策劃/本刊編輯部執(zhí)行/丁朋立標(biāo)

社區(qū)治理與服務(wù)：社會治理和國家治理的基礎(chǔ)工程

策劃/本刊編輯部執(zhí)行/丁朋立標(biāo)

導(dǎo) 語

社區(qū)是社會的細(xì)胞，是社會治理的基本單元，社會安定有序、國家長治久安離不開社區(qū)的有效治理和服務(wù)。推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新是社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域全面深化改革的時(shí)代主題。社區(qū)治理是社會治理的基礎(chǔ)工程，也是國家治理的基礎(chǔ)工程，社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)前提。3月5日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海市代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)。

興起于20世紀(jì)90年代的治理理論，在重新反思政府、市場、社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展了政府改革的視角。當(dāng)下中國，治理從學(xué)界走入“廟堂”，從學(xué)說變?yōu)橹螄砟?。黨的十八屆三中全會明確把完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，同時(shí)提出“創(chuàng)新社會治理體制”、“改進(jìn)社會治理方式”和推進(jìn)“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”的改革任務(wù)，形成了從國家治理、社會治理到社區(qū)治理一體貫通、一脈相承的治理體系，為推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新指明了方向。

從“統(tǒng)治”到“管理”到“治理”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“善治”，是當(dāng)下中國國家治理的基本脈絡(luò)。在這樣一個(gè)大背景下，我們必須把社區(qū)治理放在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度中去把握，放在全面深化社會體制改革的過程中去謀劃；我們必須全面、深刻認(rèn)識社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新的意義，我們要在服務(wù)中實(shí)施治理、在治理中體現(xiàn)服務(wù)；我們要不斷推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新，不斷探索新思路、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)、提供新模式。

基于此，本刊以理論篇、政策篇、創(chuàng)新篇、國外篇和展望篇五個(gè)部分來詳盡闡釋治理理論，展示我國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，展望未來我國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展方向。

理論篇

“治理”（governance）一詞是20世紀(jì)90年代漸為流行的，它的含義寬泛而又富有彈性。既可詮釋國家治理，又可描述公司、機(jī)構(gòu)等組織治理，完全可以被不同組織、不同立場、不同語境接受。 1989年，世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)首次使用“治理危機(jī)”（crisis in governance），此后“治理”一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。

不可否認(rèn)的，“治理”作為一個(gè)超越“統(tǒng)治”概念的新治國理念，已經(jīng)被大多數(shù)國家所接受?！爸卫怼保╣overnance）與“統(tǒng)治”（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同。統(tǒng)治型（管制型）管理的局限與不足，諸如疏于重視社會協(xié)商、怠于激發(fā)社會活力等，已經(jīng)無法滿足治國的需要和人民群眾日益增長的公共參與需求。治理取代統(tǒng)治最為根本的原因就是，政府與市場、社會的關(guān)系被重新反思界定。西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以主張用治理替代統(tǒng)治，是因?yàn)樗麄冊谏鐣Y源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家（政府）的失效。在一定程度上，治理可以彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足和缺陷。

在主體上，統(tǒng)治主體的唯一性被打破，政府“管控”一切的思維定勢不再成立。治理主體呈現(xiàn)多元化，政府之外，公民、社會組織、自治組織等都是治理的主體。統(tǒng)治的主體主要是國家（政府），而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。在方式上，治理強(qiáng)調(diào)互動合作多向度，強(qiáng)調(diào)綜合治理；統(tǒng)治注重自上而下單向度，注重行政管理。治理主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。它所擁有的管理機(jī)制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

國家治理：由“管制”到“治理”示意圖

如何認(rèn)識社區(qū)治理？本刊特邀請北京市社科院城市所所長、研究員于燕燕就社區(qū)治理的理念、模式與機(jī)制進(jìn)行解讀。

“治理”一詞在全世界政治、經(jīng)濟(jì)及社會領(lǐng)域的廣泛的應(yīng)用始于20世紀(jì)90年代。在眾多的定義中，最具代表性和權(quán)威性的界定來源于聯(lián)合國全球治理委員會，該委員會的界定是：治理是公私機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。作為一種實(shí)現(xiàn)社會公共管理的新理念、新方式和新方法，治理理論不單單強(qiáng)調(diào)政府與市場的協(xié)調(diào)與合作，更重要的是尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動，尋求的是一種通過調(diào)動各種力量和資源達(dá)到“善治”（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程）的社會體制。

社區(qū)治理的理念

“治理”的概念在中國的使用具有相對的范疇和局限性，主要的應(yīng)用領(lǐng)域是在社會治安、公共交通等方面，“治理”或“綜合治理”是被當(dāng)作“管理”、“整治”的同義語來使用。近年來，隨著單位體制弱化、城市人口結(jié)構(gòu)巨大變化以及居民需求日益多元化，源于西方發(fā)達(dá)國家的“治理”理念逐漸引入到我國社區(qū)治理體制和機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐中。

“社區(qū)治理”是指在一定的地域范圍內(nèi)由政府與社區(qū)自治組織、非營利組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)、推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動。社區(qū)治理可以理解為是治理理論在社區(qū)層面上的運(yùn)用，或者說是對社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行治理。與我國過去的政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)對城鄉(xiāng)基層社會的統(tǒng)治或管理不同，有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)治理的特征包括：第一，主體多元化，由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?。我國過去在對基層社會的管理中，管理主體是單一的政府。而在社區(qū)治理中，主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還有居民、社區(qū)自治組織、非營利組織、轄區(qū)單位等。治理需要多元主體的參與和決策，政府與社區(qū)之間要形成積極而有成效的合作信任關(guān)系，以善治為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益的最大化。第二，過程參與化，從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與。我國過去的基層社會管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級科層色彩濃厚。而社區(qū)治理則強(qiáng)調(diào)居民參與，強(qiáng)調(diào)政府與社區(qū)組織、社區(qū)組織與居民的合作伙伴關(guān)系。第三，結(jié)構(gòu)互動化，垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)互動結(jié)構(gòu)。我國過去的街居體制結(jié)構(gòu)是從上級政府到街道辦事處到居委會再到居民，單位體制結(jié)構(gòu)是從上級單位到下級單位再到居民，只有垂直的關(guān)系，沒有橫向的聯(lián)系。而在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)主體多元化，街道與居委會之間、居民與政府之間的關(guān)系由單向運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動；大量社區(qū)社會組織的培育和發(fā)展，在居民和政府之間又架起了溝通和聯(lián)系的橋梁，從而將社區(qū)中行政力量、自治力量和社會力量構(gòu)筑成橫向的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

社區(qū)復(fù)合治理的模式

就我國的社區(qū)發(fā)展而言，嚴(yán)格意義上是一種復(fù)合治理模式，所謂社區(qū)復(fù)合治理模式就是治理的主要機(jī)制和治理的主要組織之間的相輔相成，即社區(qū)的復(fù)合公共責(zé)任。所謂復(fù)合公共責(zé)任，指各個(gè)社會或社區(qū)主體都要對自己、對社區(qū)其他所有的利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，這些利益相關(guān)者既有社區(qū)居民，也有社區(qū)單位以及社區(qū)各類組織的成員。在這種復(fù)合公共責(zé)任中，各社區(qū)組織內(nèi)部的垂直責(zé)任自然重要，但是我們更強(qiáng)調(diào)各社區(qū)組織之間的“水平責(zé)任”。無論是組織內(nèi)部的垂直責(zé)任，還是各組織之間的“水平責(zé)任”，其核心內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)以共存為目標(biāo)的公共責(zé)任。

社區(qū)復(fù)合治理的特征主要表現(xiàn)在治理的結(jié)構(gòu)性、功能性和機(jī)制性等方面，內(nèi)含協(xié)同政府、協(xié)商民主、參與民主等理論內(nèi)核。通過建立“社區(qū)主導(dǎo)、多元參與、功能融合、四界聯(lián)動”，共建、共治、共享的社會自治復(fù)合主體，真正達(dá)到社區(qū)依法自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我約束。在復(fù)合型社區(qū)治理體制下，政府的行政導(dǎo)向和政策保障切合社區(qū)發(fā)展的實(shí)際，社區(qū)的各項(xiàng)管理制度和發(fā)展目標(biāo)兼顧不同發(fā)展主體的整合利益，參與的各類人員和各類組織在評估機(jī)制作用下體現(xiàn)出多樣性和專業(yè)性，從而形成主體多元復(fù)合，功能融合互補(bǔ)，目標(biāo)多重統(tǒng)一，結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)布局合理，服務(wù)多樣專業(yè)的社區(qū)建設(shè)新格局。

第一，復(fù)合治理的屬性是公共責(zé)任；第二，復(fù)合治理有多個(gè)治理主體組成。包括政府組織、非政府組織、企業(yè)、家庭、個(gè)人等在內(nèi)的所有社會組織和行為者都是治理的參與者，不能被排斥在治理過程之外，更不能被剝奪享受治理結(jié)果的權(quán)利。第三，復(fù)合治理是多維度的，是一種縱橫交錯(cuò)的治理。第四，復(fù)合治理也是一種合作互補(bǔ)關(guān)系。只有合作，國家、市場和公民社會這三大現(xiàn)代治理機(jī)制才能有效的發(fā)揮作用，并彌補(bǔ)相互的缺陷。第五，社區(qū)成員是復(fù)合治理的最基本的單位。盡管復(fù)合治理需要制度的安排，并且是通過它來規(guī)范行為者的，但是要使治理可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，必須提高社區(qū)成員參與的能動性。第六，復(fù)合治理的目標(biāo)是就地及時(shí)地解決問題。

社區(qū)復(fù)合治理的機(jī)制

復(fù)合治理貫穿了治理的基本機(jī)制。從社區(qū)發(fā)展的角度看，在單位的社會性功能外移為社會留出可能的成長空間后，加強(qiáng)水平責(zé)任的各項(xiàng)機(jī)制建設(shè)是關(guān)鍵。在社區(qū)中，黨社關(guān)系的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)黨社不分到黨社分開，再到今天對黨社融合共治的探索和發(fā)展。因此，我們首先需要建立社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站的共建工作機(jī)制；其次，建立社區(qū)、社會組織和社工的三社聯(lián)動機(jī)制；再次，建立政府公共責(zé)任和公共服務(wù)與社區(qū)的良好對接、分擔(dān)融合的共治機(jī)制，它最大限度地滿足了社區(qū)居民的服務(wù)需求，強(qiáng)化了政府以民為本、服務(wù)社區(qū)的理念，提高了政府的威信和公共服務(wù)的水平，是政府與社區(qū)的雙贏。最后，建立社區(qū)居民的共治機(jī)制，即社區(qū)居民通過一定的途徑和方式實(shí)現(xiàn)對社區(qū)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。社區(qū)居民共治是社區(qū)發(fā)展的需求，是社區(qū)建設(shè)的重要組成部分，它的基礎(chǔ)源于社區(qū)居民自身的參與和自身組織力量的整合。它的實(shí)現(xiàn)源于社區(qū)居民每一個(gè)人的責(zé)任和社區(qū)居民相互間的公共責(zé)任，它是基于協(xié)商與合作的社區(qū)資源共享和公共參與的互助體系，也就是社區(qū)發(fā)展所倡導(dǎo)的自治體系。黨社共治、政社共治和居民自治是未來中國社區(qū)治理的基礎(chǔ)方向。

政策篇

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系作為一個(gè)制度體系，包括了經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理、政黨治理等多個(gè)領(lǐng)域，以及基層、地方、全國乃至區(qū)域與全球治理中的國家參與等多個(gè)層次的制度體系。社會治理是國家治理體系的重要組成部分，而社區(qū)治理則是社會治理的基礎(chǔ)性工程。3月5日，習(xí)近平總書記參加十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)審議時(shí)特別強(qiáng)調(diào)社會治理要夯實(shí)于社區(qū)，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實(shí)了”。

溯源我國社區(qū)管理工作，回顧社區(qū)管理歷程，對認(rèn)識當(dāng)下的社區(qū)治理和服務(wù)會有一個(gè)更加清晰的認(rèn)識。1986年民政部以承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會服務(wù)項(xiàng)目為出發(fā)點(diǎn)，開始倡導(dǎo)在全國范圍內(nèi)開展社區(qū)服務(wù)，第一次提出了開展“社區(qū)服務(wù)”的要求。20世紀(jì)90年代初，社區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)了一些無法被社區(qū)服務(wù)所容納的新情況，這需要有一個(gè)比社區(qū)服務(wù)更全面、更完善、更系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)來取代側(cè)重于服務(wù)功能的社區(qū)工作。1991年，民政部為了深耕社區(qū)服務(wù)事業(yè)，以拓展社區(qū)服務(wù)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步改革城市基層管理體制，提出了一個(gè)新的構(gòu)建方略——“社區(qū)建設(shè)”。

1991年以后，隨著改革開放的深入，“單位人”逐漸向“社會人”、“社區(qū)人”過渡，我國開始了社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)探索。1999年1月，民政部發(fā)布了《全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》。2000年11月，民政部頒發(fā)了《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》。2001年，民政部印發(fā)了《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動綱要》。

隨著城市社區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)，黨中央審時(shí)度勢，果斷決策加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和建設(shè)。2003年10月，黨的十六屆三中全會在《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出了加強(qiáng)“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)”、“農(nóng)村社區(qū)保障”、“城鄉(xiāng)自我管理、自我服務(wù)”的要求。2006年4月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》發(fā)布。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》，首次完整地提出了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的概念，作出了“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”的戰(zhàn)略部署。2006年7月，民政部從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的高度，第一次向民政系統(tǒng)提出了“開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)”的要求。

雖然農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有了較大發(fā)展，但是城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展速度比農(nóng)村快，質(zhì)量相對也較高，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，中央開始注重城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展；同時(shí)，注重城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)與基層社會管理相結(jié)合。2006年11月，國務(wù)院召開的第十二次全國民政會議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，要著力建設(shè)城市和農(nóng)村社區(qū)“兩個(gè)平臺”，“整合社會資源，推進(jìn)農(nóng)村志愿服務(wù)活動，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村基層管理體制、運(yùn)行機(jī)制和服務(wù)體系，全面提升農(nóng)村社區(qū)功能，努力建設(shè)富裕、文明、民主、和諧的新型農(nóng)村社區(qū)”。2007年10月，黨的十七大報(bào)告重申了黨的十六屆六中全會精神，明確提出要“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”，進(jìn)一步完善了城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式，為健全城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)工作體制機(jī)制，深入思考靠誰來進(jìn)行社區(qū)建設(shè)、如何凝聚社區(qū)建設(shè)力量這一重大問題指明了方向。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的提出，更是促使農(nóng)村基層政權(quán)從管理職能為主向服務(wù)職能為主轉(zhuǎn)變，村民自治向村民權(quán)利保障和社區(qū)重建的方向深化與提升。2008年10月，黨的十七屆三中全會強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持服務(wù)農(nóng)民、依靠農(nóng)民，完善農(nóng)村社會管理體制機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定”。2009年，民政部為進(jìn)一步加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，提出了“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制全覆蓋、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的全覆蓋、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施的全覆蓋、社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)的全覆蓋、社區(qū)各項(xiàng)管理的全覆蓋”的五個(gè)“全覆蓋”，并以此為標(biāo)準(zhǔn)，開展“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”活動，先后在全國范圍內(nèi)設(shè)立了七個(gè)“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位”。2010年10月，黨的十七屆五中全會從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理和公共服務(wù)高度提出“提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會管理和服務(wù)合力”目標(biāo)要求。2012年3月，第十三次全國民政會議明確提出“加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，提高基層社會管理服務(wù)效能”、“要依托城鄉(xiāng)社區(qū)，加快建立健全覆蓋全社會的社會管理和公共服務(wù)體系”。

隨著黨和國家對治國理政規(guī)律認(rèn)識的不斷深化、國際社會對“治理”理念的推崇以及國內(nèi)學(xué)者對治理理論的深入介紹，我國的社會管理逐漸向社會治理過渡。在黨的綱領(lǐng)性文件中，十八大報(bào)告初見“治理”。2012年11月，黨的十八大報(bào)告從完善基層民主角度，強(qiáng)調(diào)“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式”；從加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的高度提出“加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”。而黨的十八屆三中全會則把治理作為全面深化改革的目標(biāo)。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》謀劃了國家治理戰(zhàn)略，并從健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的高度指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。

至此，社區(qū)工作從“統(tǒng)治”、“管控”、“管理”走向“治理”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)國家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國家的人民決定的?！绷?xí)近平總書記指出，治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。十八屆三中全會全面描繪了各領(lǐng)域、各層次的治理部署，可以說，目標(biāo)已定，決心已下，步子已邁。在這樣的背景下，我們尤須正確認(rèn)識社區(qū)治理和服務(wù)、更須剖析社區(qū)治理和服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一個(gè)相對完善的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

創(chuàng)新篇

關(guān)于社區(qū)治理的創(chuàng)新實(shí)踐，本刊特意選取部分省市先進(jìn)社區(qū)治理的創(chuàng)新成果加以展示，從六個(gè)方面對成果進(jìn)行了概括總結(jié)。

4月14日，“2013年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”發(fā)布會在京召開，“‘四位一體’社區(qū)減負(fù)增效治理改革”等10項(xiàng)成果為“2013年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”，“‘2+N’社區(qū)治理服務(wù)新機(jī)制”等5項(xiàng)成果為“2013年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”提名成果。

高位推動社區(qū)體制改革，著力解決社區(qū)組織行政化難題

江蘇省南京市以社區(qū)減負(fù)七項(xiàng)規(guī)定為著力點(diǎn)，大力推動社區(qū)減負(fù)增效，取得了階段性成效。出臺了《關(guān)于切實(shí)減輕社區(qū)（村）負(fù)擔(dān) 提升服務(wù)群眾效能的七項(xiàng)規(guī)定》及《實(shí)施細(xì)則》，明確“五減”（取消25項(xiàng)工作任務(wù)、48類評比、42個(gè)機(jī)構(gòu)、72項(xiàng)臺賬、整合20條社區(qū)網(wǎng)絡(luò)）、“兩增”（增加自治服務(wù)、增加便民服務(wù)）、“一考核”（出臺全市社區(qū)（村）考核標(biāo)準(zhǔn)：居民滿意占70%、工作考評占30%），實(shí)現(xiàn)了體制改革減負(fù)增效。通過街居體制改革，做大街道行政服務(wù)中心，將公共服務(wù)外包，引入社會組織全面參與，使得社區(qū)去“行政化”；全力推動智慧社區(qū)平臺建設(shè)，提升社區(qū)信息化水平，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息減負(fù)增效，推進(jìn)社區(qū)場地綜合使用、設(shè)施綜合利用、社工整合作用，完成資源上減負(fù)增效。

區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新推進(jìn)會參會代表實(shí)地考察玄武區(qū)鎖金村街道

充分發(fā)揮社區(qū)治理多元主體的作用，構(gòu)建多元參與、共治共享的治理格局

北京市朝陽區(qū)創(chuàng)新開展了黨政群共商共治工程，通過民主協(xié)商辦實(shí)事，充分調(diào)動廣大居民、社會單位、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等參與社會建設(shè)。制定了《關(guān)于開展黨政群共商共治工程的方案》和操作手冊，對街道黨政一把手、主管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員進(jìn)行多次業(yè)務(wù)培訓(xùn)。整個(gè)工程按照“問政季”、“解憂季”、“收獲季”分階段推進(jìn)，規(guī)范了實(shí)事項(xiàng)目征集、立項(xiàng)篩選、組織實(shí)施、監(jiān)督評價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，要求各街道全部召開由居民代表、利益相關(guān)人等各類群體參加的大型“問政會”。各街道組織處級領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)干部、社區(qū)工作者采取座談會、問卷調(diào)查、入戶走訪以及“網(wǎng)絡(luò)問政”等多種形式，深入居民和社會單位走訪座談，廣泛征求意見建議。組織專家、人大代表、居民等，對項(xiàng)目的受益人群、社會效益、可持續(xù)性等指標(biāo)進(jìn)行評審，并納入街道社會建設(shè)行政效能監(jiān)察范圍，實(shí)行全程督促落實(shí)，做到“事前有標(biāo)準(zhǔn)、過程有跟蹤、事后可追溯”。建立第三方評價(jià)體系，對立項(xiàng)工程進(jìn)行績效追蹤，確?！皢栒钡男屎托Ч?。

河南省焦作市解放區(qū)充分發(fā)揮黨政力量的主導(dǎo)作用，始終堅(jiān)持共治共享的治理理念，不斷完善“四位一體”（社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心、社區(qū)社會組織服務(wù)中心）新型社區(qū)管理體制，構(gòu)建了“黨政力量主導(dǎo)、居民立體自治、社會資源共聚、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)支撐”的工作格局，實(shí)現(xiàn)了由社區(qū)復(fù)合共治到共治共享的轉(zhuǎn)型提升。探索新形勢下社區(qū)黨組織引領(lǐng)的社區(qū)居民自治新路徑，形成了社區(qū)居委會自治、網(wǎng)格居民理事會自治、樓院（棟）居民議事小組自治、小區(qū)業(yè)主自治、社區(qū)社會組織自治等多種模式共存的立體自治格局，使居民在參與自治的過程中共享自治成果。焦作市還不斷完善共治共享工作機(jī)制，在轄區(qū)營造了“生活環(huán)境聯(lián)建、社會治安聯(lián)防、公益事業(yè)聯(lián)辦、科教文化聯(lián)誼”的共治共享氛圍，用真誠高效的服務(wù)贏得了駐區(qū)單位和社會各界的高度支持與配合。構(gòu)建了科學(xué)高效的社區(qū)組織體系，凝聚了多方參與的共治力量，提升了為民服務(wù)水平，強(qiáng)化了基層基礎(chǔ)建設(shè)。

山東省泰安市泰山區(qū)牢固樹立“小社區(qū)、大社會”的工作理念，以群眾滿意為目標(biāo)，以健全社區(qū)自我管理、自我教育、自我服務(wù)長效機(jī)制為重點(diǎn)，探索了在社區(qū)黨支部和居委會（“2”）的領(lǐng)導(dǎo)下，駐地單位、物業(yè)公司、社區(qū)社會組織、網(wǎng)格管理員、居民代表（“N”）圍繞社區(qū)事務(wù)開展民主議事、民主協(xié)商和民主監(jiān)督的“2+N”社區(qū)服務(wù)管理新機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了居民自治管理。在社區(qū)黨支部和居委會的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持民主管理的原則，以“暢通渠道、匯集民意、共同參與、和諧發(fā)展”為目的，由社區(qū)兩委統(tǒng)籌召集有關(guān)人員對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行民主協(xié)商、和諧議事，實(shí)現(xiàn)居民的自我管理和服務(wù)。

1. 廈門市海滄區(qū)新陽街道興旺社區(qū)居民白金土認(rèn)養(yǎng)的公共空間

2. 河南焦作解放區(qū)“百姓讀書，政府買單”的社區(qū)圖書館

3. 上海徐匯區(qū)康健街道受理中心外觀

4. 山西平陸縣農(nóng)村社區(qū)里的幸福老人

河北省邢臺市橋西區(qū)從社區(qū)這一社會基本單元入手，探索出了“一網(wǎng)三會”社區(qū)管理模式?！耙痪W(wǎng)”，即實(shí)行片長負(fù)責(zé)的網(wǎng)格化管理。以街、路、巷為界，每200至300戶、1000人左右劃分一個(gè)網(wǎng)格片區(qū)，設(shè)片長一名，由社區(qū)工作人員擔(dān)任。“三會”，即充分發(fā)揮居委會在平安創(chuàng)建中的“主心骨”作用、業(yè)主委員會在社區(qū)建設(shè)中的“好管家”作用、志愿者協(xié)會在社區(qū)建設(shè)中的“好幫手”作用?！耙痪W(wǎng)三會”社區(qū)管理體制的建立，實(shí)現(xiàn)了四個(gè)“全覆蓋”和四個(gè)“轉(zhuǎn)變”：一是組織制度的全覆蓋、社區(qū)管理由“無序”到“規(guī)范”的轉(zhuǎn)變；二是人防技防的全覆蓋、居民安全由“擔(dān)心”到“放心”的轉(zhuǎn)變；三是物業(yè)管理的全覆蓋、居住環(huán)境由“臟亂”到“整潔”的轉(zhuǎn)變；四是信息網(wǎng)絡(luò)化管理的全覆蓋、服務(wù)居民由“粗放”到“精細(xì)”的轉(zhuǎn)變。

積極理順基層政府與社區(qū)組織關(guān)系，釋放社區(qū)組織的自治活力

遼寧省沈陽市沈河區(qū)通過社區(qū)“還權(quán)、賦能、歸位”工程，加大了社區(qū)治理改革創(chuàng)新力度，提高了體制機(jī)制運(yùn)行效率。圍繞加強(qiáng)黨對和諧社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新組建了區(qū)委群眾工作部，并在街道成立群眾工作室，在社區(qū)成立群眾工作站，在網(wǎng)格設(shè)立群眾工作聯(lián)絡(luò)員，成了推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的立體格局和長效機(jī)制。建立了社區(qū)工作準(zhǔn)入機(jī)制，明確社區(qū)協(xié)助政府承辦7類64項(xiàng)工作，社區(qū)居民自治承擔(dān)4類72項(xiàng)工作，規(guī)范了下派社區(qū)工作事項(xiàng)審批程序，真正實(shí)現(xiàn)了社區(qū)功能上“還權(quán)、賦能、歸位”。制定《社區(qū)工作站及網(wǎng)格工作規(guī)范》等多個(gè)規(guī)范性文件，梳理細(xì)化了社區(qū)工作站34項(xiàng)任務(wù)，社區(qū)網(wǎng)格責(zé)任區(qū)30項(xiàng)工作，理清了各層級之間、各種責(zé)任主體之間的關(guān)系、職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)和流程。按照“高效、順暢、管用”的原則，規(guī)范了各職能部門的責(zé)任權(quán)屬，將涉及群眾日常生活的269項(xiàng)民生熱點(diǎn)工作上收區(qū)直部門，將涉及群眾利益的33項(xiàng)民生審批事項(xiàng)下放到街道社區(qū)，直接將審批職能放在了服務(wù)群眾最前沿。

內(nèi)蒙古包頭市提出“扁平化體制、下沉式職能、網(wǎng)格狀管理、全方位服務(wù)、下評上機(jī)制”的社區(qū)治理模式，積極推行“精街道、強(qiáng)社區(qū)、促服務(wù)”治理體制改革工作，形成社區(qū)黨務(wù)、政務(wù)、居務(wù)既相對獨(dú)立、又相互配合的工作局面。街道辦事處主要負(fù)責(zé)社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)資源、指導(dǎo)服務(wù)、考核監(jiān)督，不再承擔(dān)公共服務(wù)和社會管理職能及與之相關(guān)的事務(wù)性工作，相應(yīng)的人、財(cái)、物及各類公共設(shè)施一并下移社區(qū)。加強(qiáng)社區(qū)黨委，新增社區(qū)服務(wù)站，強(qiáng)化社區(qū)居委會自治功能，形成“一委一站一居”的工作格局。社區(qū)服務(wù)站全面承接區(qū)直部門和街道辦事處下移的公共服務(wù)和社會管理職能及與之相關(guān)的事務(wù)性工作，街道辦事處列編注冊（含行政、事業(yè)編制）工作人員的三分之二選派到社區(qū)（編制原則上保留在原單位）。社區(qū)按照3000戶左右居民的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合并調(diào)整，全市城鎮(zhèn)社區(qū)數(shù)量由332個(gè)縮減為243個(gè)，減少26.8%，社區(qū)組織平均配備15名工作人員。同時(shí)，在社區(qū)單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)賬戶，區(qū)（旗、縣）財(cái)政直接對社區(qū)核撥經(jīng)費(fèi)，市、區(qū)（旗、縣）兩級通過加掛牌子的方式設(shè)置城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，為民政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

堅(jiān)持服務(wù)居民、造福群眾，讓社區(qū)居民得到實(shí)實(shí)在在的好處

福建省廈門市海滄區(qū)在“美麗廈門，共同締造”精神的指引下，以“微事物”嵌入居民生活，以“微組織”突出群眾主體，以“微平臺”構(gòu)建自治載體，以“微機(jī)制”觸發(fā)參與動力，探索出一條以“微治理”實(shí)踐社區(qū)自治的有效路徑。核心是以小事為抓手，以生活為平臺，以居民為主體，以參與為核心，將自治內(nèi)容嵌入居民日常生活，讓社區(qū)自治、民主參與內(nèi)化為居民的一種生活習(xí)慣。以民生關(guān)懷為重點(diǎn)，從居民微心愿出發(fā)，完善社區(qū)微環(huán)境、處理社區(qū)微事務(wù)，并以“信息網(wǎng)格化”為紐帶開啟“微生活”，創(chuàng)新設(shè)立微夢圓愿小屋、愛心儲蓄銀行、貼吧交友等渠道，讓居民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)微愿望。立足群眾關(guān)心的實(shí)事，“自下而上”梳理涼亭修建、水池改造等微項(xiàng)目，進(jìn)而采取“上下互動”形式，落實(shí)微項(xiàng)目，并配套實(shí)施“以獎代補(bǔ)”，激勵(lì)惠民微項(xiàng)目發(fā)起和落地。以群眾、企業(yè)和社會組織為主體廣泛推行“微行動”，帶動群眾從身邊事做起，參與到綠地認(rèn)養(yǎng)、空間認(rèn)管、項(xiàng)目認(rèn)領(lǐng)等行動中，從細(xì)微處著眼社區(qū)治理發(fā)展，最終匯聚成為社會自治的“大效應(yīng)”。

廣東省深圳市羅湖區(qū)通過創(chuàng)新社區(qū)自治與共治模式，搭建了社區(qū)居民、外地來深建設(shè)者、社區(qū)社會組織、駐社區(qū)單位等多方參與羅湖社區(qū)治理的平臺，激發(fā)了社區(qū)自治與共治活力，增強(qiáng)了居委會自治功能，推動了政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，實(shí)現(xiàn)了政府治理從“為民做主”向“由民做主”的轉(zhuǎn)變。羅湖區(qū)以居委會為主體，以社區(qū)居民和社區(qū)社會組織為依托，大力拓展社區(qū)鄰里交流、互助形式，搭建睦鄰友好平臺，構(gòu)建“熟人社會”。結(jié)合羅湖外來人口比例大的實(shí)際，不斷探索以黨建引領(lǐng)社區(qū)共治，促進(jìn)社區(qū)融合。創(chuàng)建了“同鄉(xiāng)村”黨建模式，把黨建與流動人口治理有機(jī)融合，以黨員帶群眾，同鄉(xiāng)管同鄉(xiāng)，促進(jìn)流動人口自我管理、服務(wù)和提高，實(shí)現(xiàn)外來工與羅湖和諧相處、共同發(fā)展。

江西省吉安市吉州區(qū)從群眾期盼解決的難點(diǎn)問題入手，圍繞“讓群眾的收入更多、幸福指數(shù)更高、安全感更強(qiáng)”的創(chuàng)新社會治理目標(biāo)，以“新面貌、新服務(wù)、新風(fēng)尚、新機(jī)制”為內(nèi)容，創(chuàng)建“人文社區(qū)、溫馨家園”，取得了良好成效。從城市最臟最亂的地方入手，全面實(shí)施小街小巷和無物業(yè)管理小區(qū)“兩大改造工程”，深入開展“清污、治亂、拆違、添綠”環(huán)境整治活動，老舊小區(qū)的環(huán)境在短期內(nèi)得到了明顯改善。實(shí)施“8+X”服務(wù)平臺建設(shè)，建立區(qū)、街道、社區(qū)三級便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成了“政府牽頭、企業(yè)加盟、社會組織承接、志愿者參與”的服務(wù)模式，市民在家門口就可以享受到便捷的公共服務(wù)。提出“社區(qū)管理向物業(yè)延伸、衛(wèi)生保潔向小區(qū)覆蓋、安全防范向樓棟拓展、公共配套向市民開放”，完善“社會事務(wù)民主化、社區(qū)工作群眾評”和居民說事室等制度，建立“三社聯(lián)動”的常態(tài)化服務(wù)機(jī)制。

西安“碑林智慧社區(qū)”系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)登錄截圖

推進(jìn)條線信息系統(tǒng)資源共享，提高社區(qū)服務(wù)的整體效能

上海市徐匯區(qū)的社區(qū)居民可以不再奔波于各部門單位，只在一個(gè)地點(diǎn)一個(gè)窗口就能辦理勞動、民政、計(jì)生、醫(yī)保、社保等190多項(xiàng)業(yè)務(wù)。這項(xiàng)惠民工程得益于徐匯區(qū)“三一兩全”（一門辦理、一口受理、一頭管理，全年無休和部分事項(xiàng)的全區(qū)通辦）城市社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心建設(shè)。受理中心的建設(shè)突破了傳統(tǒng)的政府工作模式，從根本上改變了居民辦事方式和政府機(jī)構(gòu)服務(wù)態(tài)度。從多門到一門，從多口到一口，從多頭到一頭，每一步都是對政府提升工作效率的有效促進(jìn)，確保了10多個(gè)部門近200項(xiàng)業(yè)務(wù)能全年無休地在一個(gè)中心內(nèi)得到辦理，完成了“在管理中體現(xiàn)服務(wù)”到“在服務(wù)中做好管理”，一切以居民的需求為出發(fā)點(diǎn)到居民怎么方便政府怎么做的轉(zhuǎn)變。

陜西省西安市“碑林智慧社區(qū)”系統(tǒng)是在碑林區(qū)“一院一圖、一戶一檔、一格三員”社區(qū)網(wǎng)格化管理模式和數(shù)字地理信息系統(tǒng)之上，運(yùn)用三維仿真技術(shù)，專項(xiàng)研發(fā)的社區(qū)管理服務(wù)系統(tǒng)軟件。按照“一個(gè)系統(tǒng)、兩個(gè)平臺（內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)）、多功能管理、全方位服務(wù)”的總體思路以及“以房管人、以人管事、以服務(wù)促管理”的理念，系統(tǒng)涵蓋了城市基本公共服務(wù)、民生保障、社區(qū)服務(wù)、綜合治理等各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理和服務(wù)的網(wǎng)格化、精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)了對公共服務(wù)對象的專項(xiàng)定位，提升了社區(qū)信息化水平，為社區(qū)居民提供了極大便利。

浙江省杭州市上城區(qū)以“精細(xì)化管理、人性化服務(wù)、規(guī)范化運(yùn)行、信息化支撐”為目標(biāo)，全面開展“平安365”理念社會服務(wù)機(jī)制建設(shè)。出臺了《關(guān)于推進(jìn)社會管理網(wǎng)格化建設(shè)的實(shí)施意見》，在全區(qū)推行“四級網(wǎng)格化管理”模式，通過組建無縫對接虛擬網(wǎng)格、構(gòu)建有效社區(qū)事件處理方法、搭建社區(qū)服務(wù)管理數(shù)據(jù)平臺、建立社情民意采集體系和綜合績效評級體系，改變了原來社會治理的方式方法、觀念思路，降低了社區(qū)治理成本，提升了社區(qū)治理民主化水平。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)治理，積極探索農(nóng)村社區(qū)治理新路子

湖北省秭歸縣創(chuàng)造性地提出了“幸福村落”建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想，在原農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)上再劃分若干“村落”，并以村落為單元，以村落理事會為組織載體，以“一長八員”（理事長，經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護(hù)員、環(huán)保員、張羅員）為骨干隊(duì)伍，以經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展、民生得到改善、環(huán)境得到保護(hù)、設(shè)施得到建設(shè)、鄉(xiāng)風(fēng)得到凈化、正義得到伸張、矛盾得到化解、困難得到幫扶、權(quán)益得到保障等“九個(gè)得到”為主要內(nèi)容的村落建設(shè)和管理，旨在提高村民幸福指數(shù)。

山西省平陸縣以破解農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老難作為推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理新的突破口，積極開展農(nóng)村社區(qū)鄰里互助關(guān)愛行動，探索出了“政府扶持、村級主辦、社會支持、群眾參與、家庭分擔(dān)”的農(nóng)村社區(qū)日間照料養(yǎng)老新模式，有效突破了貧困地區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理的瓶頸。平陸縣通過建設(shè)農(nóng)村社區(qū)“日間照料中心”，優(yōu)先將五保對象、低保對象、重點(diǎn)優(yōu)撫對象和鰥寡孤獨(dú)老人納入服務(wù)范圍，建立起“村里籌一點(diǎn)、老人交一點(diǎn)、縣財(cái)政擠一點(diǎn)、社會捐一點(diǎn)、民政部門補(bǔ)一點(diǎn)”的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老資金籌措機(jī)制，為老年人提供一日三餐生活照料、休息護(hù)理照料以及娛樂等服務(wù)。

國外篇

國外社區(qū)建設(shè)起步早、發(fā)展快，社區(qū)治理和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)相對成熟，在此我們選取部分國家社區(qū)治理的典型經(jīng)驗(yàn)加以介紹。縱觀國外社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，按照社區(qū)治理中政府與社區(qū)、公民、社區(qū)社會組織等互動合作的緊密程度，社區(qū)治理和服務(wù)的模式可以概括為：社區(qū)自治型、政府主導(dǎo)型和混合模式型。

社區(qū)自治型：以美國為例

美國的社區(qū)治理模式在某種程度上就是公民自治的典型形態(tài)，而這源于托克維爾所稱美國式民主的靈魂的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神”，與其深厚的民主傳統(tǒng)和完善的法律制度也分不開。在美國，社區(qū)不是政府主導(dǎo)規(guī)劃基層管理單元（行政區(qū)劃），政府與社區(qū)相對分離。從治理主體來看，社區(qū)委員會、社區(qū)主任、專業(yè)社區(qū)工作者、非營利組織和社區(qū)居民、志愿者均是社區(qū)治理的主體，“社區(qū)是民主的聚集地，因?yàn)檫@里可以讓每一個(gè)人都能參與到公共討論之中”。從社區(qū)治理方式上來看，聯(lián)邦各州乃至各個(gè)市、鎮(zhèn)都有其獨(dú)特的治理方式和手段，但是從宏觀上來看，社區(qū)治理基本都采取了“政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)和資金扶持，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實(shí)施”的運(yùn)作方式。

美國社區(qū)治理，政府主要負(fù)責(zé)制定法律政策進(jìn)行宏觀指引，社區(qū)公民自治為主，同時(shí)，第三部門、社區(qū)企業(yè)提供服務(wù)。一是政府機(jī)構(gòu)制定法律、政策，規(guī)范社區(qū)、社區(qū)內(nèi)各類組織、家庭、個(gè)人行為及利益關(guān)系。法律方面如制定了《社區(qū)再投資法》《住宅和社區(qū)發(fā)展法》《國家和社區(qū)服務(wù)合作條例》等。政策方面，聯(lián)邦、州政府為了推動社區(qū)建設(shè)和發(fā)展，通過制定一系列優(yōu)惠政策（如稅收優(yōu)惠）和法規(guī)，吸引私營企業(yè)、社會組織等開展社區(qū)服務(wù)。二是第三部門承接政府職能，提供服務(wù)。第三部門在國際上就是指非政府非企業(yè)的機(jī)構(gòu)，又稱為非政府組織（NGO）。20世紀(jì)90年代以后，伴隨著美國政府精簡機(jī)構(gòu)，越來越多的、本應(yīng)由各級政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供的社區(qū)公共服務(wù)都由非政府組織（第三部門）來承擔(dān)，其提供的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活方式的變化而豐富多彩，第三部門逐漸成為美國社區(qū)治理的支柱力量。美國的第三部門或社區(qū)非營利組織主要分為三種類型：傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，較有代表性的是慈善組織；在20世紀(jì)70年代后成立，能直接得到政府用于職業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)和其他服務(wù)資金支持的組織；為滿足鄰里和其他社區(qū)需要而建立的組織。這些組織一般由志愿者發(fā)起，并由志愿者或低薪工作人員來管理。三是社區(qū)企業(yè)積極融入社區(qū)。社區(qū)企業(yè)主要有：社區(qū)化的小企業(yè)發(fā)展中心，它們在社區(qū)內(nèi)為個(gè)人創(chuàng)辦的小企業(yè)提供融資、咨詢等方面的服務(wù)；社區(qū)化的小企業(yè)投資公司，它們一般向所在區(qū)的小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)資本貸款；社區(qū)開發(fā)公司，這些公司為所在社區(qū)成長中的小企業(yè)提供諸如土地、廠房等主要固定資產(chǎn)方面的長期債務(wù)融資；社區(qū)微型貸款中心，主要為所在社區(qū)的少數(shù)民族、婦女、退伍軍人創(chuàng)辦和經(jīng)營小企業(yè)提供小額融資服務(wù)。

總之，美國的城市社區(qū)治理體制是公民充分參與的公民自治模式。美國最高法院根據(jù)憲法修正案裁定：只要不影響區(qū)域或國家的整體發(fā)展，每個(gè)社區(qū)都有權(quán)決定自己的特色在社區(qū)。因此，在社區(qū)中，絕大多數(shù)具體的社區(qū)事務(wù)完全實(shí)行自治，社區(qū)的自主權(quán)比較大，與政府部門并無直接的聯(lián)系。社區(qū)治理呈現(xiàn)出民主化、組織化、多元化、自治化特征。這種公民自治為主導(dǎo)的社區(qū)治理模式，凸顯了社區(qū)及社區(qū)居民的自我依賴、自我完善、自我管理和自我發(fā)展的能力。

政府主導(dǎo)型：來自新加坡的經(jīng)驗(yàn)

政府主導(dǎo)是新加坡城市社區(qū)治理的主要模式。新加坡政府在社區(qū)治理中充分發(fā)揮了主導(dǎo)作用，宏觀引導(dǎo)、資金支持和統(tǒng)籌規(guī)劃緊密結(jié)合，同時(shí)鼓勵(lì)非政府組織積極參與，政府與社會實(shí)現(xiàn)良性互動，共同推動了多元、和諧、文明社區(qū)的發(fā)展。新加坡城市社區(qū)治理模式的特點(diǎn)：一是政府主導(dǎo)為主。二是社區(qū)管理組織具有非常完善的體系。三是新加坡公眾很少主動參加社區(qū)管理，社區(qū)居民民主觀念淡薄，這是由新加坡的歷史文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟(jì)背景決定的。

美國社區(qū)一角

新加坡社區(qū)一角

政府的主導(dǎo)形式主要包括：一是加強(qiáng)宏觀政策上的落實(shí)和發(fā)展方向上的正確引導(dǎo)。新加坡國家住宅發(fā)展局是負(fù)責(zé)實(shí)施政府建屋計(jì)劃和統(tǒng)籌物業(yè)管理的職能部門，規(guī)劃社區(qū)建設(shè)和負(fù)責(zé)物業(yè)組織管理。新加坡的社區(qū)領(lǐng)袖實(shí)是政府委派在基層從事公民咨詢委員會、民眾俱樂部和居民委員工作的人員，工作是義務(wù)性的服務(wù)；政府重視對這些基層社區(qū)領(lǐng)袖的培養(yǎng)，并給予這些志愿者一些政策上的優(yōu)惠。二是全國的社區(qū)事務(wù)由政府設(shè)立的專門職能機(jī)構(gòu)（隸屬社會發(fā)展與體育部的社區(qū)發(fā)展署）來負(fù)責(zé)，在社區(qū)里，也設(shè)有各種形式的派出機(jī)構(gòu)。三是政府為有關(guān)部門和社區(qū)志愿組織提供多種多樣的人力、財(cái)力和物力支持。四是政府制定科學(xué)的、前瞻性的社區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃。政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)制定社區(qū)發(fā)展計(jì)劃和評估標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)發(fā)展理事會、民眾聯(lián)絡(luò)所、居民委員會等機(jī)構(gòu)在政府指導(dǎo)下自主活動，并及時(shí)向政府反饋民眾意見。

值得借鑒的是，在社區(qū)文化建設(shè)上，新加坡政府積極倡導(dǎo)“共同價(jià)值觀”，大力倡導(dǎo)“軟實(shí)力”建設(shè)。新加坡政府于1991年發(fā)表了《共同價(jià)值觀》白皮書，提出了國家五大價(jià)值觀：國家至上，社會為先；家庭為根，社會為本；關(guān)懷扶持，同舟共濟(jì)；求同存異，協(xié)商共識；種族和諧，宗教寬容。共同價(jià)值觀是新加坡政府一再強(qiáng)調(diào)的“東方價(jià)值觀”、“儒家價(jià)值觀”、“亞洲價(jià)值觀”和“東亞價(jià)值觀”的具體化，后來新加坡又提出了21世紀(jì)的五大愿景：各盡所能，各有貢獻(xiàn)；家和民旺，立國之本；機(jī)遇處處，人才濟(jì)濟(jì)；心系祖國，志在四方；群策群力，當(dāng)仁不讓。這些共同價(jià)值觀和愿景等通過明確和有效的宣傳，成為了“和諧社區(qū)”的堅(jiān)實(shí)思想和民情基礎(chǔ)，為社區(qū)治理提供了有效的文化治理手段。

混合模式型：以日本為代表

混合治理模式主要是指政府主導(dǎo)與社區(qū)自治兩種模式相互混合，政府對社區(qū)的干預(yù)相對寬松。日本城市社區(qū)治理表現(xiàn)出較為明顯的混合式特征：一方面政府并不完全主導(dǎo)社區(qū)治理，對社區(qū)發(fā)展的干預(yù)較為寬松，政府的主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)并提供經(jīng)費(fèi)支持；另一方面，社區(qū)自治特點(diǎn)在社區(qū)發(fā)展中也較為突出。

日本社區(qū)治理是地域中心管理模式，日本的“地域”相當(dāng)于我國“街道”的行政區(qū)域，其管理機(jī)構(gòu)是“地域中心”。地域中心是由區(qū)政府根據(jù)人口密度和管理半徑劃分的一定區(qū)域的行政管理機(jī)構(gòu)，隸屬于區(qū)政府地域中心部。地域中心的主要工作職責(zé)是：負(fù)責(zé)收集區(qū)民對地域管理的意見；對市民活動和民間公益團(tuán)體活動給予支持和援助；對地域的各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行管理；在執(zhí)行中對計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整；為居民提供窗口服務(wù)和設(shè)施的服務(wù)，以及負(fù)責(zé)青少年健康育成有關(guān)事務(wù)的處理。地域中心為區(qū)民服務(wù)的職能作用，突出體現(xiàn)在以下幾方面：一是通過集會場所和區(qū)長室實(shí)現(xiàn)服務(wù)。二是信息服務(wù)。三是公開辦事項(xiàng)目，集中提供服務(wù)。四是為特殊群眾服務(wù)。

住區(qū)協(xié)議會是與地域中心平行的區(qū)民參與公共事務(wù)管理的群眾自治組織，由居民自愿參加，住區(qū)區(qū)域是在原有町片的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大或縮小而形成。住區(qū)協(xié)會與地域中心形成一輛車的兩個(gè)輪子，其主要任務(wù)是對區(qū)政府的中、長期計(jì)劃、任務(wù)進(jìn)行討論，把區(qū)民的意見反饋給區(qū)政府；對地域內(nèi)一些共同性問題進(jìn)行討論，提出解決的對策。住區(qū)協(xié)議會制度的最大特點(diǎn)是居民能直接參與民主管理，使政府能聽到居民的呼聲；政府的計(jì)劃更符合地區(qū)的實(shí)際；由于是經(jīng)常性組織，協(xié)議會能夠?qū)Τ鞘械拈L遠(yuǎn)建設(shè)提出建設(shè)性意見。地域內(nèi)還有一些公益性團(tuán)體，如防災(zāi)、青少年教育、交通安全等多種協(xié)會、委員會，還有義務(wù)服務(wù)組織等，地域中心與這些公益組織相互聯(lián)系，給予必要的支持。

總之，日本的社區(qū)管理是雙向的（混合型），一邊是政府的“地域中心”，另一邊是民間的“住區(qū)協(xié)議會”，二者互不交叉但又相互配合，兩者的最終落腳點(diǎn)都是為民服務(wù)，共同保障本國社會的穩(wěn)定、良性發(fā)展。

展望篇

我國社區(qū)治理和服務(wù)的未來發(fā)展在哪里？追問未來，需要立足現(xiàn)在。把握當(dāng)前我國社區(qū)治理和服務(wù)的現(xiàn)狀，明晰社區(qū)治理和服務(wù)的問題，才能準(zhǔn)確切住未來社區(qū)治理和服務(wù)的脈搏，才能充分把握社區(qū)治理和服務(wù)的未來發(fā)展趨勢。

4月10日，南京召開了社會治理和服務(wù)創(chuàng)新推進(jìn)會，民政部副部長竇玉沛發(fā)表了重要講話。結(jié)合會議精神，我們將當(dāng)前社區(qū)治理和服務(wù)存在的問題，未來的方向，發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)、要求、方法和重點(diǎn)工作總結(jié)分析如下。

社區(qū)治理和服務(wù)存在的主要問題：

一是社區(qū)治理角色錯(cuò)位?；鶎诱毮苻D(zhuǎn)變不徹底，基層政府與社區(qū)組織之間權(quán)責(zé)邊界不清晰，社區(qū)居民委員會行政負(fù)擔(dān)過重，社區(qū)社會組織服務(wù)能力偏弱。二是社區(qū)治理資源匱乏。社區(qū)組織工作經(jīng)費(fèi)未能得到充分保障，社區(qū)自治和服務(wù)設(shè)施總量不足，社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺聯(lián)通受阻，人力、財(cái)力、物力等配套支持與社區(qū)治理需要不相適應(yīng)。三是社區(qū)治理多元參與不夠。政府部門在公共服務(wù)領(lǐng)域包辦過多，居民自治活動的內(nèi)容和載體相對單一，社會力量、市場主體參與社區(qū)建設(shè)缺乏長效機(jī)制。四是社區(qū)治理城鄉(xiāng)推進(jìn)不夠協(xié)調(diào)。我國社區(qū)建設(shè)城市起步早，農(nóng)村起步稍晚，城鄉(xiāng)社區(qū)治理發(fā)展不夠平衡。

社區(qū)治理和服務(wù)的方向：什么樣的社會生活共同體？“有的，才能放矢；對癥，才能下藥。”面對我國社區(qū)治理和服務(wù)發(fā)展中的問題和矛盾，我們唯有不退縮、不回避、敢作為、會作為，增強(qiáng)責(zé)任感、使命感，以改革創(chuàng)新和啃硬骨頭的精神，推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理向深度和廣度發(fā)展，加快形成中國特色社區(qū)治理體系，努力把社區(qū)建設(shè)成為服務(wù)完善、管理民主、充滿活力、和諧幸福的社會生活共同體；著力完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制、提高社區(qū)治理水平，逐步構(gòu)建政府調(diào)控機(jī)制同社會協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局。這就是我國社區(qū)治理和服務(wù)的未來發(fā)展方向。

社區(qū)治理和服務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、要求和方法：一要把培育多元主體作為推進(jìn)社區(qū)治理體制創(chuàng)新的首要目標(biāo)，加強(qiáng)基層政府、社區(qū)組織、市場主體和社會力量在社區(qū)治理過程中平等協(xié)作，促進(jìn)行政機(jī)制、自治機(jī)制和協(xié)同機(jī)制在社區(qū)層面有效銜接。二要把增強(qiáng)社會活力作為推進(jìn)社區(qū)治理體制創(chuàng)新的核心任務(wù)，強(qiáng)化自治組織、群團(tuán)組織、社會組織在社區(qū)治理和服務(wù)中的職責(zé)，建立健全社區(qū)社會組織機(jī)構(gòu)孵化、能力提升、購買服務(wù)和項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，最大限度激發(fā)和增強(qiáng)社區(qū)活力。三要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為推進(jìn)社區(qū)治理體制創(chuàng)新的基本要求，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施和信息化建設(shè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)組織聯(lián)建、隊(duì)伍聯(lián)帶、服務(wù)聯(lián)動、資源聯(lián)姻，形成城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展的良好態(tài)勢。四要把擴(kuò)大群眾參與作為推進(jìn)社區(qū)治理體制創(chuàng)新的根本方法，將創(chuàng)新社區(qū)治理與開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)新社區(qū)居民獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、投工投勞、認(rèn)捐認(rèn)養(yǎng)方式，暢通廣大群眾參與社區(qū)治理和服務(wù)渠道，夯實(shí)推進(jìn)社區(qū)治理的群眾基礎(chǔ)。

社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的重點(diǎn)工作：

一是以完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)提高社區(qū)治理能力。要重點(diǎn)圍繞完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，健全以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主導(dǎo)、社區(qū)居民為主體、社區(qū)社會組織和駐區(qū)單位共同參與的社區(qū)治理體制機(jī)制。要加強(qiáng)和改進(jìn)黨對社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全黨員領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系社區(qū)制度、到社區(qū)掛職任職制度、承諾踐諾制度等直接聯(lián)系群眾制度。要著力健全社區(qū)居民自治機(jī)制，發(fā)揮居民在社區(qū)治理中的主體作用。要著力強(qiáng)化社會力量參與社區(qū)治理，大力培育社區(qū)社會組織，發(fā)揮社會力量在社區(qū)治理中的參與作用。

二是以社區(qū)減負(fù)增效為切入點(diǎn)，切實(shí)增強(qiáng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。要加強(qiáng)對社區(qū)負(fù)擔(dān)情況的調(diào)查摸底，全面掌握社區(qū)負(fù)擔(dān)情況，按照法律賦予社區(qū)居委會的工作職責(zé)，對社區(qū)現(xiàn)有工作任務(wù)進(jìn)行全面梳理，仔細(xì)分類。要嚴(yán)格執(zhí)行社區(qū)工作準(zhǔn)入，規(guī)范社區(qū)準(zhǔn)入事務(wù)，為社區(qū)“瘦身”減負(fù)。要聯(lián)合相關(guān)部門開展社區(qū)減負(fù)專項(xiàng)行動，全面清理和精簡面向社區(qū)的組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)、評比表彰、示范創(chuàng)建、工作臺帳，建立統(tǒng)一規(guī)范的社區(qū)工作標(biāo)準(zhǔn)體系和評估制度，建立社區(qū)公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄，更好地發(fā)揮社區(qū)在組織居民、服務(wù)居民中的作用。

三是以社區(qū)信息化建設(shè)為著力點(diǎn)，切實(shí)改善社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。社區(qū)信息化建設(shè)是改進(jìn)社區(qū)治理方式、提升社區(qū)服務(wù)能力的重要途徑。2013年10月，民政部等五部門下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確要求依托社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺共享信息資源、整合服務(wù)事項(xiàng)，逐步推進(jìn)社區(qū)基本公共服務(wù)的全人群覆蓋、全口徑集成和全區(qū)域通辦。各地要立足本地實(shí)際、采取有效措施、切實(shí)加以推動，爭取趕上社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)的“首班車”。同時(shí)，各地要積極構(gòu)筑行政機(jī)制、市場機(jī)制、志愿機(jī)制有效銜接的社區(qū)服務(wù)體系，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域和功能，廣泛吸納社區(qū)社會組織、社區(qū)服務(wù)企業(yè)信息資源，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿互助服務(wù)共同發(fā)展，構(gòu)建設(shè)施智能、服務(wù)便捷、管理精細(xì)、環(huán)境宜居的“智慧社區(qū)”。

四是以和諧社區(qū)示范創(chuàng)建和實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)為新起點(diǎn)，切實(shí)推動社區(qū)建設(shè)整體水平提升。要繼續(xù)推進(jìn)第二次全國和諧社區(qū)建設(shè)示范單位創(chuàng)建活動，在各地示范創(chuàng)建的基礎(chǔ)上抓緊全國性成果認(rèn)定工作。要把創(chuàng)建活動作為新起點(diǎn)，防止“牌子到手，創(chuàng)建到頭”的現(xiàn)象。要扎實(shí)推進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作。今年既是第一批實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)驗(yàn)工作的收官之年，也是第二批實(shí)驗(yàn)區(qū)開展創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)的開局之年。第一批實(shí)驗(yàn)區(qū)要以更加飽滿的熱情和昂揚(yáng)的精神繼續(xù)深化改革創(chuàng)新，及時(shí)把創(chuàng)新成果總結(jié)好、提煉好、宣傳好、推廣好。第二批實(shí)驗(yàn)區(qū)要圍繞推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新，聚焦實(shí)驗(yàn)主題，分解實(shí)驗(yàn)?zāi)繕?biāo)，細(xì)化實(shí)驗(yàn)任務(wù)，確保實(shí)驗(yàn)工作高起點(diǎn)開局、高標(biāo)準(zhǔn)開展、高質(zhì)量推進(jìn)。

五是以培育發(fā)展社區(qū)社會組織為創(chuàng)新點(diǎn)，切實(shí)激發(fā)社區(qū)發(fā)展的活力。社區(qū)社會組織是社區(qū)治理多元主體中的重要主體，是群眾參與社區(qū)治理的重要載體，也是社區(qū)服務(wù)的重要平臺。要積極培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，對不具備登記條件的社區(qū)社會組織辦理備案手續(xù)。要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定完善培育發(fā)展社區(qū)社會組織的資金支持、稅收優(yōu)惠、銀行信貸、人才引進(jìn)等優(yōu)惠政策。要建立健全社區(qū)社會組織孵化機(jī)制，為新建社區(qū)社會組織提供組織運(yùn)作、辦公場地、服務(wù)場所、啟動資金等必要支持。要加快建立政府向社區(qū)社會組織購買服務(wù)機(jī)制，逐步擴(kuò)大購買服務(wù)資金來源和數(shù)量，拓展購買服務(wù)領(lǐng)域和范圍，規(guī)范購買服務(wù)程序和方式。要不斷完善社區(qū)社會組織激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動社區(qū)社會組織參與社區(qū)建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

結(jié) 語

《道德經(jīng)》中，老子提出了“七善”：“居善地，心善淵，與善仁，言善信，政善治，事善能，動善時(shí)?！笨梢哉f，老子的“善治”與當(dāng)下中國治理所追求的目標(biāo)有著千絲萬縷的聯(lián)系。

歷史總是驚人的相似。歷史總是以新的面目重復(fù)昨天的故事。然而，發(fā)展、進(jìn)步、創(chuàng)新卻又是歷史的另一個(gè)基調(diào)。

社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。我們唯有深刻認(rèn)識治理理論，認(rèn)真總結(jié)社區(qū)治理和服務(wù)實(shí)踐，準(zhǔn)確把握社區(qū)治理規(guī)律，辯證借鑒國外社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，才能不斷推動我國社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展，才能不斷推進(jìn)我國基層社會體制改革，才能為社會治理、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、貢獻(xiàn)力量。