本刊記者/耕 荒 大 鵬

托底性民生保障的重要遵循
——寫(xiě)在《社會(huì)救助暫行辦法》頒布實(shí)施之際

本刊記者/耕 荒 大 鵬

2月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布第649號(hào)國(guó)務(wù)院令，正式公布《社會(huì)救助暫行辦法》，自2014年5月1日起施行。

《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）是我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域法制建設(shè)的一項(xiàng)重要成果，是我國(guó)建立健全保民生、促公平的托底性、基礎(chǔ)性制度的一件大事，同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)救助政策完善過(guò)程中邁向體系化、科學(xué)化、法制化的重要一步。在《辦法》頒布施行之際，梳理社會(huì)救助的歷史發(fā)展脈絡(luò)，分析《辦法》出臺(tái)的相關(guān)背景，解讀《辦法》的意義與特點(diǎn)，展望未來(lái)社會(huì)救助制度的發(fā)展趨勢(shì)，將有助于我們更好地認(rèn)識(shí)《辦法》的重要指導(dǎo)作用，更加全面地把握《辦法》的內(nèi)容精髓，更好地在工作實(shí)踐中貫徹實(shí)施。

一、從互助慈善到社會(huì)救濟(jì)：社會(huì)救助歷史悠久

對(duì)貧困者施以援手、予以救濟(jì)的做法，可以追溯到原始社會(huì)末期。研究者認(rèn)為，這種互助慈善行為通?；谌祟?lèi)惻隱之心或者宗教信仰?？梢哉f(shuō)，救貧濟(jì)困萌發(fā)于人類(lèi)的良善之心，與宗教情懷、道德、倫理緊密相連。互助慈善是世界上最古老的社會(huì)保障形態(tài)。隨著國(guó)家的誕生和發(fā)展，對(duì)貧困人群的救濟(jì)成為一項(xiàng)國(guó)家職責(zé)。國(guó)家對(duì)救濟(jì)事務(wù)的介入，豐富了救濟(jì)的內(nèi)容和形式。早在公元前1750年，巴比倫漢姆拉比國(guó)王發(fā)布的《公平法典》中就包括了要求人們?cè)诶щy時(shí)互相幫助的條款。公元前500年，希臘語(yǔ)中意為“人類(lèi)博愛(ài)行為”的慈善事業(yè)在希臘城邦國(guó)家里已經(jīng)制度化。它鼓勵(lì)公民為公益事業(yè)捐款并且在供貧民使用的公用設(shè)施中備有食物、衣服和其他物資。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，互助理念、施舍理念、公益理念也在社會(huì)救助發(fā)展史中逐步得到體現(xiàn)。

公私慈善、互助救濟(jì)和臨時(shí)性救濟(jì)是從遠(yuǎn)古到近代社會(huì)救濟(jì)的主要形態(tài)。從互助慈善發(fā)展到有國(guó)家介入的社會(huì)救濟(jì)，其重要標(biāo)志便是救濟(jì)的制度化。從世界歷史范圍看，這一形態(tài)出現(xiàn)在近代資本主義萌芽時(shí)期。在16世紀(jì)的歐洲，由國(guó)家通過(guò)立法，直接出面接管或興辦慈善事業(yè)、救濟(jì)貧民的國(guó)家濟(jì)貧制度（Poor Relief by State）逐漸建立。1601年英國(guó)制定了濟(jì)貧法案，后世稱(chēng)“伊麗莎白濟(jì)貧法”（The Elizabeth Poor Law），它奠定了英國(guó)乃至歐美各國(guó)現(xiàn)代社會(huì)救助立法的基礎(chǔ)，開(kāi)創(chuàng)了用國(guó)家立法推動(dòng)社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的先例。1832年，英國(guó)組織“濟(jì)貧行政與實(shí)施調(diào)查委員會(huì)”，通過(guò)了新濟(jì)貧法（The New Poor Law），進(jìn)一步推進(jìn)了社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的制度化。

我國(guó)的社會(huì)救濟(jì)思想同樣源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。慈悲濟(jì)世的思想情懷一直伴隨著中國(guó)歷史進(jìn)程。無(wú)論是民間的自發(fā)救濟(jì)、互助救濟(jì)、施舍救濟(jì)，還是官方的開(kāi)倉(cāng)放糧、救災(zāi)備荒、賑災(zāi)濟(jì)民、振窮恤貧，都是我國(guó)濟(jì)貧制度的體現(xiàn)。歷代王朝采取的種種保民、賑窮、恤貧的政策措施，其理論基礎(chǔ)主要是儒家仁政學(xué)說(shuō)。即孔子主張的“仁”，它要求統(tǒng)治者克制私欲，廣施恩澤以讓人民安居樂(lè)業(yè)，從而使社會(huì)秩序和諧。此外，西周以來(lái)的民本思想、佛家的慈悲觀念、道家的生養(yǎng)保民思想等也對(duì)社會(huì)救濟(jì)產(chǎn)生過(guò)重要影響。

近代以來(lái)，受西方社會(huì)思潮影響，社會(huì)救濟(jì)在古代濟(jì)貧制度的基礎(chǔ)上得到新的發(fā)展。孫中山提出的“三民主義”成為整個(gè)國(guó)家建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的主要指導(dǎo)方針，其中民權(quán)主義與民生主義是社會(huì)救濟(jì)制度建設(shè)的主要指導(dǎo)思想。在立法方面，頒布了《社會(huì)救濟(jì)法》《社會(huì)救濟(jì)法實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)；在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，建立了一批救濟(jì)院等救濟(jì)設(shè)施?？梢哉f(shuō)，在借鑒西方社會(huì)救濟(jì)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，具有中國(guó)傳統(tǒng)特色的社會(huì)救濟(jì)制度開(kāi)始從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變。

二、從社會(huì)救濟(jì)到社會(huì)救助：觀念與制度的重大變革

19世紀(jì)末，為了適應(yīng)工業(yè)革命和穩(wěn)定社會(huì)的需要，德國(guó)俾斯麥政府在英國(guó)濟(jì)貧制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了社會(huì)保險(xiǎn)制度，并為歐美各國(guó)普遍采用。20世紀(jì)初，以“助人自助”為旗幟的社會(huì)工作在歐美各國(guó)流行，社會(huì)工作者在實(shí)踐中創(chuàng)造的個(gè)案工作、團(tuán)體工作和社區(qū)工作三大方法，使?jié)毷聵I(yè)發(fā)生了質(zhì)的變化?！肮苍≒ublic Aid）”代替“濟(jì)貧”概念?！肮苍币辉~以后又衍生出“社會(huì)救助（Social Assistance）”，兩者的涵義基本相同。在上世紀(jì)30年代遍及歐美各國(guó)的經(jīng)濟(jì)大蕭條中，社會(huì)保險(xiǎn)所扮演的角色還是不及社會(huì)救助來(lái)得重要。這是因?yàn)槊鎸?duì)大量現(xiàn)實(shí)存在的貧困現(xiàn)象，能夠?qū)⒂邢薜馁Y金有針對(duì)性地用到需求更為迫切的人身上的社會(huì)救助具有更大優(yōu)勢(shì)。例如英國(guó)政府面對(duì)300萬(wàn)失業(yè)大軍，在1930年和1934年連續(xù)頒布了兩個(gè)失業(yè)救助法，擴(kuò)大對(duì)失業(yè)者的救助范圍。在法國(guó)，主要依靠第一次世界大戰(zhàn)前建立的范圍廣泛的社會(huì)救助網(wǎng)來(lái)渡過(guò)難關(guān)。美國(guó)著名的羅斯福新政，主要的社會(huì)保障措施是以工代賑，即組織大批失業(yè)工人修建公共工程，這是典型的社會(huì)救助手段。由此可見(jiàn)，無(wú)論社會(huì)發(fā)展到何種水平，社會(huì)救助或者說(shuō)公共援助都是其他社會(huì)保障制度所無(wú)法替代的滿足特殊群體需求的一種必要的保障制度。 二戰(zhàn)結(jié)束后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家把社會(huì)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障體系的主體，但依然存在邊緣區(qū)域，社會(huì)救助仍有特定需求。英國(guó)在1966年將社會(huì)救助制度改稱(chēng)“補(bǔ)充津貼”，美國(guó)則制定補(bǔ)充收入保障項(xiàng)目代替部分社會(huì)救助制度。在20世紀(jì)70—80年代，西方世界的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“滯脹”時(shí)期，貧困問(wèn)題日益突出，社會(huì)救助制度的作用更加明顯，負(fù)所得稅制理論應(yīng)運(yùn)而生。所謂負(fù)所得稅制理論主要指這樣一種救助：“超過(guò)一定收入水平的家庭交給政府所得稅”，“收入低于一定水平的家庭，則從政府取得現(xiàn)金支付。負(fù)值和正值的稅金，由國(guó)內(nèi)稅務(wù)局管理”，這種“不論其個(gè)人特征如何，給一切窮人有保證的最低的收入”的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度，稱(chēng)為“負(fù)值所得稅”。

總之，當(dāng)今世界，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都有一個(gè)普遍的社會(huì)救助（公共援助）制度，它的作用就是設(shè)置一道安全防線，確保每一個(gè)社會(huì)成員在因?yàn)楦鞣N原因陷入生存困境時(shí)，不至于陷入絕望。這對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的意義尤甚，可以說(shuō)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最基本的社會(huì)措施之一。

新中國(guó)成立后，黨和政府高度重視社會(huì)救濟(jì)工作。在傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度基礎(chǔ)上進(jìn)行了重大改革和推進(jìn)。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和社會(huì)主義改造時(shí)期（1949—1955年），面對(duì)數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的民眾遭受貧困、饑餓、瘟疫和死亡的威脅，開(kāi)展了大規(guī)模的緊急救助。1950年4月，中央人民政府組織召開(kāi)了中國(guó)人民救濟(jì)代表會(huì)議，成立了中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)，在財(cái)政異常困難情況下，撥出了大量物資和經(jīng)費(fèi)，對(duì)不同類(lèi)型的困難群眾給予不同的救濟(jì)，使掙扎在死亡線上的人員有吃、有住，擺脫了死亡威脅。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，社會(huì)救濟(jì)開(kāi)始由突擊性的緊急救濟(jì)走上了常態(tài)化、規(guī)范化軌道。進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期（1957—1977年），城市有勞動(dòng)能力的人員在國(guó)營(yíng)或集體單位就業(yè)，享受吃住、醫(yī)療方面的福利，形成了就業(yè)與保障一體化的單位保障制度。農(nóng)村居民生老病死則主要由生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)。同時(shí)，國(guó)家還下?lián)艽罅烤葷?jì)款物救濟(jì)農(nóng)村貧困戶，以彌補(bǔ)集體經(jīng)濟(jì)力量的不足。這時(shí)期，社會(huì)救濟(jì)工作一項(xiàng)重要的創(chuàng)新發(fā)展是農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度的建立。即對(duì)農(nóng)村村民中無(wú)法定贍（扶）養(yǎng)人、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的老人、殘疾人和未成年人在吃、穿、住、醫(yī)、葬和未成年人義務(wù)教育方面給予生活照料和物質(zhì)幫助，該制度最早在1956年建立，被稱(chēng)為“農(nóng)村集體福利制度”。直到改革開(kāi)放前期（1978—1992年），農(nóng)村貧困救濟(jì)一直是社會(huì)救濟(jì)工作的重點(diǎn)，1983年國(guó)務(wù)院第八次全國(guó)民政會(huì)議確定的救濟(jì)方針為“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)，輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)和扶持”。而城市社會(huì)救濟(jì)工作則處于恢復(fù)和發(fā)展當(dāng)中?？傮w看，這一時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)工作呈現(xiàn)出常態(tài)化、補(bǔ)充性和城鄉(xiāng)分野的特點(diǎn)。

改革開(kāi)放以后，社會(huì)救濟(jì)工作開(kāi)始進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。國(guó)家適時(shí)調(diào)整了城市農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)政策和救濟(jì)辦法。社會(huì)救濟(jì)工作更加規(guī)范完善，特別是陸續(xù)出臺(tái)一批單項(xiàng)制度、法規(guī)。1994年頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》，1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》，2002年，國(guó)務(wù)院第十一次全國(guó)民政會(huì)議明確要求，社會(huì)救助工作要著力建立以救災(zāi)工作分級(jí)負(fù)責(zé)、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)制度為基礎(chǔ)，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制為補(bǔ)充，應(yīng)急措施相配套的災(zāi)害救助體系；建立以城市居民最低生活保障和農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，臨時(shí)社會(huì)救濟(jì)為補(bǔ)充，各項(xiàng)政策優(yōu)惠相配套的社會(huì)救濟(jì)體系；建立以經(jīng)常性社會(huì)捐助制度為基礎(chǔ)，臨時(shí)幫困和送溫暖活動(dòng)為補(bǔ)充，社區(qū)服務(wù)相配套的社會(huì)互助體系。之后又在全國(guó)城鄉(xiāng)開(kāi)展醫(yī)療救助試點(diǎn)工作；改革城市流浪人口社會(huì)救助制度，頒布了《城市衣食無(wú)著流浪人口社會(huì)救助辦法》。到2002年底，將所有符合條件的城市救助對(duì)象納入最低生活保障范圍，基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄?007年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，同年底，農(nóng)村低保制度實(shí)現(xiàn)全國(guó)全面建制。到2010年底，已將所有符合條件的農(nóng)村救助對(duì)象納入最低生活保障范圍，基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。至此，在全國(guó)范圍，已建立和實(shí)施了城市居民最低生活保障制度、救災(zāi)制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、農(nóng)村特困戶救助制度和衣食無(wú)著的流浪人口社會(huì)救助制度以及醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律援助等專(zhuān)項(xiàng)救助制度。隨著社會(huì)救助單項(xiàng)制度的不斷健全完善，各項(xiàng)制度之間銜接配套、整體效率發(fā)揮的問(wèn)題提上了日程，社會(huì)救助由單項(xiàng)制度向制度體系發(fā)展，進(jìn)入了制度體系建設(shè)的新階段?？梢哉f(shuō)，20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著保障和改善民生政策的大力推進(jìn)，特別是隨著城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的全面實(shí)施，我國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)進(jìn)入了政府全面主導(dǎo)的新階段，確立了規(guī)范化、制度化的發(fā)展方向，在理念、制度、體系方面發(fā)生了根本性的變化。在理念上，從傳統(tǒng)的恩賜型救濟(jì)理念向現(xiàn)代的公民權(quán)利救助型理念轉(zhuǎn)變，從“一般救濟(jì)理念”、“生存保障理念”轉(zhuǎn)向了“法定救助理念”、“生活保障理念”。這樣的轉(zhuǎn)變凸顯了現(xiàn)代社會(huì)、法治國(guó)家的基本遵循：社會(huì)救助是政府的法定職責(zé)、公民的憲法權(quán)利。 在制度上，社會(huì)救助形式從臨時(shí)性、隨意式救濟(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、制度化救助；在體系上，社會(huì)救助內(nèi)容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專(zhuān)項(xiàng)救助制度為支撐，以臨時(shí)救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系框架。以《社會(huì)救助暫行辦法》的頒布為標(biāo)志，社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)了重大變革，完成了從社會(huì)救濟(jì)到社會(huì)救助的根本性轉(zhuǎn)型。

三、 社會(huì)救助法治化：回顧與展望

社會(huì)救助是社會(huì)保障安全網(wǎng)體系的“兜底線”，就其制度性質(zhì)而言，它面向全體社會(huì)成員，是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的起點(diǎn)。只有實(shí)現(xiàn)有法可依，才能切實(shí)保護(hù)那些需要關(guān)注的困難群體。

從立法層面上說(shuō)，社會(huì)救助的法治化進(jìn)程實(shí)際上可以追溯至1994年。《社會(huì)救濟(jì)法》先后列入八屆、九屆、十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2005年更名為《社會(huì)救助法》。2006年全國(guó)人大內(nèi)司委介入立法工作并進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研。2008年民政部公布了《社會(huì)救助法（征求意見(jiàn)稿）》，列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2009年11月和2010年11月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議先后兩次審議，提出需要進(jìn)一步論證。國(guó)務(wù)院法制辦和民政部針對(duì)有關(guān)問(wèn)題對(duì)草案作進(jìn)一步修改后，列入2011年全國(guó)人大立法工作計(jì)劃。2012年10月，民政部部長(zhǎng)李立國(guó)在全國(guó)人大常委會(huì)上作了《國(guó)務(wù)院關(guān)于社會(huì)救助工作情況的報(bào)告》。在分組審議時(shí)，與會(huì)者提出，社會(huì)救助投入的資金巨大，沒(méi)有立法問(wèn)題很大。全國(guó)人大內(nèi)司委強(qiáng)調(diào)要加快立法步伐，要求由國(guó)務(wù)院盡快提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議。2013年年中，《社會(huì)救助法》草案再次進(jìn)行了修改。與舊版相比，新版中與城鄉(xiāng)最低生活保障制度相配套的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等內(nèi)容沒(méi)有體現(xiàn)。10月30日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論建立健全社會(huì)救助制度，明確提出要以法治方式織牢保障困難群眾基本生活的安全網(wǎng)。12月25日，李克強(qiáng)總理再次主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議《社會(huì)救助暫行辦法（草案）》，決定向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。這意味著，擬議多年的《社會(huì)救助法》立法進(jìn)程需要另辟蹊徑，直至2014年2月21日國(guó)務(wù)院令第649號(hào)發(fā)布，最終以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)形式出臺(tái)《社會(huì)救助暫行辦法》。

從擬議中的《社會(huì)救助法》到《社會(huì)救助暫行辦法》出臺(tái)，經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)20年的努力。這一方面表明《辦法》的出臺(tái)彌足珍貴，來(lái)之不易；另一方面也揭示出社會(huì)救助法制化過(guò)程的艱難復(fù)雜。第一，對(duì)社會(huì)救助法涵蓋的內(nèi)容存有分歧。在救助對(duì)象、救助范圍、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助內(nèi)容、救助資源、救助方式等方面尚未完全達(dá)成共識(shí)，一時(shí)難以通過(guò)法律形式加以確定和規(guī)范，需要遵循立法規(guī)律，待條件相對(duì)成熟時(shí)才能加以立法。第二，整個(gè)社會(huì)救助事業(yè)處于發(fā)展當(dāng)中。特別是一些專(zhuān)項(xiàng)救助制度如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等制度還在實(shí)踐中探索，尚未成熟、定型，難以較快統(tǒng)一。囿于城鄉(xiāng)二元體制，由于財(cái)產(chǎn)、收入來(lái)源、經(jīng)營(yíng)條件以及消費(fèi)支出條件的不同，城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)和水平完全統(tǒng)一還有一個(gè)歷史過(guò)程，一些具體的社會(huì)救助制度、政策需要較長(zhǎng)時(shí)間來(lái)彌補(bǔ)長(zhǎng)期形成的“城鄉(xiāng)差別”。第三，管理體制和職能分工尚未真正理順厘清。社會(huì)救助涉及民政、衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會(huì)保障等多個(gè)部門(mén)，部門(mén)之間有各自的職責(zé)、各自的工作重點(diǎn)，在救助方面，部門(mén)之間既有職責(zé)交叉、重疊現(xiàn)象，也存在有些具體救助工作難以歸屬的情況。另外由于“制度依賴”，各部門(mén)對(duì)自己所轄工作難以割舍。多種因素導(dǎo)致了社會(huì)救助工作“九龍治水”的局面，部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明，且過(guò)于強(qiáng)調(diào)部門(mén)利益；牽頭社會(huì)救助工作的民政部門(mén)自身，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分工也多有交叉。管理體制和職能分工尚未真正理順厘清。

以法治方式建立健全社會(huì)救助體系，織牢保障困難群眾基本生活的安全網(wǎng)，是《辦法》遵循的重要思路，代表著社會(huì)救助的發(fā)展方向。對(duì)法治的強(qiáng)調(diào)，表明我們?cè)谪瀼貙?shí)施《辦法》，探索完善救助體系過(guò)程中，需要更加注重法治思維、更加強(qiáng)調(diào)法治方式、更加倚仗制度力量。

要堅(jiān)持積極的救助取向。實(shí)現(xiàn)托底線、救急難、可持續(xù)的社會(huì)救助目標(biāo)，堅(jiān)持公平公正原則是一個(gè)重要方面。在當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展存在差距的現(xiàn)實(shí)情況下，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進(jìn)理念，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會(huì)救助方面權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，在逐步縮小城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。要堅(jiān)持積極的救助取向，將社會(huì)政策看作生產(chǎn)力要素，看作社會(huì)投資，注重“上游干預(yù)”，注重社會(huì)資本積累。使受助者享有必要的尊嚴(yán)，能借助外力實(shí)現(xiàn)“自助自立”和融入社會(huì)；要加強(qiáng)救助者與受助者之間的良性互動(dòng)；要拓展有助于受助者社會(huì)參與和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力提高的服務(wù)項(xiàng)目。

要把完善制度、健全機(jī)制擺上重要位置。制度建設(shè)是體系完善的基礎(chǔ)，機(jī)制健全是體系運(yùn)行的關(guān)鍵。貫徹落實(shí)《辦法》，需要把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和鼓勵(lì)基層創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)。要用法治的方式將《辦法》已有的明確規(guī)定加以嚴(yán)格落實(shí)，做到依法救助；對(duì)于《辦法》中的原則性規(guī)定，需要鼓勵(lì)基層在實(shí)踐中積極探索，進(jìn)一步規(guī)范完善。例如臨時(shí)救助是社會(huì)救助體系建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，需要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)政策，科學(xué)規(guī)范具體事項(xiàng)、對(duì)象范圍、審核審批程序、評(píng)議公示、救助標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)籌措和資金使用管理等內(nèi)容，抓緊建章立制，全面實(shí)施。醫(yī)療救助制度仍需要在救助對(duì)象、救助程序、目錄范圍、制度銜接等方面積極探索，創(chuàng)新救助模式，不斷提高重特大疾病醫(yī)療救助水平。 在機(jī)制建設(shè)上，需要抓緊推動(dòng)建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門(mén)牽頭、有關(guān)部門(mén)配合、社會(huì)力量參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，并切實(shí)發(fā)揮作用，以解決制度“碎片化”和銜接不緊密問(wèn)題；需要抓緊全面建立居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，解決救助對(duì)象認(rèn)定手段不完備、信息化水平低等問(wèn)題。

要拓寬社會(huì)力量參與社會(huì)救助的渠道。《辦法》明確國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會(huì)救助；明確社會(huì)力量參與社會(huì)救助，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策；規(guī)定政府可以將社會(huì)救助中的具體服務(wù)事項(xiàng)，向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等。這些規(guī)定，不僅有利于加強(qiáng)社會(huì)救助的力量，也有助于政府與社會(huì)形成良性互動(dòng)。社會(huì)救助實(shí)踐表明，社會(huì)組織在獲取特定資源、改進(jìn)資源傳遞效率、促進(jìn)社會(huì)融合、提供個(gè)性化服務(wù)方面具有特殊優(yōu)勢(shì)。需要在《辦法》規(guī)定的框架內(nèi)制定具體的政策措施，暢通社會(huì)組織參與救助的機(jī)制和渠道，為其積極、自主、有效開(kāi)展工作提供保障。政府與社會(huì)力量間的合作同樣也可能產(chǎn)生尋租行為，因此需要有效的監(jiān)管，以及程序設(shè)計(jì)的公平和透明。

要著力提升社會(huì)救助專(zhuān)業(yè)化水平。社會(huì)救助實(shí)際上有著社會(huì)照顧、社會(huì)規(guī)制、助人自助、社會(huì)公正、社會(huì)融合等多重目標(biāo)。同時(shí)在救助過(guò)程中，涉及救助需求的測(cè)定、標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整、程序的設(shè)計(jì)和個(gè)性化服務(wù)的提供。這些要求相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和較高的專(zhuān)業(yè)技能，因此需要對(duì)社會(huì)救助工作進(jìn)行合理的分工，將救助行政管理工作和專(zhuān)業(yè)化社會(huì)工作區(qū)分開(kāi)來(lái)。一方面加強(qiáng)對(duì)行政管理人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，另一方面需要采取政府扶持以及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式將專(zhuān)業(yè)性社會(huì)工作委托給社會(huì)組織和社會(huì)工作者。

一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助制度、體系法治程度越高，憲法規(guī)定的公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)就越有保障；同樣，社會(huì)救助法律體系越完善，行政權(quán)力運(yùn)行必將越規(guī)范，政府就更加能夠依法行政，社會(huì)救助工作就更加高效、務(wù)實(shí)和透明，全社會(huì)的公平正義就更能得以實(shí)現(xiàn)和維持。我們有理由相信，隨著《辦法》的貫徹落實(shí)，隨著各項(xiàng)救助制度的建立實(shí)施，隨著社會(huì)救助體系的逐步完善，社會(huì)救助法治化進(jìn)程將逐步加快，《辦法》上升為法律將為期不遠(yuǎn)。