韓瑞萍

摘 要：明晰的土地產(chǎn)權制度是土地有序、高效、積極流轉(zhuǎn)的前提，進而才能更好地為中國的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的建設服務。但目前中國的農(nóng)村土地所有權制度尤其是主體制度還存在一系列問題，對農(nóng)村土地所有權主體制度的完善提出了自己的建議。

關鍵詞：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；土地所有權；主體制度

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0026-02

土地制度是農(nóng)村的基礎制度，土地是農(nóng)民謀生的主要手段，承擔著社會保障的職能。2013年1號文件中提出建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系旨在引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，2014年1號文件提出要盡快推進承包地的所有權、承包權和經(jīng)營權三權分離，為農(nóng)地的有序、高效流轉(zhuǎn)做好制度上的準備。反觀中國的農(nóng)村土地所有權制度，64.6%的專家都一致認為產(chǎn)權主體缺位是當前農(nóng)村土地制度存在的主要問題，故完善農(nóng)村土地所有權主體制度對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的建設具有重要的意義。

一、中國農(nóng)村土地所有權主體制度概述

在中國，所有權的主體一般分為國家、集體、私人和法人，其中集體包括城鎮(zhèn)集體和農(nóng)民集體；《民法通則》對中國民事主體也有規(guī)定，即為自然人和法人兩種?！稇椃ā返?0條第2款明確規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條第2款規(guī)定：集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！段餀喾ā返?9條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。第60條規(guī)定：對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權：（1）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（2）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（3）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。中國《土地管理法》據(jù)此進行了補充說明。

由此可知現(xiàn)階段中國對農(nóng)村集體土地所有權主體的定位為集體，即“農(nóng)民集體”，細分為“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”，且由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會或村民小組經(jīng)營、管理。新近的《農(nóng)村土地承包法》和《物權法》等再次重申了“農(nóng)民集體”的這一主體地位，始于2010年年初開始的集體土地確權登記也是在上述三類主體范圍內(nèi)進行的核實頒證。

二、中國農(nóng)村土地所有權主體制度存在的若干問題

1.所有權性質(zhì)模糊。學者們意見不一，有說集體所有權是一種由“集體經(jīng)濟組織”享有的單獨所有權；也有說集體土地所有權是一種新型的總有，所謂新型總有，是日耳曼法上的一項制度，是指不具有法律上人格的團體，以團體資格對物享有所有權的一種共同共有。集體成員對集體財產(chǎn)（土地）享有占有、使用和收益權，并且依法按平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權；也有不少學者說集體所有權是“個人化與法人化的契合”，集體財產(chǎn)（土地）為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權或社員權，這些恰恰反映了當前集體土地所有權性質(zhì)模糊的現(xiàn)狀。

2.主體身份虛化。中國農(nóng)村土地的所有權主體為“農(nóng)民集體”，沒有涉及到集體所有權主體的法律地位等深層次問題。按照傳統(tǒng)民法上及《民法通則》中關于主體的規(guī)定只有自然人和法人的概念，沒有集體的表述，國家在特殊時候也可以作為特殊的民事主體參與民事活動，那么我們不禁要問：集體作為法定的主體，它到底是自然人還是法人？而且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體，這三種權利主體之間是什么關系？一系列的爭議將“農(nóng)民集體”這一農(nóng)村土地所有權主體的法律地位、法律身份推到了質(zhì)疑的境地。

3.主體權益的實現(xiàn)和保護缺乏基礎。新的《土地管理法》規(guī)定：為了合理利用土地，切實保護耕地，國家實行土地利用總體規(guī)劃制度、土地用途管制制度、耕地特殊保護制度和土地執(zhí)法監(jiān)察制度。所以，集體土地所有權是受限制的所有權。雖然這種限制是必要的，但應當保持在正當?shù)南薅葍?nèi)?？涩F(xiàn)實中我們卻發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)有的有關土地問題的法律法規(guī)中，對集體土地所有權限制性規(guī)定是明確具體的，但保護性規(guī)定相對模糊、抽象，且對其限制超越了社會公共利益的范圍，如在使用權和收益權方面，明顯地存在以管理權排斥、替代所有權的現(xiàn)象，如村委會代管集體土地任意改變土地用途、村委會強行要求或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營權范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動等，作為農(nóng)村土地所有權的主體—農(nóng)民集體沒有充分的發(fā)言權和自主權。

一定的所有權運作必須先通過一定的組織做出決策，同時必須通過一定的組織執(zhí)行決策，但是法律中對于集體土地的所有權主體沒有進行內(nèi)涵、組織設置等方面的規(guī)定，使得權益的保護和實現(xiàn)缺乏“人”的要素。

三、完善中國農(nóng)村土地所有權主體制度的若干建議

1.明確重構和實現(xiàn)所有權主體制度必須遵循的原則。尊重歷史形成的三類主體的原則：縱觀中國農(nóng)村土地制度，其三類主體的形成已經(jīng)超過半個世紀之久，這種主體的設置不僅是法律層面的問題，更涉及農(nóng)村的社會結(jié)構，不能隨意變動，即要尊重和承認“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”是農(nóng)村土地的合法且明確的所有權人；應符合民事主體理論要求的原則：所有權是一項重要的民事權利，所有權的權利人當然是合法的民事主體之一，土地所有權作為關系中國幾億農(nóng)民利益的一項重要財產(chǎn)權利，土地所有權主體也必然是合法的民事主體，對此我們在對農(nóng)村土地所有權主體的組織機構設置、運行程序設計等之前，就一定首先要明確它的民事主體身份；必須與村民自治組織相分離的原則：村民委員會，為中國大陸地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所轄的行政村的村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，按照相關法律的規(guī)定，群眾性自治制度也是中國一項基本政治制度，所以不難理解，村委會更多地被抹上了行政色彩，所以如果按照現(xiàn)行立法的規(guī)定，將村委會確定為農(nóng)村土地所有權的管理人，就勢必造成村委會的自治組織身份和土地管理者身份兩者混同，在更多的時候容易導致私權行政化，農(nóng)民權利被行政權力干預和損害，所以對農(nóng)村土地的管理主體一定要與村民自治組織相分離。endprint

2.探明農(nóng)村土地所有權的性質(zhì)。筆者認為堅持集體土地所有權為“個人化與法人化的契合”是比較合理的，這樣既便于將其納入傳統(tǒng)的自然人所有權和法人所有權的邏輯體系中，不但賦予惡劣成員權，也突出了其特殊性，更便于借鑒公司法人治理結(jié)構重塑農(nóng)村集體土地所有權，“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個體、村委會擁有平等的法律地位，以保護和實現(xiàn)農(nóng)民集體利益的最大化為宗旨，形成權責明確、激勵與約束機制并存的格局，從而轉(zhuǎn)變由于原來集體土地所有權性質(zhì)模糊而出現(xiàn)的“集體所有、人人所有、又人人沒有”的局面。

3.明確農(nóng)村土地所有權主體的法律地位。在堅持農(nóng)村土地所有權性質(zhì)的前提下，農(nóng)村集體的法律身份即可迎刃而解，農(nóng)村集體應是地位與自然人平等的法人，具體來說就是承認三類主體的法人資格，進而理順國家、農(nóng)村自治組織、土地所有者和農(nóng)民四者的關系。要在農(nóng)村建立自治法人制度，將行政村或村民小組確立為自治法人。該自治法人是社團法人的一種，它以全體村民為社員，自治法人作為農(nóng)村土地的所有權主體，屬于村一級的土地，歸村法人所有，屬于村民小組一級的土地歸村民小組法人所有，村與小組法人在法律地位上平等，這樣也能與“國家財產(chǎn)屬于全民所有”即國家法人所有相對應。在此已有先例：《墨西哥農(nóng)地法》第9條規(guī)定：“村社具有法人資格，擁有自己的財產(chǎn)，是國家賦予的土地及其他途徑獲得土地的所有者”。

4.確認農(nóng)村集體成員權以保證土地利益真正落實到農(nóng)民個體。農(nóng)村土地所有權主體制度的完善必須以作為“農(nóng)民集體”成員的農(nóng)民個體利益的保護為最終目標。但是現(xiàn)行法律卻沒有對“本集體成員”做出明確的規(guī)定，這就導致農(nóng)民集體內(nèi)部關系界定不清，而集體成員權的確定有助于解決這個問題。集體成員權是以集體的成員資格為發(fā)生基礎，并與這種資格相始終，換句話說，農(nóng)民集體成員資格的界定問題就是農(nóng)民集體成員權的界定問題。即按照戶籍的農(nóng)業(yè)屬性原則、戶籍所在地原則和排他性原則作為界定農(nóng)民集體成員資格的標準，進而充分行使其作為集體成員的土地承包權、社會保障權、宅基地使用權、分區(qū)收益權等權利。

5.完善農(nóng)村土地所有權主體行使權利的外部保障機制。要敦促農(nóng)村土地確權登記頒證工作盡快徹底進行。農(nóng)村土地確權登記頒證是對農(nóng)村土地所有權主體的有形確認和證明，此項工作的徹底推行就是農(nóng)村土地所有權主體行使權利的最好的外部保障之一。對于確權登記發(fā)證過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要本著以上原則主動解決；同時政府部門要加強政策、技術等方面的指導這一點對于小型的、還處于摸索期的農(nóng)村集體法人顯得尤為重要，放權卻不放手、不放心，加強農(nóng)民集體的主體意識、權利意識和維權能力，這樣才有助于其少走彎路，農(nóng)民利益被最大程度保護。

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[責任編輯 劉嬌嬌]endprint