文/甄為佳

城市病的表現(xiàn)及其治理

文/甄為佳

甄為佳，長春市城市科學(xué)研究所

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出要繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)城市化。2011年末，我國城市化率達(dá)到51.3%，標(biāo)志著我國進(jìn)入以城市社會為主的新的發(fā)展階段。未來一段時期，我國仍將保持高速城市化。但與我國的高速城市化如影隨形的，不僅有美好生活，也有處處顯現(xiàn)并日趨嚴(yán)重的城市病問題。對此，“十二五”規(guī)劃建議明確指出，“完善城市化布局和形態(tài)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理”，“預(yù)防和治理城市病”。這是國家正式規(guī)劃中第一次提出治理城市病問題。如何治理快速城市化進(jìn)程中城市病，已成為亟須高度關(guān)注和認(rèn)真解決的重大現(xiàn)實問題。

一、城市病的內(nèi)涵

（一）城市病的定義

城市病一詞最早發(fā)源于工業(yè)革命后期的英國。工業(yè)革命時期，英國城市迅速膨脹，出現(xiàn)了倫敦、曼徹斯特、利物浦等大城市，人口呈爆炸式增長，環(huán)境遭到毀滅式破壞，失業(yè)嚴(yán)重，犯罪率上升等等。當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家哈孟德夫婦把城市發(fā)展中面臨的一系列負(fù)面問題稱之為“邁達(dá)斯災(zāi)禍”。學(xué)術(shù)界關(guān)于城市病的定義沒有較為統(tǒng)一的說法，但其內(nèi)涵基本比較明確。城市病是指城市資源與社會需求在一定階段產(chǎn)生巨大矛盾，致使城市承載力“過載”及城市各要素之間關(guān)系失調(diào)而表現(xiàn)出的各種負(fù)面效應(yīng)。

（二）城市病是城市化進(jìn)程中伴生的普遍現(xiàn)象

城市病不是某一國家所特有的，也不是某一經(jīng)濟(jì)體制下所獨有的，它是隨著城市化進(jìn)程中相伴而生的，具有普遍性，它在城市化不同發(fā)展階段具有不同表現(xiàn)特征：

1、城市化起步階段，城市化率低于30%。在這一階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)依然占主導(dǎo)地位，工業(yè)化發(fā)展面臨嚴(yán)重資金短缺，城市化進(jìn)程緩慢，城市規(guī)模小，數(shù)量少，城市布局呈零星點狀結(jié)構(gòu)，城市系統(tǒng)較簡單，功能較單一，總體運轉(zhuǎn)正常。城市病尚未顯現(xiàn)，但由于此過程發(fā)展緩慢，歷史較長，容易導(dǎo)致城市管理模式僵化、規(guī)劃理念落后，為以后發(fā)展留下隱患。

2、城市化快速發(fā)展階段，城市化率大致在30%-50%。這一階段，科技進(jìn)步和勞動生產(chǎn)率快速提高，農(nóng)村釋放出大量剩余勞動力，進(jìn)城務(wù)工，使城市人口劇增，規(guī)模驟大，而先前的城市功能無法短時間內(nèi)適應(yīng)城市規(guī)模急劇擴(kuò)張，導(dǎo)致交通擁堵、住房緊張、基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題。同時，生態(tài)環(huán)境建設(shè)滯后導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題日益嚴(yán)重，至此，城市病開始顯現(xiàn)。

3、城市化基本實現(xiàn)階段，城市化率大致在50%-70%。這一時期是城市化進(jìn)程中具有轉(zhuǎn)折意義的階段，標(biāo)志著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，以第二產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌a(chǎn)業(yè)為主。此階段，城市系統(tǒng)更加復(fù)雜，城市功能更加多樣，人口、資源、環(huán)境承載力更加繁重，城市病癥狀集中爆發(fā)。

4、城市化完全實現(xiàn)階段，城市化率在70%以上。這一階段，農(nóng)村剩余勞動力已基本被城市吸納或?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)就地轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)發(fā)展由城鄉(xiāng)融合進(jìn)入一體化發(fā)展階段。城市功能比較完善，經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)等子系統(tǒng)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。同時，區(qū)域內(nèi)大、中、小城市分散布局，相互分工，功能互補(bǔ)，形成以城市群為首要形態(tài)的城鎮(zhèn)體系。此時，城市病得以康復(fù)。

二、城市病產(chǎn)生的原因及其表現(xiàn)

（一）城市病產(chǎn)生的原因

城市病的病因是多方面的，既有不可避免的客觀必然性，也有對城市發(fā)展認(rèn)識程度、管理理念和管理水平等主觀方面原因。

從客觀方面看，城市病是由于城市資源承載能力與城市發(fā)展規(guī)模失衡造成的。城市資源供給在很多方面存在剛性約束（如水資源、土地資源等），即城市資源環(huán)境承載能力有一個限度。一旦城市人口膨脹和城市規(guī)模擴(kuò)張超過這個度，就會產(chǎn)生各種負(fù)面問題。

從主觀方面看，城市病產(chǎn)生原因在于城市管理落后于城市化進(jìn)程。一是對城市發(fā)展中遇到的問題認(rèn)識不足，即城市管理者片面追求城市化的發(fā)展速度促使城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，而忽視了城市品位和內(nèi)涵的提升，這種重數(shù)量輕質(zhì)量、重眼前輕長遠(yuǎn)的發(fā)展觀念必然會造成城市規(guī)模突破其承載能力限制；二是管理理念的落后，城市發(fā)展缺乏具有前瞻性的、統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃，待問題出現(xiàn)后各部門又相互掣肘，往往導(dǎo)致問題積重難返；三是管理水平的落后，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步趕不上日新月異的城市發(fā)展需要，導(dǎo)致管理水平落后。

（二）城市病的表現(xiàn)

世界各國城市發(fā)展情況，城市病表現(xiàn)各異，程度不一，但有很多相似之處，概括起來，表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、人口膨脹

特大城市、大城市通常對人口具有強(qiáng)大的集聚作用，而人口的快速集聚也成為各大城市發(fā)展的重要動因之一。在人口快速集聚過程中，一旦城市建設(shè)和管理跟不上迅速增長的需求，導(dǎo)致各類城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給滯后于城市人口的增長，就會引發(fā)一系列的矛盾，出現(xiàn)環(huán)境污染、就業(yè)困難、住房短缺、治安惡化等城市病。例如，19世紀(jì)末前后，英國城市人口急劇膨脹，造成住房短缺，貧民窟比比皆是；公共衛(wèi)生設(shè)施奇缺，空氣及水源污染嚴(yán)重，環(huán)境惡劣；就業(yè)競爭激烈，犯罪率居高不下等等。

2、交通擁堵

交通問題一直是大城市首要處理的問題之一。迅速推進(jìn)的城市化以及大城市人口的急劇膨脹使得城市交通需求與交通供給的矛盾日益突出。由于機(jī)動車增長速度高于城市道路建設(shè)速度、公共交通發(fā)展滯后、城市功能布局不盡合理等因素，在很多城市普遍存在交通擁堵問題。交通擁堵不僅會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會諸項功能的衰退，而且還將引發(fā)城市生存環(huán)境的持續(xù)惡化，成為阻礙發(fā)展的“城市頑疾”。交通擁堵對社會生活最直接的影響是增加了居民的出行時間和成本。出行成本的增加不僅影響了工作效率，而且也會抑制人們的日常活動，城市活力大打折扣，居民的生活質(zhì)量也隨之下降。另外，交通擁堵也導(dǎo)致了事故的增多，事故增多又加劇了擁堵。第三，交通擁堵還破壞了城市環(huán)境。在機(jī)動車迅速增長的過程中，交通對環(huán)境的污染也在不斷增加，并且逐步成為城市環(huán)境質(zhì)量惡化的主要污染源。根據(jù)倫敦20世紀(jì)90年代的檢測報告，大氣中74%的氮氧化物來自汽車尾氣排放。

3、生態(tài)環(huán)境惡化

大城市的人口和產(chǎn)業(yè)相對比較密集，因此對生態(tài)的破壞和對環(huán)境的污染也較為集中。隨著城市化快速推進(jìn)，城市建設(shè)和生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的垃圾、污水、廢氣等對大氣、土壤、地表水、地下水的污染問題非常突出。據(jù)統(tǒng)計，我國660多座城市中，約2/3的地下水遭到嚴(yán)重污染，有接近200座嚴(yán)重缺水，流經(jīng)城市的河流中有95%以上受到嚴(yán)重污染。大城市尤其是資源型城市上空懸浮的固體顆粒、二氧化硫、氮氧化物超標(biāo)，不但造成酸雨嚴(yán)重影響周邊農(nóng)業(yè)，而且直接威脅到廣大市民的身體健康。

4、資源短缺

資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必要物質(zhì)條件。人口眾多、資源相對不足，是我國的基本國情。城市是消耗資源的最大主體?！奥?lián)合國一份報告指出，雖然城市面積只占全世界土地總面積的2%，卻消耗著全球75%的資源”。國際經(jīng)驗表明，城市化快速發(fā)展階段也是資源消耗強(qiáng)度最大的一個階段。近年來，水荒、電荒、煤荒、油荒和土地資源緊缺等已成為制約我國城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“瓶頸”。

5、城市配套設(shè)施薄弱

近年來，隨著城市化快速發(fā)展、城市規(guī)模極速擴(kuò)張，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上城市發(fā)展速度，造成很多城市配套設(shè)施建設(shè)薄弱，地上、地下等公共設(shè)施普遍處在超期、超額“服役”階段，地下管網(wǎng)老化破損嚴(yán)重，錯接亂接現(xiàn)象時有發(fā)生，一旦發(fā)生事故極易造成次生、衍生災(zāi)害，給城市生產(chǎn)、生活帶來嚴(yán)重影響。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后對自然災(zāi)害抵御能力的不足也令人擔(dān)憂，寒潮來襲，便有不少城市水表凍裂、水管凍爆；到了夏天，又有許多城市遇雨即淹、逢雨必澇。

三、城市病的治理

城市化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢，是世界各國走向現(xiàn)代化的一般規(guī)律，也是發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的基本途徑和主要戰(zhàn)略之一。目前我國正處在城市化加速發(fā)展和城市病集中爆發(fā)的階段，面臨的問題越來越突出，所以應(yīng)對城市病予以足夠的重視，及早采取多種方式完善城市系統(tǒng)，使得城市慢慢進(jìn)入良性循環(huán)階段，千萬不要等城市病積重難返的時候再去治理。

(一)建立以城市群為主體的城鎮(zhèn)體系。

推動城市的健康發(fā)展，需要我們積極構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)體系。從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，城市群是多中心的結(jié)構(gòu)，多中心的結(jié)構(gòu)有利于防止把城市功能過于集中于一個超大城市而帶來的城市病。城市群是在一定地域空間相對集中布局，從而可以有效地降低成本，有效地避免城市分散化而帶來的土地浪費。

現(xiàn)在城市群日益成為世界城市化發(fā)展的主流。像美國大紐約地區(qū)、五大湖地區(qū)、大洛杉磯地區(qū)三大城市群所創(chuàng)造的GDP占全美國的60%-70%；日本的大東京地區(qū)、大阪神戶地區(qū)、名古屋地區(qū)創(chuàng)造的GDP占全日本70%左右；英國大倫敦地區(qū)、法國大巴黎地區(qū)、加拿大多倫多以及大溫哥華地區(qū)，也在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。建立城市群不但對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮巨大作用，而且可以較好地實現(xiàn)城市群內(nèi)各成員城市間資源整合和產(chǎn)業(yè)合理布局，縮小城市群內(nèi)城市發(fā)展差距，促進(jìn)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，維持大城市的開放性、流動性和多樣性。因此，推動城市的健康發(fā)展，需要我們積極構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)體系。

（二）調(diào)整大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)共同發(fā)展。

為防治大城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境污染等城市病，可以采取與周邊小城鎮(zhèn)“分工合作”的方式，即將大城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)、重工業(yè)轉(zhuǎn)移到周邊小城鎮(zhèn)當(dāng)中，同時幫助小城鎮(zhèn)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)各種資源和生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)配置，壯大小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，存進(jìn)小城鎮(zhèn)共同發(fā)展。日本在這方面做的比較好，日本東京在1959年通過了《工業(yè)控制法》，將大批勞動力密集型企業(yè)和原有的一些重化工業(yè)相繼遷往郊區(qū)、中小城市甚至海外，而以研究開發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開始在東京聚集。通過這種方式，既帶動了東京周邊中心城市的發(fā)展，又促進(jìn)了本市GDP的增長，緩解了各種“大城市病”。

（三）做好科學(xué)規(guī)劃。

規(guī)劃是城市發(fā)展的龍頭，事關(guān)城市建設(shè)的長遠(yuǎn)大局。防治“城市病”， 應(yīng)首先做到科學(xué)規(guī)劃。要以“聯(lián)系”視角和“前瞻”思維，科學(xué)規(guī)劃城市的結(jié)構(gòu)、布局和功能。要基于資源環(huán)境承載能力來建立城市空間的發(fā)展布局規(guī)劃，確定城市開發(fā)邊界，合理防止特大城市面積過度擴(kuò)張。改變城市單一中心功能，采取多中心、組團(tuán)式發(fā)展。鼓勵資源環(huán)境承載能力強(qiáng)的地方多發(fā)展，鼓勵資源環(huán)境承載能力差的地方優(yōu)化發(fā)展。

在規(guī)劃制訂階段，注重公眾參與的作用，并反復(fù)進(jìn)行廣泛論證，以確保規(guī)劃的科學(xué)性和操作性。同時，在實施規(guī)劃方面，要通過規(guī)劃立法，強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威性。

從而切實發(fā)揮規(guī)劃的先導(dǎo)和規(guī)范作用。

（四）加強(qiáng)城市配套設(shè)施的建設(shè)。

防治交通擁堵及其加劇的環(huán)境污染等城市病，關(guān)鍵是要完善城市公共交通體系，加強(qiáng)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于有條件的城市，積極推廣BRT和快速軌道交通，改善公交車輛內(nèi)部環(huán)境，優(yōu)化公共交通線路，吸引人們選擇公共交通這種出行方式。

防治生態(tài)環(huán)境惡化、配套設(shè)施薄弱等城市病，要高度重視城市環(huán)境保護(hù)與治理，同時加強(qiáng)水、電、氣、熱等城市配套設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，特別要加大對城市綠化凈化和安全設(shè)施建設(shè)的投入力度，保證其有效運營，不斷提高城市防災(zāi)抗災(zāi)能力。

（五）加強(qiáng)城市管理。

創(chuàng)新城市管理方式，樹立以人為本的城市治理理念。在強(qiáng)調(diào)以人為本的科學(xué)發(fā)展宏觀背景下，提高決策的透明度，積極引導(dǎo)普通市民逐步參與社會決策，使政策的出臺更能體現(xiàn)民眾的需求。讓生活在城市里的每個人都充分體現(xiàn)出各自對公共決策的權(quán)利和影響，也各自承擔(dān)起建設(shè)美好城市的義務(wù)和責(zé)任，我們的城市才會真的越來越美好。

同時要注重發(fā)揮政府調(diào)控作用，促進(jìn)公共資源的均等化配置。國外城市在注重發(fā)揮市場機(jī)制的同時，也高度重視發(fā)揮政府調(diào)控引導(dǎo)作用，通過公共資源與服務(wù)合理配置，控制人口和資源向大城市的過度集中。在操作模式上，包括引導(dǎo)城市空間沿交通干線或以相對集中建設(shè)新城等形式，完善新城綜合服務(wù)職能，減少通勤人口，將新城建設(shè)成為承載人口的重要區(qū)域。例如，東京、紐約等城市在公共資源配置方面，都努力避免優(yōu)質(zhì)資源的過分集中，特別是教育資源配置方面，根據(jù)國家以及地方政府相關(guān)立法，促進(jìn)教師在區(qū)域之間的流動，實現(xiàn)教育質(zhì)量的均等化。國內(nèi)城市發(fā)展也應(yīng)注重通過公共服務(wù)的均衡化布局，提高新城公共服務(wù)水平，增強(qiáng)新城服務(wù)配套能力。

（六）生態(tài)城市建設(shè)。

大力提倡綠色建筑，節(jié)約資源，開發(fā)新能源，保護(hù)環(huán)境，減少污染，不斷提高城市生態(tài)化水平，是解決城市病的重要途徑之一。具體的講，就是要做到節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材和環(huán)境保護(hù)：要大力發(fā)展新能源開發(fā)，發(fā)展可再生能源，如太陽能、地源熱泵和生物能等；要十分珍惜、合理利用土地，不斷增加土地利用效率，提高單位土地的產(chǎn)值；要積極利用雨水回收、中水利用、污水處理等技術(shù)，實現(xiàn)水資源的循環(huán)利用；要積極推廣應(yīng)用低碳技術(shù)，推廣使用低能耗環(huán)保型建材，應(yīng)用新型墻體材料；要重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)，預(yù)防環(huán)境質(zhì)量的惡化，控制環(huán)境污染，促進(jìn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。▲