祁藝丹

摘 要：近半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，人類一方面發(fā)展核能，另一方面沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家找到安全、永久處理高放射性核核能及其廢料的辦法，通過(guò)對(duì)中國(guó)現(xiàn)行民用核設(shè)施管理的有關(guān)立法的整理，提出民用核設(shè)施管理過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：民用核設(shè)施；立法現(xiàn)狀；存在問(wèn)題

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）09-0294-02

一、中國(guó)民用核設(shè)施管理的立法現(xiàn)狀

（一）與民用核設(shè)施管理相關(guān)的由全國(guó)人大及人大常委會(huì)頒布的法律

1.《刑法》

中國(guó)1997年刑法有四個(gè)與核安全直接相關(guān)的罪名，具體而言：（1）刑法第125條規(guī)定的非法制造、買賣、運(yùn)輸、儲(chǔ)存危險(xiǎn)物質(zhì)罪。是指故意非法制造、買賣、運(yùn)輸、儲(chǔ)存毒害性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)，危害公共安全的行為。本罪屬于具體危險(xiǎn)犯，最高可判死刑，最低起刑點(diǎn)事三年有期徒刑。（2）《刑法修正案三》增加的刑法第127條規(guī)定的盜竊、搶奪或搶劫危險(xiǎn)物質(zhì)。盜竊和搶奪的，最高可處死刑，最低起刑點(diǎn)為三年有期徒刑。搶劫的，最高可處死刑，最低起刑點(diǎn)為十年有期徒刑。（3）刑法第136條規(guī)定的危險(xiǎn)物品肇事罪。是指違反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的管理規(guī)定，在生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用中發(fā)生重大事故，造成了嚴(yán)重后果的行為。主觀方面是過(guò)失，刑法幅度為三至七年有期徒刑。（4）刑法第151條規(guī)定的走私核材料罪。是指違反海關(guān)法規(guī)、走私核材料的行為。最高可判處死刑，最低起刑點(diǎn)是三年有期徒刑。此外，還有以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、污染環(huán)境罪、非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪與核犯罪相關(guān)聯(lián)。

2.《放射性污染防治法》

該法于2003年6月28日經(jīng)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，同日以中華人民共和國(guó)主席令第6號(hào)公布，自2003年10月1日期實(shí)行。該法律共分八章，包括：總則、放射性污染防治的監(jiān)督管理、核設(shè)施的放射性污染防治、核技術(shù)利用的放射性污染防治、鈾（釷）礦和伴生放射性礦開(kāi)發(fā)利用的放射性污染防治、放射性廢物的管理、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容。該法的立法目的是為了防止放射性污染，保護(hù)環(huán)境、保障人體健康，促進(jìn)核能、核技術(shù)的開(kāi)發(fā)與和平利用。制定該法的迫切性表現(xiàn)在，之前頒布過(guò)一系列的法規(guī)規(guī)章，但均散見(jiàn)于不同層面，不同層次的法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范系列之中，內(nèi)容零散，且不全面、不系統(tǒng)，未對(duì)放射性污染防治的基本原則、制度、措施及監(jiān)督管理體制等重大問(wèn)題做出相應(yīng)的規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)目前放射性污染防治工作的實(shí)際需要。同時(shí)，中國(guó)核能與核技術(shù)的開(kāi)發(fā)利用在對(duì)維護(hù)中國(guó)國(guó)防安全，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)中國(guó)的綜合國(guó)力等方面起到巨大推動(dòng)作用的同時(shí)，由此產(chǎn)生的安全問(wèn)題和放射性污染防治問(wèn)題，也越來(lái)越突出。因此，為了保證經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，在促進(jìn)核能、核技術(shù)開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中，必須完善中國(guó)放射性污染防治的法律制度，加強(qiáng)對(duì)放射性污染的防治，保護(hù)環(huán)境，保障人體健康。

3.《職業(yè)病防治法》

該法于2002年5月7日期施行。職業(yè)病是指企業(yè)、失業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)中，因接觸粉塵、放射性物資和其他有毒、有害物資等因素而引起的疾病。為了預(yù)防、控制和消除職業(yè)病危害，防治職業(yè)病，保護(hù)勞動(dòng)者的健康及相關(guān)權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定了職業(yè)病防治法。

（二）與民用核設(shè)施管理相關(guān)的由國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)

1.《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》

1986年10月29日由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施。為了在民用核設(shè)施的建造和營(yíng)運(yùn)中保證安全，保障工作人員和群眾的健康，保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)核能事業(yè)的順利發(fā)展。

2.《核材料管制條例》、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》都是針對(duì)核材料在使用過(guò)程中的管理、監(jiān)管環(huán)節(jié)的法律制度。

3.《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》

該法是為了加強(qiáng)對(duì)放射性同位素、射線裝置安全和防護(hù)的監(jiān)督管理，租金放射性同位素、射線裝置的安全應(yīng)用，保障人體健康、保護(hù)環(huán)境，制定的條例。經(jīng)2005年8月31日國(guó)務(wù)院第104次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2005年12月1日起施行。主要內(nèi)容包括放射性同位素與射線裝置安全、許可和備案、安全和防護(hù)、事故應(yīng)急處理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等。同時(shí)，與其相關(guān)的管理辦法還有《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)管理辦法》。

4.《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》

該條例是一個(gè)國(guó)家行政法規(guī)，2009年9月，由國(guó)務(wù)院總理簽發(fā)生效的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》指定的。放射性物品運(yùn)輸時(shí)核能和核技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，容易發(fā)生核與輻射事故，就目前的實(shí)際情況看，有必要制定條例，進(jìn)一步加強(qiáng)放射性物品運(yùn)輸安全管理。

（三）與民用核設(shè)施管理相關(guān)的由國(guó)務(wù)院各部委頒布的部門規(guī)章

1.核動(dòng)力廠、核輻照廠管理的部門規(guī)章

中國(guó)早在1958年就進(jìn)行了輻照土豆的人體實(shí)驗(yàn)，后在國(guó)家科委和衛(wèi)生部的組織領(lǐng)導(dǎo)下，“五五”期間進(jìn)行了多項(xiàng)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)，包括終生和傳代實(shí)驗(yàn)；“六五”期間進(jìn)行了四百余人的人體試食實(shí)驗(yàn)，并制定了七項(xiàng)輻照食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)；“八五”期間，又在前者工作基礎(chǔ)上進(jìn)行了：（1）輻照食品類別標(biāo)準(zhǔn)的制定（糧食類、果蔬類、熟肉類、冷凍畜禽類、干果果脯、調(diào)味品味）；（2）輻照食品鑒別方法的研究。1997年6月正式頒布了六大類七大項(xiàng)輻照食品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。即《輻照熟畜禽肉類衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》GB14891.1-1997、《輻照干果、果脯類衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》GB14891.3-1997、《輻照香辛料類衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》GB14891.4-1997、《輻照新鮮水果、蔬菜類衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》GB14891.5-1997、《輻照冷凍包裝畜禽肉類衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》GB14891.7-1997、《輻照豆類、谷類及其制品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》GB14891.8-1997。輻照衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制訂，將使食品輻照走上健康發(fā)展的道路，它對(duì)保護(hù)人們身體健康和環(huán)境不受污染，對(duì)提高產(chǎn)品的質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力有重大意義。近年來(lái)，尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)受食源性疾病的困擾使消費(fèi)者對(duì)食品輻照的作用認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻。食品的安全性和植物檢疫的衛(wèi)生措施是當(dāng)今世界必須解決的問(wèn)題，中國(guó)已經(jīng)加入世貿(mào)組織，食品輻照是WTO認(rèn)可的一項(xiàng)技術(shù)。因此，發(fā)展輻射加工，對(duì)促進(jìn)中國(guó)與北美及歐共體各國(guó)的出口貿(mào)易，減少貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)有重大的現(xiàn)實(shí)意義。針對(duì)核動(dòng)力廠的法律制度有《核動(dòng)力廠設(shè)計(jì)安全規(guī)定》、《核動(dòng)力廠運(yùn)行安全規(guī)定》。endprint

2.地球物理勘探中核材料使用的部門規(guī)章

《核材料管制條例》、《核材料管制條例實(shí)施細(xì)則》、《核材料實(shí)物保護(hù)公約》。

3.核燃料使用及核廢料處理的部門規(guī)章

《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則之三—核燃料循環(huán)設(shè)施的報(bào)告制度》、《城市放射性廢物管理辦法》。

二、中國(guó)民用核設(shè)施管理法律制度存在的問(wèn)題

（一）未制定基本法，有關(guān)民用核設(shè)施管理的法律法規(guī)體系缺失上位法

基本法是一個(gè)國(guó)家在憲法的基礎(chǔ)上，在某一調(diào)整的法律規(guī)范領(lǐng)域內(nèi)擁有的最高法律效力的法律。由于各國(guó)立法體制的不同，基本法與普通法的劃分標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，中國(guó)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)立法機(jī)關(guān)的權(quán)限，即全國(guó)人大制定的為基本法，全國(guó)人大常委會(huì)制定的為普通法。目前，核安全領(lǐng)域迄今尚未制定部門性的基本法。過(guò)去若干年來(lái)，許多專家一致呼吁出臺(tái)《原子能法》，但由于核能在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位不明確、產(chǎn)業(yè)政策不明朗等因素，一直都沒(méi)有頒布。隨著2003年《放射性污染防治法》的頒布和實(shí)施，有關(guān)人士對(duì)《核安全法》立法的關(guān)注有所降溫，在此情況下，一定程度阻礙了該法的推進(jìn)工作。盡管有許多核安全方面的內(nèi)容分布在其他相關(guān)法律法規(guī)中，但由于沒(méi)有原子能和核安全方面的基本法，法律位階和體系效力上受到一定限制。

（二）民用核設(shè)施使用過(guò)程中的某些具體制度仍然有待改進(jìn)

核安全涉及到鈾礦資源的勘探和開(kāi)采、整個(gè)核燃料循環(huán)、放射性廢物處置、放射性物質(zhì)運(yùn)輸、核技術(shù)應(yīng)用、市場(chǎng)準(zhǔn)入、事故應(yīng)急、核損害賠償、法律責(zé)任方面，目前的法律體系尚未能全部涵蓋上述各個(gè)方面，特別是對(duì)核安全管理所涉及的不同部門的職責(zé)、市場(chǎng)準(zhǔn)入的資質(zhì)要求、放射性廢物管理、放射性物質(zhì)運(yùn)輸安全管理、核損害責(zé)任等都沒(méi)有作出明確的規(guī)定，同時(shí)，一些部門規(guī)章出臺(tái)已十年之久，修訂工作沒(méi)有及時(shí)跟上體制變化、新的技術(shù)和觀念更新、國(guó)際和自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)等情況。

（三）技術(shù)性文件體系不完善，技術(shù)體系與民用核設(shè)施管理的法規(guī)體系脫節(jié)

技術(shù)性文件是民用核設(shè)施管理的技術(shù)支撐，目前的民用核設(shè)施安全利用方面的導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)體系還不夠完善：一是和安全技術(shù)規(guī)定國(guó)語(yǔ)以來(lái)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)，對(duì)中國(guó)自己核安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的提煉上不足，使其適用性和可操作性受到限制，易在監(jiān)管上造成一定的難度。二是核安全利用標(biāo)準(zhǔn)與核安全利用法規(guī)體系脫節(jié)，一些核安全規(guī)定與立法、監(jiān)督管理工作機(jī)制和工作運(yùn)作沒(méi)有融洽的結(jié)合、協(xié)調(diào)，有的核安全的導(dǎo)則和技術(shù)文件在其功能定位、內(nèi)容界面劃分等含糊不清或者重復(fù)交叉。三是核安全標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部以及與其他行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接和統(tǒng)一性上不夠。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，在同一技術(shù)范疇內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象，有的標(biāo)準(zhǔn)之間內(nèi)容重復(fù)、交叉或者存在矛盾。有些核行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有立足于中國(guó)整體的立法和管理運(yùn)作模式以及現(xiàn)有的技術(shù)水平，與其他行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

除了以上的問(wèn)題外，仍然存在一些其他問(wèn)題。由于中國(guó)核能立法時(shí)間較短，立法過(guò)程中的公眾參與度較低，立法缺口較大，原有的一些民用核設(shè)施安全利用法律法規(guī)無(wú)法滿足核能發(fā)展的需要，亟待修訂。核損害方面的國(guó)際公約如《核損害民事責(zé)任維也納公約》、《核電方面第三方責(zé)任公約》中國(guó)仍沒(méi)有加入，核安全文化在核能利用法律法規(guī)體系中的滲透不足、監(jiān)管能力需要提升等。

[責(zé)任編輯 魏 杰]endprint