朝飛主編:《通向環(huán)境法制的道路:〈環(huán)境保護(hù)法〉修改思路研究報告》，中國環(huán)境出版社2013年版，第99頁。新《環(huán)境保護(hù)法》修訂通過后，也有一些所謂的環(huán)保專家對該法地位作出令人瞠目結(jié)舌的判斷，外行言論，不足為訓(xùn)。如有官方媒體報道稱:“此間環(huán)保專家認(rèn)為，修訂后的環(huán)保法有可能成為現(xiàn)行法律里面最嚴(yán)格的一部專業(yè)領(lǐng)域行政法?！眳⒁婎櫲鹫?、羅沙:《我國通過史上最嚴(yán)新環(huán)保法新法于明年1月1日施行》，來源:http://www．npc．gov．cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2014－04/25/content_1861232．htm，2014年4月25日訪問。

汪勁教授認(rèn)為，環(huán)境法基本原則“是指環(huán)境法在創(chuàng)制和施行中必須遵循的具有約束力的基礎(chǔ)性和根本性準(zhǔn)則”，“環(huán)境法基本原則既是環(huán)境法基本理念在環(huán)境法上的具體體現(xiàn)，又是環(huán)境法的本質(zhì)、技術(shù)原理與國家環(huán)境政策在環(huán)境法上的具體反映”?！?〕汪勁:《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第93頁。環(huán)境法基本原則應(yīng)是經(jīng)由環(huán)境立法“所確認(rèn)并反映環(huán)境法本質(zhì)和特征的原則，是貫穿整個環(huán)境法體系、具有普遍意義的指導(dǎo)性原則”。〔4〕參見楊群芳:《論環(huán)境法的基本原則之環(huán)境優(yōu)先原則》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第2期。

根據(jù)法理學(xué)家的揭示，“法的基本原則體現(xiàn)著法的本質(zhì)和根本價值，是整個法律活動的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成法律體系中的靈魂，決定著法的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性”?！?〕［美］M·D．貝勒斯:《法律的原則——一個規(guī)范的分析》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第469頁?！罢^貫徹于法律運(yùn)行的始終者方為基本法律原則，而部門法的基本法律原則能確保法律規(guī)則在法律的制定、解釋、執(zhí)行和司法各環(huán)節(jié)始終保持其統(tǒng)一性，并能有助于解決上述各法治運(yùn)行環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的沖突。”〔6〕竺效:《論公眾參與基本原則入環(huán)境基本法》，載《法學(xué)》2012年第12期。

從最優(yōu)理論模型角度出發(fā)，一國的環(huán)境保護(hù)最主要立法(無論環(huán)境基本法、環(huán)境綜合法、環(huán)境法典，或者環(huán)境政策法)應(yīng)對環(huán)境法基本原則予以明文規(guī)定。在闡釋環(huán)境基本法與環(huán)境法基本原則之間的關(guān)系時，汪勁教授也指出，“環(huán)境基本法在一國環(huán)境與資源保護(hù)法律體系中處于最高位階”，環(huán)境基本法“需要規(guī)定國家環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的基本準(zhǔn)則”，“并確立與單項(xiàng)環(huán)境與資源保護(hù)法律相互關(guān)系以及在實(shí)施中正確使用法律的關(guān)鍵”，上述內(nèi)容“不可能全部在以保護(hù)環(huán)境要素為目的的單項(xiàng)環(huán)境與資源保護(hù)法律作出規(guī)定，只可能在環(huán)境基本法中作出明示”。〔7〕參見汪勁:《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第93頁。2012年12月20日，在北京參加漢德研究所主辦的“《環(huán)境保護(hù)法》修改思路”專家研討會發(fā)言時，王燦發(fā)教授也表達(dá)了對《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定環(huán)境法基本原則必要性的堅信，他的發(fā)言原話為:“在今天會議八個主題外，我覺得應(yīng)該增加一個主題:環(huán)境法原則?，F(xiàn)在修這個法，如果我們環(huán)境法基本原則不轉(zhuǎn)變的話，在理念上就沒有轉(zhuǎn)變”?！?〕參見楊朝飛主編:《通向環(huán)境法制的道路:〈環(huán)境保護(hù)法〉修改思路研究報告》，中國環(huán)境出版社2013年版，第85頁。

其實(shí)，以一國最主要的環(huán)境立法明文宣示一國環(huán)境法的基本原則是一種比較先進(jìn)的環(huán)境立法模式，其立法資源的配置效率相對最高，這一趨勢已經(jīng)為部分國家的環(huán)境立法實(shí)踐所證實(shí)。

例如，作為大陸法系環(huán)境綜合立法之代表的2002年俄羅斯《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》于該法第一章“總則”的第3條“環(huán)境保護(hù)基本原則”專條分二十三個自然段列舉了該國環(huán)境法基本原則?！?〕參見《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境法和土地法典》，馬驤聰譯，中國法制出版社2003年版，第6、7頁。

又如，作為當(dāng)代僅存的兩個環(huán)境法典立法模式之一的法國《環(huán)境法典》，〔10〕另一個國家為瑞典，曾于1998年制定了《環(huán)境法典》，參見瑞典環(huán)保部:《瑞典環(huán)境法典》英譯版本，資料:http://www．sweden．gov．se/content/1/c6/02/05/49/6736cf92．pdf，2012年10月5日訪問。其卷一為“一般條款”(BOOK I，Common Provisions)，在正式編入各編條文之前，該卷特意編入了2002年第276號法令〔11〕Act no．2002－276 of 27 February 2002．的兩個法條，其中，第L110－1條第II款明文列舉了四項(xiàng)環(huán)境法基本原則?！?2〕但該法典并未使用“基本原則”的表述，僅稱為“原則”，筆者認(rèn)為，從其環(huán)境法典的地位分析，應(yīng)視為環(huán)境法基本原則。參見《環(huán)境法典》2006年的法國政府官方英譯本，Environmental Code，2006年4月10日，第1頁，來源:http://www．legifrance．gouv．fr/content/download/1963/13739/version/3/file/Code_40．pdf，2012年10月6日訪問?；诒容^法的考察，汪勁教授也得出結(jié)論:“比較各國的環(huán)境立法，對環(huán)境法基本原則規(guī)定得比較明確的一般是環(huán)境基本法或者環(huán)境法典之總則部分。”〔13〕汪勁:《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第93頁。

將《環(huán)境保護(hù)法》修改為我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法并在其中寫入環(huán)境保護(hù)的基本原則，不僅是多數(shù)環(huán)境法學(xué)者的夢想，也是環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門〔14〕2012年10月，環(huán)境保護(hù)部曾向全國人大常委會法制工作委員會提交了對《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》一審稿完善建議，并極其罕見地將這份意見公開于該部網(wǎng)站，其中的急切之情流露無遺。環(huán)保部認(rèn)為，“《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)法律框架體系中處于基礎(chǔ)性、綜合性地位?！董h(huán)境保護(hù)法》與各專項(xiàng)法律在調(diào)整對象上，應(yīng)當(dāng)有合理的區(qū)分”，“《環(huán)境保護(hù)法》的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括環(huán)保理念、基本原則、基本體制、政府責(zé)任、公眾權(quán)益保障、社會參與機(jī)制、企業(yè)的基本義務(wù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、通用的處罰規(guī)則等”，“目前草案的定位不夠清晰，法律之間的銜接問題沒有合理解決”。參見《關(guān)于報送對〈環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)〉意見和建議的函》，環(huán)函［2012］284號，2012年10月29日，來源:http://www．mep．gov．cn/gkml/hbb/bh/201210/t20121031_240778．htm，2012年11月10日訪問。和廣大環(huán)保工作者〔15〕如漢德研究所于2012年12月20日主辦了“《環(huán)境保護(hù)法》修改思路專家研討會”，與會的環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司副司長別濤博士曾發(fā)言，“如李司長(環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長李慶瑞——筆者注)所說，處理環(huán)境法律領(lǐng)域中《環(huán)境保護(hù)法》與各專項(xiàng)法、單項(xiàng)法的關(guān)系上，基本定位不清楚，我們建議科學(xué)合理解決定位的問題，我覺得它應(yīng)該處于基礎(chǔ)性、綜合性的地位，基本法的提法有爭議，但是基礎(chǔ)性的地位我想應(yīng)該是可以說的”，“《環(huán)境保護(hù)法》主要解決國家在環(huán)保領(lǐng)域的基本原則，規(guī)定基本體制，在對象上確定政府的責(zé)任、公眾權(quán)益保障、企業(yè)基本法律義務(wù)，還有通用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策市場手段和通用的處罰的法律規(guī)則，這是關(guān)于基本定位的設(shè)想”。參見楊朝飛主編:《通向環(huán)境法制的道路:〈環(huán)境保護(hù)法〉修改思路研究報告》，中國環(huán)境出版社2013年版，第72、73頁。的心愿。2012年以來的這輪修法不但得到了許多全國人大代表、常委們的支持，〔16〕例如，在第一次審議中，全國人大常委會委員王佐書建議將《環(huán)境保護(hù)法》定位為環(huán)保領(lǐng)域的基本法，參見《王佐書:建議將環(huán)境保護(hù)法定位為環(huán)保領(lǐng)域的基本法律》，來源:http://www．npc．gov．cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012－09/04/content_1748459．htm，2012年10月1日訪問;在第二次審議中，部分全國人大常委會委員、全國人大代表等認(rèn)為:“將環(huán)境保護(hù)法定位于環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，著重規(guī)定環(huán)境保護(hù)的基本理念、基本原則和主要制度，是恰當(dāng)?shù)?。”參見全國人大常委會法制工作委員會辦公室提供:《十二屆全國人大常委會第三次會議審議環(huán)境保護(hù)法修正案草案第二次審議稿的意見》，載全國人大常委會辦公廳秘書局編排:《第十二屆全國人大常委會第五次會議參閱資料(二)》，2013年10月17日。社會各界也廣為支持，〔17〕例如，2013年8月9日上午，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會針對公開征求意見的《環(huán)境保護(hù)法》二審稿舉行“環(huán)保法修正案討論會”，筆者應(yīng)邀參加，會上來自中國政法大學(xué)、中國人民大學(xué)、上海交通大學(xué)、武漢大學(xué)、浙江大學(xué)的專家，以及自然之友、自然大學(xué)等民間環(huán)保組織的代表，除了自由發(fā)言外，與會專家還集中討論了由王燦發(fā)教授執(zhí)筆起草的致全國人大常委會法制工作委員會的《中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會關(guān)于〈中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修正草案〉(二審稿)的意見和修改建議》，其中第一條建議，“《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)方面牽頭的法律，有的稱其為環(huán)境保護(hù)基本法，應(yīng)當(dāng)規(guī)定環(huán)境保護(hù)方面的基本原則、方針和政策”。該建議后正式提交立法起草機(jī)構(gòu)。參見忠軍:《環(huán)境科學(xué)學(xué)會邀請專家討論環(huán)保法修正案草案二審稿》，中國人大網(wǎng)，2013年10月18日，來源:http://www．npc．gov．cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2013－10/18/content_1810221．htm，2013年11月11日訪問。又如，立法起草部門匯總的二次審議稿公開征求意見的情況顯示，有意見認(rèn)為，“草案二次審議稿明確把本法定位為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，主要規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，在總體框架和主要內(nèi)容方面，較原法和一審稿有了很大改進(jìn)”，參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室提供:《環(huán)境保護(hù)法修正草案二次審議稿向社會公眾征求意見的情況》，載全國人大常委會辦公廳秘書局編排:《第十二屆全國人大常委會第五次會議參閱資料(二)》，2013年10月17日。并最終成為這一輪修法的目標(biāo)定位?？梢宰糇C的重要材料還包括，第十二屆全國人大常委會第三次會議舉行第一次全體會議第二次審議《環(huán)境保護(hù)法》修正草案時(以下簡稱“常委會二審時”)，全國人大法律委員會副主任委員張鳴起所作的關(guān)于環(huán)境保護(hù)法修正案草案修改情況的匯報明確指出:“有些常委會組成人員、部門提出，目前環(huán)境保護(hù)方面的法律有30多部，行政法規(guī)有90多部，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)法定位為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，主要規(guī)定環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，解決共性問題。征求意見中，〔18〕《環(huán)境保護(hù)法》修正草案一審稿于2012年8月31日至9月30日第一次公開征求意見，共有9582人通過全國人大網(wǎng)站參與其中，總共提出11748條意見，來源:http://www．npc．gov．cn/npc/flcazqyj/node_8195．htm，2013年12月31日訪問。各方面都贊成這個意見?！薄?9〕《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修正草案(草案)〉修改情況的匯報》，2013年6月26日，第2頁。

因此，無論經(jīng)過2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》是否能夠真正成為我國的環(huán)境基本法，作為我國環(huán)境領(lǐng)域最主要立法的《環(huán)境保護(hù)法》都應(yīng)當(dāng)明文宣示我國環(huán)境保護(hù)的基本法律原則。

二、新《環(huán)境保護(hù)法》落定基本原則明文宣示35年跋涉的最后一步

在《環(huán)境保護(hù)法》中明確寫入我國環(huán)境保護(hù)的基本原則，使其成為我國環(huán)境法的基本原則，這一具體修法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并非從一開始就沒有任何思想障礙。雖然很多學(xué)者通過各類論著論述我國應(yīng)然的環(huán)境法基本原則，或從已有立法中抽象概括環(huán)境法基本原則，但事實(shí)情況是，這些教科書所闡釋的基本原則沒有實(shí)定法的明文確認(rèn)?！?0〕公眾參與原則即是如此，參見竺效:《論公眾參與基本原則入環(huán)境基本法》，載《法學(xué)》2012年第12期。

比較表1所列可知，環(huán)境保護(hù)法修正一審稿根本沒有設(shè)計環(huán)境法的基本原則條款，事情的轉(zhuǎn)機(jī)始于二審稿?！?1〕《環(huán)境保護(hù)法》修改一審稿見全國人大網(wǎng)，來源:http://www．npc．gov．cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012－08/31/content_1735796．htm，2014年4月22日訪問;二審稿見全國人大網(wǎng)，來源:http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2013－07/17/content_1801189．htm，2014年4月22日訪問;三審稿和四審稿均來源于本文作者參與全國人大常委會法工委或環(huán)境保護(hù)部的相關(guān)起草論證會工作所獲文本信息;2014年4月24日修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》見全國人大網(wǎng)，來源:http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/2014－04/25/content_1861279．htm，2014年4月25日訪問。

表1《環(huán)境保護(hù)法》修改各階段文稿有關(guān)基本原則條款對照表

對于一審稿未能涉及環(huán)境法基本原則的遺憾，很多環(huán)境法學(xué)者提出了建議。例如，2012年12月20日，在“《環(huán)境保護(hù)法》修改思路專家研討會”上，王燦發(fā)教授建議《環(huán)境保護(hù)法》總則須明確突出“環(huán)境優(yōu)先”、“風(fēng)險防范”和“不得惡化”三個原則?！?2〕參見楊朝飛主編:《通向環(huán)境法制的道路:〈環(huán)境保護(hù)法〉修改思路研究報告》，中國環(huán)境出版社2013年版，第86頁。筆者也曾撰文論證將環(huán)境法基本原則寫入《環(huán)境保護(hù)法》的必要性，并就可能在觀念上最難突破的公眾參與原則進(jìn)行了專門論證，提出了“明確概況羅列+描述性界定”的立法技術(shù)方案。〔23〕參見竺效:《論公眾參與基本原則入環(huán)境基本法》，載《法學(xué)》2012年第12期。除公開發(fā)表論文外，筆者還將該意見提交給了從二審稿起負(fù)責(zé)經(jīng)辦起草工作的全國人大常委會法制工作委員會行政法室的有關(guān)同志。

2013年6月21日下午，二審稿提請審議前夕全國人大常委會法制工作委員會行政法室組織在全國人大機(jī)關(guān)辦公樓召開了一次“《環(huán)境保護(hù)法》二審稿有關(guān)問題的座談會”，其中一個重要議題是討論擬議新增的環(huán)境保護(hù)原則專條。見到行政法室初擬的第5條文稿后，〔24〕當(dāng)時的設(shè)計即為:環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)的原則。與會專家如獲意外之喜，踴躍發(fā)言，紛紛表示支持，但也提出了一些有待進(jìn)一步考慮和完善的問題，主要集中在:“保護(hù)優(yōu)先”原則與原法第4條“環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”修改后的“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”及擬新增的“保護(hù)環(huán)境是國家基本國策”之間的關(guān)系，其他國家立法原則或環(huán)境法著述中鮮有“保護(hù)優(yōu)先”原則的表述，其內(nèi)涵和外延如何界定;雖為區(qū)別于“污染者付費(fèi)”的字面最初含義，但“污染者擔(dān)責(zé)”這一表述的確指是否能被一般公眾所準(zhǔn)確理解，是否就等同于“污染者負(fù)擔(dān)”，是否還有更好的以四個漢字組成的表述;“預(yù)防為主、綜合治理”是一項(xiàng)原則的兩個組成部分，還是兩項(xiàng)并列的原則，是否就是國際上和學(xué)理上所通行的“預(yù)防原則”，若確是這樣，如何以四個漢字的排列組合表述之;是否應(yīng)當(dāng)增加“風(fēng)險防范”原則。

筆者當(dāng)天在會上的發(fā)言，首先強(qiáng)烈支持了這一巨大進(jìn)步，并建議可以使用“基本原則”的表述，以在文字比較上優(yōu)于《法國環(huán)境法典》的立法技術(shù);〔25〕畢竟法國人沒有明文冠之以“基本原則”，僅是“原則”而已，參見竺效:《論公眾參與基本原則入環(huán)境基本法》，載《法學(xué)》2012年第12期。在簡要論證了公眾參與原則入法的必要性、可行性和對環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要意義后，還重點(diǎn)提議并分析了應(yīng)以“風(fēng)險防范”取代“保護(hù)優(yōu)先”，因?yàn)榻y(tǒng)籌整部立法，必須對原則條款與目的條款、國策條款的功能進(jìn)行分工，“保護(hù)優(yōu)先”在準(zhǔn)確定位保護(hù)與發(fā)展之間關(guān)系上的宏觀性功能已由目的條款和國策條款實(shí)現(xiàn)，居于原則條款同條并列的“保護(hù)優(yōu)先”與“預(yù)防為主、綜合治理”實(shí)際上只能是環(huán)境風(fēng)險防范原則(precautionary principle)與環(huán)境損害預(yù)防原則(prevention principle)并列所特有的內(nèi)涵外延區(qū)分，為歐盟地區(qū)及法國、瑞典等國家的立法和里約宣言等越來越多的國際環(huán)境法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所揭示的環(huán)境法立法之國際趨勢也要求內(nèi)國法應(yīng)明文宣示風(fēng)險防范原則。對于筆者所提的確立風(fēng)險防范原則的建議，汪勁教授還從該條所設(shè)計的“環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先”存在文字的同語反復(fù)問題角度，給予了補(bǔ)充，并明確表示支持筆者所提建議。〔26〕當(dāng)天應(yīng)邀參會的專家包括馬驤聰研究員、周珂教授、汪勁教授和環(huán)境保護(hù)部原政法司司長楊朝飛、環(huán)保部環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究中心夏光研究員，筆者也有幸受邀參會。另外，除法工委行政法室有關(guān)干部外，環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長李慶瑞、法規(guī)處處長王煒、干部聞閩也列席了會議。

后來《環(huán)境保護(hù)法》二審稿最終加入了環(huán)境法基本原則條款，自該專條公之于眾以來，就其如何完善，仁者見仁，智者見智。例如，在全國人大常委會二審中，有委員或代表提出，“‘保護(hù)優(yōu)先’易產(chǎn)生歧義”;“‘污染者擔(dān)責(zé)’原則不能涵蓋生態(tài)破壞者擔(dān)責(zé)和政府違法擔(dān)責(zé)的內(nèi)容”;或建議“將‘公眾參與’修改為‘全社會參與’”。〔27〕參見全國人大常委會法制工作委員會辦公室提供:《十二屆全國人大常委會第三次會議審議環(huán)境保護(hù)法修正案草案第二次審議稿的意見》，載全國人大常委會辦公廳秘書局編排:《第十二屆全國人大常委會第五次會議參閱資料(二)》，2013年10月17日。又如，2013年7月19日至8月18日，二審稿第二次公開征求意見，共有822人通過全國人大網(wǎng)站提出建議，建議達(dá)2434條，〔28〕來源:http://www．npc．gov．cn/npc/flcazqyj/node_8195．htm，2013年12月31日訪問。立法起草部門另外還收到了48封來信，“從職業(yè)上看，提出意見最多的是環(huán)保工作者(占總數(shù)的36%)”，從內(nèi)容上看，反映比較集中的問題有四個方面涉及基本原則條款，具體而言:有人提出“‘保護(hù)優(yōu)先’和‘預(yù)防為主’的關(guān)系不清楚，有邏輯問題，建議二者取其一”;有人建議“將‘污染者擔(dān)責(zé)’修改為‘污染者付費(fèi)’、‘污染者負(fù)擔(dān)’、‘環(huán)境影響主體擔(dān)責(zé)’或者‘污染環(huán)境或破壞生態(tài)者擔(dān)責(zé)’”;有人建議“增加合作與協(xié)調(diào)、可持續(xù)性、受益者補(bǔ)償、信息公開、政府主導(dǎo)等原則”;還有人建議“增加規(guī)定‘環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)尊重自然規(guī)律，以環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)’”。〔29〕參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室提供:《環(huán)境保護(hù)法修正草案二次審議稿向社會公眾征求意見的情況》，載全國人大常委會辦公廳秘書局編排:《第十二屆全國人大常委會第五次會議參閱資料(二)》，2013年10月17日。

此后的三審稿延續(xù)了二審稿就環(huán)境法基本原則條款的設(shè)計，未作任何改動。直到2014年4月11日，全國人大常委會法制工作委員會召開會議，邀請部分全國人大代表、環(huán)境執(zhí)法人員、專家、律師、法官、企業(yè)代表、環(huán)保組織代表和環(huán)保志愿者參加，就法律的出臺時機(jī)、可行性、實(shí)施效果和社會風(fēng)險進(jìn)行評估。會后得知，將以“損害擔(dān)責(zé)”取代該條中“污染者擔(dān)責(zé)”的表述。雖然筆者后來曾于2014年4月15日赴全國人大常委會法制工作委員會行政法室參加四審稿起草的有關(guān)專題討論，但未曾見到該條修改的最新文稿，此次也未涉及該條的討論。但筆者推測，這一文字改動很可能是為了追求該條文字上統(tǒng)一之“美觀”。

2014年4月25日，在《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案表決通過后的次日中午，新《環(huán)境保護(hù)法》全文終于通過中國人大網(wǎng)正式面世，其第5條明文宣示了“環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”。可以說，自1979年9月13日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議原則通過《環(huán)境保護(hù)法(試行)》以來，在歷經(jīng)34年6個月24日的等待后，我們終于盼來了環(huán)境法基本原則在《環(huán)境保護(hù)法》中的明確宣示。較之1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》第4條“環(huán)境保護(hù)工作的方針是:全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”，新法該條的立法技術(shù)、理念之進(jìn)步具有跨時代意義。

三、新《環(huán)境保護(hù)法》宣示之環(huán)境法基本原則需學(xué)理詮釋

從立法技術(shù)而言，環(huán)境基本法的立法目的、基本國策和基本原則三個條款應(yīng)是緊密聯(lián)系，相輔相成的。新《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則條款不能孤立解讀，必須與該法第1條有關(guān)立法目的的條款、第4條有關(guān)環(huán)境保護(hù)基本國策的條款之新修改、增加結(jié)合起來，方能做到全面、準(zhǔn)確解讀。事實(shí)上，2013年二審稿的起草早就貫穿了這一理念、應(yīng)用了這一立法技術(shù)，常委會二審時法律委員會所作匯報足以明證——法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，草案修改中應(yīng)注意把握好“環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律”這個定位，對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析取舍，在“充分體現(xiàn)黨的十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的精神”的基礎(chǔ)上，建議作如下修改:一是在《環(huán)境保護(hù)法》第1條中增加“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”的規(guī)定;二是增加規(guī)定“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”，并明確“環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)的原則”?！?0〕參見《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修正草案(草案)〉修改情況的匯報》，2013年6月26日，第2頁。

(一)保護(hù)優(yōu)先

無論是世界各國的環(huán)境立法，還是環(huán)境法專家的學(xué)術(shù)論著，很少規(guī)定或論及“保護(hù)優(yōu)先原則”，筆者推測這一表述應(yīng)該是我國立法起草者所自創(chuàng)的。鮮見的近似境外立法見于2002年的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第3條，該條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的基本原則，其中第12段的列舉為“自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和自然綜合體的保全優(yōu)先”?！?1〕參見《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境法和土地法典》，馬驤聰譯，中國法制出版社2003年版，第6、7頁。但對“保護(hù)優(yōu)先”原則在該國的定義，受語言、資料和能力所限，筆者尚無法直接知曉。不過，在介紹俄羅斯環(huán)境管理的基本原則時，王樹義教授曾提到:“環(huán)境管理的基本原則，按照一般通行的解釋，是指執(zhí)行國家環(huán)境管理職能的環(huán)境管理機(jī)關(guān)在環(huán)境管理活動中應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則或基本要求”，包括環(huán)境管理的合法性原則、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則、社會生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合原則和工作公開及秘密聯(lián)系社會團(tuán)體和居民原則，其中，“所謂環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，顧名思義，就是指在環(huán)境管理活動中，應(yīng)當(dāng)把保護(hù)環(huán)境放在優(yōu)先的位置加以考慮，在社會的生態(tài)利益和其他利益發(fā)生沖突的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會的生態(tài)利益?！薄?2〕王樹義:《俄羅斯生態(tài)法》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第208、211、213、214頁。從內(nèi)容分析推知，此處的原則并非著眼于環(huán)境法全局的基本原則。

國內(nèi)學(xué)者有關(guān)“保護(hù)優(yōu)先”原則的學(xué)理定義幾乎無法查得，只能找到比較少的對近似表述的界定。例如，曹明德教授曾主張將“生態(tài)優(yōu)先原則”作為生態(tài)法的基本原則之一，并將之定義為:“在處理經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)關(guān)系問題上，確立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的法律地位，作為指導(dǎo)調(diào)整生態(tài)社會關(guān)系的法律準(zhǔn)則?！薄?3〕曹明德:《生態(tài)法原理》，人民出版社2002年版，第211頁。

學(xué)者楊群芳認(rèn)為，“環(huán)境優(yōu)先原則要求人們避免那些可能對大自然造成不可挽回的損害的活動”，“環(huán)境優(yōu)先原則應(yīng)包括兩個方面的內(nèi)容，即環(huán)境保護(hù)優(yōu)先與環(huán)境恢復(fù)優(yōu)先，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)先為基礎(chǔ)，以環(huán)境恢復(fù)優(yōu)先為補(bǔ)充。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，包括自然資源的利用、保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先，是指在經(jīng)濟(jì)和社會生活中，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益相沖突時，應(yīng)優(yōu)先考慮環(huán)境利益。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系上來說，是指應(yīng)將環(huán)境保護(hù)作為各項(xiàng)工作的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)工作與環(huán)境保護(hù)相沖突時，應(yīng)服從環(huán)境保護(hù)的需要。環(huán)境恢復(fù)優(yōu)先，是指在環(huán)境損害救濟(jì)中，應(yīng)把恢復(fù)受損環(huán)境放在一個優(yōu)先的位置?！薄?4〕楊群芳:《論環(huán)境法的基本原則之環(huán)境優(yōu)先原則》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第2期。

從對國內(nèi)相關(guān)環(huán)境保護(hù)政策的考察可以發(fā)現(xiàn)，2005年《國務(wù)院落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第三部分提到:“……在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)和重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)實(shí)行限制開發(fā)，在堅持保護(hù)優(yōu)先的前提下，合理選擇發(fā)展方向，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，確保生態(tài)功能的恢復(fù)與保育，逐步恢復(fù)生態(tài)平衡……”〔35〕《國務(wù)院落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，國發(fā)［2005］39號，2005年12月3日。2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》第二十章“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”的第三節(jié)“限制開發(fā)區(qū)域的發(fā)展方向”中提到:“……要堅持保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、點(diǎn)狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)?！薄?6〕《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)。2011年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第十九章“實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”的第三節(jié)“實(shí)行各有側(cè)重的績效評價”中提到:“……對限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績效評價，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)等指標(biāo)……”〔37〕《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，2011年3月14日第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)。

就已有的立法而言，2009年的《海島保護(hù)法》第3條第1款首次在我國以法律形式規(guī)定“保護(hù)優(yōu)先原則”，該款規(guī)定，“國家對海島實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則”?！?8〕關(guān)于該原則與該法有關(guān)法律制度的關(guān)系，參見徐詳民等:《生態(tài)保護(hù)優(yōu)先:制定海島法應(yīng)貫徹的基本原則》，載《海洋開發(fā)與管理》2006年第2期。但該文作者尚未較明確的定義“保護(hù)優(yōu)先原則”。2010年修訂《水土保持法》后，該法第3條規(guī)定:“水土保持工作實(shí)行預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點(diǎn)、科學(xué)管理、注重效益的方針”，其實(shí)，2010年《水土保持法》(修訂草案)最初并沒有規(guī)定保護(hù)優(yōu)先原則，〔39〕該草案第3條設(shè)計為:“水土保持工作實(shí)行預(yù)防為主，全面規(guī)劃，綜合治理，因地制宜，科學(xué)管理，注重效益的方針?！眳⒁姟端帘３址?修訂草案)全文及說明》，來源:http://www．npc．gov．cn/huiyi/cwh/1116/2010－08/28/content_1593164．htm，2014年4月28日訪問。就此“有些常委委員、人大代表和社會公眾提出，水土流失的預(yù)防、治理還應(yīng)遵循‘保護(hù)優(yōu)先’、‘突出重點(diǎn)’的方針。法律委員會經(jīng)同環(huán)境與資源保護(hù)委員會和國務(wù)院法制辦公室、水利部研究，建議在水土保持工作的方針中增加這些內(nèi)容”，〔40〕《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國水土保持法(修訂草案)〉審議結(jié)果的報告》，2010年12月20日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議上，來源:http://www．pkulaw．cn/fulltext_form．a(chǎn)spx?Db=protocol＆Gid=1090522588＆keyword=%e4%bf%9d%e6%8a%a4%e4%bc%98%e5%85%88＆EncodingName=＆Search_Mode=sen，2014年4月28日訪問。后來該立法才加入這一原則。但是這一單行專項(xiàng)法上的法律原則，假定其內(nèi)涵、外延已經(jīng)明確，而環(huán)境基本法上保護(hù)優(yōu)先原則究竟為何，尚期待立法者于未來出版的“準(zhǔn)立法釋義書”中揭示。

綜合分析可知，俄羅斯的相關(guān)立法、國內(nèi)學(xué)者對近似概念的描述、國內(nèi)已有環(huán)保政策文件和法律的表述，仍主要是從處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(或其某個特定的領(lǐng)域)發(fā)展之間的關(guān)系角度進(jìn)行的使用，并未形成特定、獨(dú)立、內(nèi)涵外延確定的法律或法學(xué)術(shù)語。如前所述，基于環(huán)境法基本原則的解讀須結(jié)合環(huán)境立法目的和基本國策條款展開的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，在新《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)專條分別確立“保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”為立法目的，確立“保護(hù)環(huán)境”為國家基本國策〔41〕關(guān)于環(huán)境保護(hù)作為基本國策入法的問題，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。參見顧瑞珍等:《環(huán)保國策擬入法污染陰霾能否吹散?——聚焦環(huán)境保護(hù)法修正案草案》，來源:http://www．npc．gov．cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2013－06/27/content_1799008．htm，2013年7月1日訪問。，并規(guī)定了“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的情況下，作為排列于后的該法第5條中的“保護(hù)優(yōu)先”不必重復(fù)承擔(dān)厘清經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間誰優(yōu)先的問題，這樣才能符合體系揭示的一般慣例。另外，若以提高立法資源使用效率為解釋法律的出發(fā)點(diǎn)，則第5條中的“保護(hù)優(yōu)先”原則所承載的功能只能是——遇到環(huán)境(生態(tài))風(fēng)險科學(xué)性不確定的情形，應(yīng)以保護(hù)環(huán)境(生態(tài))為優(yōu)先原則。也只有這樣解釋，才能與該條同條中“預(yù)防為主”這一實(shí)質(zhì)學(xué)理上的預(yù)防原則處于同一技術(shù)層面，且能形成功能互補(bǔ)，即以“預(yù)防為主”原則針對可在科學(xué)上確定的環(huán)境損害、以“保護(hù)優(yōu)先”原則針對暫時無法在科學(xué)上確定的環(huán)境風(fēng)險。因此，該條的“保護(hù)優(yōu)先”原則的學(xué)理表述應(yīng)為風(fēng)險防范原則。

風(fēng)險防范原則最早出現(xiàn)于原西德，〔42〕K．von Moltke，The Vorsorgeprizip in West German Environmental Policy，in Royal Commission on Environmental Pollution The Twelfth Report:Best Practicable Environmental Option，UK，HMSO，CM 310，1988，p．57．該原則早期的國際實(shí)踐主要集中在國家海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。1992年6月3日至14日，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西里約熱內(nèi)盧舉行，會議通過了《聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(Rio Declaration on Environmentand Development，簡稱《里約宣言》)，該宣言的原則15規(guī)定:“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛適用風(fēng)險防范方法(precautionary approach)。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分確定證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化?！薄?3〕該宣言的英文文本參見Rio Declaration on Environment and Development，31 I．L．M．874，p．879，中文文本參見《聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展宣言》，北大法寶引證碼CLI．T．6415。此后，該原則應(yīng)用于一般環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，該宣言原則15是目前國際上較為認(rèn)可的關(guān)于風(fēng)險防范原則的經(jīng)典表述。

唐雙娥博士認(rèn)為:“可以這樣定義風(fēng)險防范原則:在有關(guān)環(huán)境危害存在科學(xué)不確定性的情況下預(yù)防環(huán)境損害發(fā)生的義務(wù)的指導(dǎo)思想。風(fēng)險防范原則的核心在于，不確定性不能成為不行動或遲延行動的理由之一，法律上的不行動會導(dǎo)致不可忽視的環(huán)境危害的發(fā)生?！薄?4〕唐雙娥:《環(huán)境法風(fēng)險防范原則研究:法律與科學(xué)的對話》，高等教育出版社2004年版，第140頁。高家偉教授則將歐洲環(huán)境法上的該項(xiàng)原則譯為中文的“謹(jǐn)慎原則”，并將之定義為“應(yīng)當(dāng)采取措施，避免任何可能造成環(huán)境破壞的因素，即使這種因素與環(huán)境破壞的因果關(guān)系尚未得到明確的科學(xué)證明”?！?5〕高家偉:《歐洲環(huán)境法》，工商出版社2000年版，第61頁。

(二)預(yù)防為主、綜合治理

我國環(huán)境法學(xué)界有以“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則”作為“預(yù)防原則”的表述的，也有學(xué)者稱之為“預(yù)防為主，防治結(jié)合原則”或“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合防治原則”?！?6〕參見王燦發(fā)主編:《環(huán)境法學(xué)教程》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第57頁。呂忠梅教授認(rèn)為，“預(yù)防為主原則是預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合整治原則的簡稱，其涵義是指國家在環(huán)境保護(hù)工作中采取各種預(yù)防措施，防止開發(fā)和建設(shè)活動中產(chǎn)生新的環(huán)境污染和破壞，而對已經(jīng)造成的環(huán)境污染和破壞要積極治理。”〔47〕呂忠梅:《環(huán)境法》，法律出版社1997年版，第61頁。

蔡守秋教授則主張將預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則統(tǒng)稱為“污染綜合防治原則”，并將之定義為:“對污染的整體的、系統(tǒng)的、全過程的、多種環(huán)境介質(zhì)的防治”，并認(rèn)為該原則與歐共體的“綜合污染控制”原則(integrated pollution control)非常相似。〔48〕參見蔡守秋主編:《環(huán)境資源法教程》，高等教育出版社2004年版，第113、115頁。蔡守秋教授還認(rèn)為，歐盟環(huán)境政策和法律中的綜合污染防治原則，又稱為一體化的污染控制原則，主要包括防備原則(precautionary principle)、預(yù)防原則(preventive principle)、源頭原則(environmental damage should as a priority be rectified at source)等內(nèi)容，參見蔡守秋主編:《歐盟環(huán)境政策法律研究》，武漢大學(xué)出版社2002年版，第143、144頁。

筆者認(rèn)為，應(yīng)將新《環(huán)境保護(hù)法》第5條所規(guī)定的“預(yù)防為主、綜合治理”理解為一項(xiàng)統(tǒng)一的環(huán)境法基本原則，其在學(xué)理上的表述就是預(yù)防原則，即指對開發(fā)和利用環(huán)境行為所產(chǎn)生的環(huán)境質(zhì)量下降或者環(huán)境破壞等應(yīng)當(dāng)事前采取預(yù)測、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的環(huán)境損害。我國環(huán)境法上，環(huán)境影響評價制度、三同時制度、排污許可證制度、限期治理制度、排污收費(fèi)制度等均體現(xiàn)了這一原則的要求。

(三)公眾參與

公眾參與是當(dāng)今世界各國較為普遍遵循的環(huán)境法基本原則。根據(jù)汪勁教授的界定，環(huán)境法上的公眾參與原則“是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性、使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要”?！?9〕汪勁:《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第106、107頁。

呂忠梅教授則將之定義為:“在環(huán)境保護(hù)中，任何公民都享有保護(hù)環(huán)境的權(quán)利，同時也負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，全民族都應(yīng)積極自覺參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)。”〔50〕呂忠梅:《環(huán)境法》，法律出版社1997年版，第63頁。在我國，公眾參與原則通常也被學(xué)者表述為“依靠群眾保護(hù)環(huán)境的原則”〔51〕參見韓德培主編:《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社2003年版，第93頁;周珂:《環(huán)境法》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第37頁。或“環(huán)境民主原則”〔52〕參見蔡守秋主編:《環(huán)境資源法學(xué)教程》，武漢大學(xué)出版社2000年版，第417頁。

1973年，在我國第一次全國環(huán)境保護(hù)會議上提出了環(huán)境保護(hù)的32字方針——“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”，其中“依靠群眾、大家動手”的內(nèi)容，就具有公眾參與的含義。1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》第4條還以立法方式確認(rèn)了上述內(nèi)容。1989年《環(huán)境保護(hù)法》專門規(guī)定一切單位和個人有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告，并規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報，學(xué)者們一般以此實(shí)定法為基礎(chǔ)抽象出公眾參與原則?！?3〕參見蔡守秋主編:《環(huán)境資源法教程》，高等教育出版社2004年版，第124頁;周珂主編:《環(huán)境與資源保護(hù)法》，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第43頁;汪勁:《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第107頁等。1996年修改的《水污染防治法》第13條規(guī)定:“環(huán)境影響報告書中，應(yīng)當(dāng)有建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見。”2002年制定了《環(huán)境影響評價法》，首次在環(huán)境立法中較為細(xì)化地規(guī)定了公眾參與規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的法律制度。在2003年頒布的《行政許可法》中也專門就涉及公眾重大影響的行政許可規(guī)定了聽證制度，原國家環(huán)?？偩志痛伺涮字贫恕董h(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》專門立法予以細(xì)化。2006年原國家環(huán)?？偩诌€專門制定了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對環(huán)境評價中的公眾參與進(jìn)行了具體規(guī)定。此外，原國家環(huán)保總局制定的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》是當(dāng)今世界少數(shù)有關(guān)環(huán)境信息公開的專門立法之一，已于2008年5月1日起施行?？傮w上而言，我國的公眾參與環(huán)境保護(hù)已經(jīng)形成先有制度實(shí)踐，呼喚和等待基本原則的確認(rèn)。

筆者曾撰文總結(jié)認(rèn)為，無論從環(huán)保政策理念的傳統(tǒng)、國際的發(fā)展趨勢、國內(nèi)的實(shí)踐基礎(chǔ)和需求而言，還是從法律基本原則相較于零散的具體制度的優(yōu)點(diǎn)而言，將公眾參與上升為一項(xiàng)由我國環(huán)境立法所明文確立的基本法律原則都是大勢所趨。〔54〕參見竺效:《論公眾參與基本原則入環(huán)境基本法》，載《法學(xué)》2012年第12期。必須高度肯定，新《環(huán)境保護(hù)法》新增第5條讓公眾參與環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)環(huán)境法律上的基本原則從教科書的學(xué)理闡述轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈膶?shí)然立法;可以預(yù)見，其對于我國未來長期堅定、充分、有效的動員公眾依法參與到環(huán)境保護(hù)的事業(yè)中將有所助益，亦有助于逐步形成和完善“政府—企業(yè)—公眾(社會)”互動的新型環(huán)保格局。

(四)損害擔(dān)責(zé)

從二審稿、三審稿到四審稿的變化進(jìn)行分析，新《環(huán)境保護(hù)法》第5條中的“損害擔(dān)責(zé)”這一表述是“污染者擔(dān)責(zé)”的“縮略語”而已。從學(xué)理上解讀，該原則是發(fā)展了的污染者付費(fèi)原則，解讀該原則，需要從考察污染者付費(fèi)原則的產(chǎn)生、發(fā)展歷史出發(fā)。

有關(guān)環(huán)境保護(hù)的各類書籍一般記載，隨著環(huán)境污染和環(huán)境破壞的加劇，國家對環(huán)境保護(hù)的投資也越來越大。于是，有人開始對這種作法提出質(zhì)疑和反對，認(rèn)為國家投資實(shí)際上是全體納稅人的投資，憑什么由個別人造成的環(huán)境污染或破壞的責(zé)任要由全體社會成員來為其負(fù)擔(dān)呢?針對這一問題，由24個國家組成的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)環(huán)境委員會于1972年首次提出了“污染者負(fù)擔(dān)原則”(polluter pays’principle)。但是，OECD也認(rèn)為該原則不僅針對污染，也包括“鼓勵合理利用稀缺環(huán)境資源的管理措施”，但它絕對“不是污染損害的賠償原則”?！?5〕See Per kageson，The Polluter Pays Principle，On the General Principles of Environment Protection，A report from the Swedish Environmental Advisory Council，1994:69，pp．71－79．轉(zhuǎn)引自汪勁:《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第171頁。而在日本，環(huán)境法卻將該原則廣泛適用于污染防治、環(huán)境復(fù)原和被害者救濟(jì)這三個方面?！?6〕參見汪勁編著:《日本環(huán)境法概論》，武漢大學(xué)出版社1994年版，第236頁。為此，世界銀行歸納總結(jié)認(rèn)為，對該原則可以以兩種不同的方法來解釋，一種是“標(biāo)準(zhǔn)的污染者付費(fèi)的原則”，即要求排污者只負(fù)擔(dān)控制污染和消除污染的費(fèi)用;另一種是“擴(kuò)展的污染者負(fù)擔(dān)原則”，它要求除前述費(fèi)用以外，還得給予遭受環(huán)境污染的居民以一定的補(bǔ)償?！?7〕參見世界銀行:《1992年世界發(fā)展報告——發(fā)展與環(huán)境》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1992年版，第77頁。汪勁教授研究提出:“隨著環(huán)境保護(hù)的概念從污染防治擴(kuò)大到自然保護(hù)和物質(zhì)消費(fèi)領(lǐng)域，污染者負(fù)擔(dān)原則的適用范圍也在逐步擴(kuò)大。從實(shí)際支付費(fèi)用的主體看，因從原材料的加工、生產(chǎn)到流通、消費(fèi)、廢棄以及再生等各個環(huán)節(jié)都存在著分擔(dān)費(fèi)用的現(xiàn)象，污染者的概念范圍也由企業(yè)擴(kuò)大到所有的受益者。為此，日本在1993年制定《環(huán)境基本法》的過程中，提出了一個更為科學(xué)的概念，就是‘受益者付費(fèi)原則’，即只要從環(huán)境或資源的開發(fā)、利用中過程中獲得實(shí)際利益者，都應(yīng)當(dāng)就環(huán)境與自然資源價值的減少付出應(yīng)有的補(bǔ)償費(fèi)用，而不局限于開發(fā)者和污染者。因此，在學(xué)理上認(rèn)為，將‘污染者負(fù)擔(dān)原則’修正為‘受益者負(fù)擔(dān)原則’來表述更為恰當(dāng)?！薄?8〕汪勁:《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第172頁。

在國內(nèi)其他環(huán)境法學(xué)者中，蔡守秋教授等學(xué)者將之概稱為“環(huán)境責(zé)任原則”，并認(rèn)為該原則是“誰污染誰承擔(dān)責(zé)任”、“誰開發(fā)誰保護(hù)”、“誰破壞誰恢復(fù)”、“誰利用誰補(bǔ)償”、“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“誰承包誰負(fù)責(zé)”、“環(huán)境保護(hù)由黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)”等原則的概括，是使導(dǎo)致環(huán)境問題的主體承擔(dān)責(zé)任并建立相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任制度的一項(xiàng)環(huán)境法基本原則。〔59〕蔡守秋主編:《環(huán)境資源法教程》，高等教育出版社2004年版，第120頁周珂教授也主張使用“環(huán)境責(zé)任原則”的表述，認(rèn)為1996年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》所提污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)的提法是對該原則完整的表述，〔60〕該文件第七部分規(guī)定:“國務(wù)院有關(guān)部門要按照“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則，在基本建設(shè)、技術(shù)改造、綜合利用、財政稅收、金融信貸及引進(jìn)外資等方面，抓緊制訂、完善促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的經(jīng)濟(jì)政策和措施。”《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，國發(fā)［1996］31號，1996年8月3日。周教授還分別界定了該四項(xiàng)要素的學(xué)理定義?！?1〕環(huán)境責(zé)任原則是指對環(huán)境和資源的利用，或?qū)Νh(huán)境造成污染破壞、對自然資源造成減損者，應(yīng)承擔(dān)法律義務(wù)和法律責(zé)任。污染者付費(fèi)，亦稱污染者負(fù)擔(dān)，指污染環(huán)境造成的損失及治理的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由排污者承擔(dān)，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給國家和社會。利用者補(bǔ)償，亦稱誰利用誰補(bǔ)償，指開發(fā)利用環(huán)境資源者，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。開發(fā)者保護(hù)，亦稱誰利用誰補(bǔ)償，指有權(quán)開發(fā)利用環(huán)境資源者，即同時承擔(dān)保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)。破壞者恢復(fù)，亦稱誰破壞誰恢復(fù)，指造成環(huán)境資源破壞的單位和個人，須承擔(dān)將受到破壞的環(huán)境資源予以恢復(fù)和整治的法律責(zé)任。參見周珂等主編:《環(huán)境法》，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第33頁。也有學(xué)者使用“污染者付費(fèi)、開發(fā)者保護(hù)、利用者補(bǔ)償原則”這一表述?！?2〕參見張梓太等編著:《環(huán)境與資源法學(xué)》，科學(xué)出版社2002年版，第67－70頁。

筆者認(rèn)為，新《環(huán)境保護(hù)法》中“損害擔(dān)責(zé)原則”其中的“擔(dān)責(zé)”是指要承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)或支付上述費(fèi)用的責(zé)任;而“損害”描述的是對環(huán)境造成任何不利影響的行為，其中包括利用環(huán)境造成環(huán)境超出自身自然恢復(fù)能力退化的行為。因此，“損害擔(dān)責(zé)原則”指對環(huán)境造成任何不利影響的行為人，包括因利用環(huán)境造成環(huán)境超出其自身自然恢復(fù)能力之退化的行為人，應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)或支付上述費(fèi)用的法定義務(wù)或法律責(zé)任的原則。

四、代結(jié)語:期盼中國環(huán)境法基本原則之再發(fā)展

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》新增環(huán)境法基本原則專條，首次以立法明文宣示了我國環(huán)境保護(hù)所須遵循的根本原則，這是我國于1979年制定的首部形式意義上的環(huán)境立法，開啟了環(huán)境法制的艱難探索之旅。近35年以來，終于將教科書所描繪的中國環(huán)境法基本原則的美麗夢想實(shí)現(xiàn)于我國“基礎(chǔ)性、綜合性”的最重要的環(huán)境立法之中的重要舉措，環(huán)境立法者當(dāng)為之自豪、環(huán)境法學(xué)者當(dāng)為之自豪、國人當(dāng)為之自豪。

于作為我國最主要環(huán)境立法的《環(huán)境保護(hù)法》中首設(shè)環(huán)境法基本原則專條，僅就此項(xiàng)環(huán)境立法技術(shù)而言，足令我國于12年后超越俄羅斯，接近法蘭西。當(dāng)然，在我國環(huán)境法基本原則立法發(fā)展的喜悅中，我們還須客觀、冷靜地分析新《環(huán)境保護(hù)法》第5條在未來實(shí)踐中的科學(xué)解讀、有效貫徹和繼續(xù)發(fā)展問題。例如，就法律解釋學(xué)而言，“保護(hù)優(yōu)先”、“損害擔(dān)責(zé)”等原則的內(nèi)涵與外延的科學(xué)界定，應(yīng)當(dāng)積極吸取人類有關(guān)環(huán)境保護(hù)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);“預(yù)防為主、綜合治理”的確指，及將之作為一項(xiàng)原則還是兩項(xiàng)原則，對環(huán)境法治實(shí)踐未來可能產(chǎn)生影響。就法律執(zhí)行學(xué)而言，如何在完善中國環(huán)境法律體系之中，發(fā)揮環(huán)境法基本原則對下位法原則的約束和引導(dǎo)作用，以及對環(huán)境法律制度的制定、解釋、執(zhí)行、司法的約束和引導(dǎo)作用;如何通過立法和解釋活動，梳理清楚內(nèi)生于環(huán)境法律淵源體系之中的環(huán)境法原則體系。就環(huán)境法基本原則的內(nèi)容及其立法技術(shù)的完善而言，如何更好地確定我國環(huán)境法的基本原則，究竟未來需要補(bǔ)充、調(diào)整哪些原則入法，如何更好地吸收法國環(huán)境法典所采取的基本原則的“明確概況羅列+描述性界定”的立法技術(shù)，以趕超法蘭西并成為此項(xiàng)環(huán)境立法技術(shù)國際領(lǐng)先之偉大國家。筆者期待，環(huán)境法基本原則的立法技術(shù)未來能有更大的再發(fā)展。