■張曉慶

一、績效評(píng)價(jià)及其業(yè)務(wù)

績效評(píng)價(jià)是對(duì)被評(píng)價(jià)單位或被評(píng)價(jià)項(xiàng)目利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行鑒證評(píng)價(jià)的活動(dòng)。其目的是通過評(píng)價(jià)，向有關(guān)利害關(guān)系人提供經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息，并提出改進(jìn)建議，促進(jìn)資源的管理者或經(jīng)營者改進(jìn)工作, 更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，提高經(jīng)濟(jì)效益?？冃гu(píng)價(jià)有兩個(gè)主要目標(biāo)：一是對(duì)主要收支項(xiàng)目和資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，向權(quán)力機(jī)關(guān)提出獨(dú)立的意見、保證和建議；二是提出提高效益的途徑，幫助被評(píng)價(jià)單位采取必要的措施并改進(jìn)控制系統(tǒng)。因此，績效評(píng)價(jià)必須圍繞三要素進(jìn)行，即： 經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。績效評(píng)價(jià)必須將這幾方面綜合一起進(jìn)行考慮。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，政府所承擔(dān)的公共責(zé)任范圍日益增大，不斷增長的公共支出需求與有限的公共資源之間的矛盾日益突出，社會(huì)民眾對(duì)政府收支有了較強(qiáng)烈的監(jiān)督意識(shí)，這都對(duì)政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性提出了更高的要求。因此，績效評(píng)價(jià)逐步在我國興起，也成為注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師拓展新業(yè)務(wù)的努力方向。我國政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)處于初始階段，實(shí)踐中隨意性大，難以保證評(píng)價(jià)質(zhì)量和效果。中國資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)日前制定了《財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績效評(píng)價(jià)操作指引（試行）》，自2014年8月1日起施行，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)行財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)有非常大的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)范圍主要包括預(yù)算績效評(píng)價(jià)、政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)、專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)等多個(gè)方面。其中，政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)以政府投資活動(dòng)的真實(shí)性、合法性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，對(duì)政府投入資金的使用效益、管理效果作出評(píng)價(jià)并提出改進(jìn)建議，促進(jìn)被評(píng)價(jià)單位改善經(jīng)營管理、提高效益。

二、政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容

現(xiàn)階段政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)應(yīng)從投資決策、資金使用、項(xiàng)目管理和投資效益四個(gè)環(huán)節(jié)展開，對(duì)政府投資項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期的資金使用效益及社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，揭露形象工程、政績工程以及揮霍浪費(fèi)財(cái)政性資金等問題，對(duì)政府投資建設(shè)領(lǐng)域存在的問題，通過調(diào)查評(píng)價(jià)，從各層面提出意見和建議。項(xiàng)目的生命周期及績效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容如下表：

（一）投資決策的科學(xué)、合理性的評(píng)價(jià)

實(shí)施政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，應(yīng)注重對(duì)投資決策的科學(xué)、合理性作出獨(dú)立評(píng)價(jià)。一個(gè)工程項(xiàng)目的成敗首先取決于項(xiàng)目立項(xiàng)決策，決策失誤的項(xiàng)目，再規(guī)范的項(xiàng)目管理也無濟(jì)于事。我國投資領(lǐng)域產(chǎn)生的重復(fù)建設(shè)，損失浪費(fèi)，投資效益不高等問題的原因是多方面的，關(guān)鍵在于投資決策缺乏科學(xué)性、合理性。針對(duì)項(xiàng)目決策中出現(xiàn)的問題，績效評(píng)價(jià)應(yīng)從以下方面著手：

1．審查投資立項(xiàng)決策程序是否規(guī)范、有效。重點(diǎn)審查項(xiàng)目建議書審批、可行性研究報(bào)告審批和初步設(shè)計(jì)審批是否嚴(yán)格遵守審批程序。是否采用科學(xué)的方法對(duì)社會(huì)公共需求進(jìn)行識(shí)別形成建設(shè)必要性，再經(jīng)過全面的可行性分析論證和多方案比較確定項(xiàng)目的建設(shè)方案。

2．審查承擔(dān)政府投資決策咨詢、項(xiàng)目可行性研究、項(xiàng)目評(píng)估的各中介機(jī)構(gòu)是否具有獨(dú)立性和相應(yīng)的資質(zhì)能力，對(duì)項(xiàng)目的論證是否充分，可行性研究是否確實(shí)可行，是否存在用虛假可行性研究報(bào)告去應(yīng)付政府有關(guān)部門而獲得立項(xiàng)，致使提供的結(jié)論失去科學(xué)性和公正性。

3．審查行使項(xiàng)目最終決策權(quán)的有關(guān)部門是否以可行性研究和項(xiàng)目評(píng)估的科學(xué)結(jié)論為依據(jù)。

4．審查在投資決策形成的各個(gè)環(huán)節(jié)上是否有健全的決策責(zé)任制并有效執(zhí)行。

（二）項(xiàng)目資金使用的真實(shí)性、合法性評(píng)價(jià)

政府投資項(xiàng)目資金來源主要為財(cái)政性資金。資金撥付所經(jīng)手的部門較多，資金管理和使用環(huán)節(jié)易出現(xiàn)問題，因此必須就其真實(shí)性、合法性作出評(píng)價(jià)：

1．項(xiàng)目資金是否及時(shí)、足額撥付到位，是否存在因撥款不及時(shí)影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及項(xiàng)目效益的發(fā)揮等問題。

2．政府各職能部門對(duì)投資資金撥付、使用和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管是否到位、有效。

3．項(xiàng)目資金是否按規(guī)定用途使用，是否存在被截留、轉(zhuǎn)移、挪用、擠占等問題。

4．項(xiàng)目決算成本是否經(jīng)濟(jì)合理，項(xiàng)目決算成本是否在設(shè)計(jì)概算范圍內(nèi)，有無隨意改變建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；有無弄虛作假、虛列建設(shè)成本問題。

（三）項(xiàng)目管理的規(guī)范性、有效性評(píng)價(jià)

1．審查項(xiàng)目是否實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，項(xiàng)目法人在項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營過程中是否按企業(yè)法人機(jī)制運(yùn)作。

2．對(duì)實(shí)行資本金制的項(xiàng)目，審查資本金是否按規(guī)定進(jìn)度和數(shù)額及時(shí)到位，是否按規(guī)定用途使用。

3．審查項(xiàng)目的施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、采購等是否實(shí)行招投標(biāo)制，是否選擇了最合適的設(shè)計(jì)單位和最佳的工程承包人，相關(guān)單位是否有資質(zhì)、是否存在違法分包、層層轉(zhuǎn)包問題。

4．項(xiàng)目有關(guān)合同是否真實(shí)有效，對(duì)合同條款的合法性、合規(guī)性、合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)合同履行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，有無違反合同條款和執(zhí)行合同不到位的行為。

5．項(xiàng)目實(shí)際工期是否合理、是否按時(shí)竣工，施工質(zhì)量是否達(dá)到國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求。

（四）投資項(xiàng)目效益的評(píng)價(jià)

政府投資項(xiàng)目大多為不以盈利為目的的非經(jīng)營性項(xiàng)目。評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益，主要檢查項(xiàng)目建成的實(shí)際效果與預(yù)期效果是否一致，并予以客觀的評(píng)價(jià)。如建成項(xiàng)目是否得到充分地使用，項(xiàng)目能否覆蓋目標(biāo)受益范圍，社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目是否滿意，項(xiàng)目是否改善了自然環(huán)境等等。具體操作中，可把項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)中的預(yù)期效益或社會(huì)行業(yè)平均水平作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過實(shí)際效益與標(biāo)準(zhǔn)效益的對(duì)比分析，對(duì)項(xiàng)目的投資效益作出客觀評(píng)價(jià)。實(shí)際工作中，效益表現(xiàn)形式的不同決定了評(píng)價(jià)范圍和內(nèi)容的不同，具體到建設(shè)項(xiàng)目，可因建設(shè)項(xiàng)目的行業(yè)性質(zhì)和評(píng)價(jià)目的進(jìn)一步細(xì)化績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

三、政府投資項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是用于評(píng)價(jià)被評(píng)價(jià)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)、效率、效果合理的、可達(dá)到的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)。它反映該事項(xiàng)規(guī)范化的控制模式，代表了良好的實(shí)務(wù)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在績效評(píng)價(jià)中為評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與國家機(jī)關(guān)之間、評(píng)價(jià)人員與被評(píng)價(jià)單位管理人員就評(píng)價(jià)的性質(zhì)進(jìn)行溝通提供了基礎(chǔ)，并將績效評(píng)價(jià)目標(biāo)與測(cè)試方法聯(lián)系起來，形成評(píng)價(jià)證據(jù)收集的基礎(chǔ)，為揭露問題提供依據(jù)。政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)可分為縱向、橫向兩個(gè)評(píng)價(jià)層次。縱向評(píng)價(jià)是將項(xiàng)目的實(shí)際績效和預(yù)期績效相對(duì)比，評(píng)價(jià)預(yù)期績效目標(biāo)的完成度，縱向評(píng)價(jià)績效標(biāo)準(zhǔn)即為預(yù)期的績效目標(biāo)；橫向評(píng)價(jià)是將項(xiàng)目的實(shí)際績效和社會(huì)平均績效或優(yōu)等績效水平進(jìn)行對(duì)比，評(píng)價(jià)項(xiàng)目績效水平在社會(huì)或同行業(yè)中的位置，從而判定優(yōu)劣，橫向評(píng)價(jià)績效標(biāo)準(zhǔn)即為社會(huì)平均或優(yōu)等績效目標(biāo)。

政府投資項(xiàng)目要一般經(jīng)過國家有關(guān)部門的論證、決策、立項(xiàng)過程，在這一過程中要制定出項(xiàng)目的預(yù)期績效目標(biāo)，從這一點(diǎn)上說，預(yù)期績效目標(biāo)可作為績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，財(cái)政部門行使財(cái)政資金管理、考核職能，一般都要制定出項(xiàng)目的法人管理、資金使用、效益預(yù)期目標(biāo)，出于財(cái)政投資預(yù)算績效管理需要也可運(yùn)用該指標(biāo)體系。在政府投資項(xiàng)目項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)中，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)、指標(biāo)完善程度進(jìn)行綜合考量、選用。對(duì)項(xiàng)目管理、資金使用的評(píng)價(jià)可采用政府投資項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)財(cái)務(wù)效益和宏觀經(jīng)濟(jì)效益可參考國家建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；環(huán)境生態(tài)效益若深入評(píng)價(jià)可采用環(huán)保部門具體專業(yè)指標(biāo)；對(duì)社會(huì)效益應(yīng)結(jié)合社會(huì)發(fā)展的評(píng)估指數(shù)，采用問卷調(diào)查、調(diào)研分析等方法得出。當(dāng)然，有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀、微觀指標(biāo)或參數(shù)若存在可比的具有權(quán)威性、公信力的參照標(biāo)準(zhǔn)，也可運(yùn)用該指標(biāo)評(píng)價(jià)。實(shí)際評(píng)價(jià)工作中，評(píng)價(jià)人員往往可以計(jì)算出各類績效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)值，卻難以找到可比的參照標(biāo)準(zhǔn)，能夠回答“完成的怎么樣”，卻難以回答“完成的好不好”。如果缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)表評(píng)價(jià)意見，勢(shì)必帶來大的評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。在績效評(píng)價(jià)中采取“自創(chuàng)”標(biāo)準(zhǔn)處理方式時(shí)，應(yīng)謹(jǐn)慎發(fā)表評(píng)價(jià)意見，應(yīng)在評(píng)價(jià)報(bào)告中披露標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)來源、計(jì)算過程和分析方法，以便被評(píng)價(jià)單位和報(bào)告使用者對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)意見的理解。

三、政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的程序和方法

（一）績效評(píng)價(jià)程序

績效評(píng)價(jià)程序只是實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)目標(biāo)的途徑，不同的評(píng)價(jià)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都有相應(yīng)的評(píng)價(jià)程序來保證?？冃гu(píng)價(jià)包括評(píng)價(jià)準(zhǔn)備、評(píng)價(jià)實(shí)施和評(píng)價(jià)報(bào)告三個(gè)階段。

1．評(píng)價(jià)準(zhǔn)備階段

評(píng)價(jià)準(zhǔn)備階段的主要工作包括： 初步調(diào)查了解評(píng)價(jià)事項(xiàng)；確定評(píng)價(jià)目標(biāo)和范圍、重點(diǎn)；確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)方法體系；編制評(píng)價(jià)實(shí)施方案等。政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)方案特別強(qiáng)調(diào)在編制評(píng)價(jià)方案之前充分了解和掌握該政府投資項(xiàng)目的基本情況，如有關(guān)法規(guī)、協(xié)議、工作目標(biāo)或項(xiàng)目目標(biāo)、內(nèi)控制度、產(chǎn)出情況、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)影響等。而且難點(diǎn)和重點(diǎn)是建立具體評(píng)價(jià)目標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于總體評(píng)價(jià)目標(biāo)即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性要進(jìn)行分解，分解成具體的分級(jí)目標(biāo)，要具有較強(qiáng)的可操作性。

2．評(píng)價(jià)實(shí)施階段

評(píng)價(jià)實(shí)施階段可以分為三個(gè)步驟，即：收集評(píng)價(jià)證據(jù)、整理分析評(píng)價(jià)證據(jù)并得出評(píng)價(jià)結(jié)論、找出需要改進(jìn)的地方并初步形成評(píng)價(jià)建議。當(dāng)然三個(gè)步驟的劃分并不是絕對(duì)的，如在分析證據(jù)時(shí)發(fā)現(xiàn)證據(jù)不夠充分，需返回前步驟補(bǔ)充收集證據(jù)，或者在考慮形成評(píng)價(jià)建議時(shí)發(fā)現(xiàn)證據(jù)不足或分析不當(dāng)，也需補(bǔ)充更改。

3．評(píng)價(jià)報(bào)告階段

評(píng)價(jià)人員要在評(píng)價(jià)證據(jù)分析的基礎(chǔ)上，形成評(píng)價(jià)結(jié)論，按照要求編寫政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)報(bào)告。在報(bào)告形成之前, 評(píng)價(jià)人員應(yīng)與被評(píng)價(jià)單位充分溝通并交換意見, 落實(shí)發(fā)現(xiàn)的問題。該階段的具體步驟大致是撰寫初稿、交換意見、修改、出具正式報(bào)告。評(píng)價(jià)報(bào)告包括簡單介紹所審項(xiàng)目的背景和工作目標(biāo)、評(píng)價(jià)的總體目標(biāo)和范圍、具體評(píng)價(jià)目標(biāo)、對(duì)數(shù)據(jù)來源和評(píng)價(jià)方法的說明、對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的說明、對(duì)每一個(gè)具體目標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)論、評(píng)價(jià)建議等。根據(jù)評(píng)價(jià)需要，評(píng)價(jià)報(bào)告可采用文字描述、數(shù)字表格和圖表清晰、形象、直觀、準(zhǔn)確地表述。

（二）評(píng)價(jià)方法

政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的最終目的是提高類似項(xiàng)目的績效水平，為有關(guān)方提供有用的信息。整個(gè)績效評(píng)價(jià)過程就是一個(gè)信息收集、分析、評(píng)價(jià)并得出評(píng)價(jià)結(jié)論的過程。評(píng)價(jià)方法可以分為兩大類：一是信息收集方法，二是信息分析評(píng)價(jià)方法。

1．信息收集方法

信息收集實(shí)際就是評(píng)價(jià)取證, 評(píng)價(jià)證據(jù)的類型大致有實(shí)物證據(jù)、書面證據(jù)、詢證證據(jù)、分析性證據(jù)。評(píng)價(jià)證據(jù)來源一般有：人、文件、實(shí)地觀察。政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)沿用了一部分傳統(tǒng)的方法，比如觀察法、審閱法、函證法、核對(duì)法、抽樣法等，也有自身特有的方法，比如文案調(diào)查法、實(shí)地調(diào)研法、訪談法、問卷調(diào)查法、案例分析法、利用被評(píng)價(jià)單位數(shù)據(jù)資料法、利用專家工作法等。如訪談法在政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)是重要的方法，并且在評(píng)價(jià)的不同階段也有不同的訪談形式和方式，可采用單獨(dú)會(huì)談和集體討論等形式發(fā)現(xiàn)問題，或采用結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的問題回答，訪談結(jié)束后進(jìn)行記錄整理與分析，記錄可以作為績效評(píng)價(jià)報(bào)告的附件和工作底稿；又如問卷調(diào)查法是評(píng)價(jià)社會(huì)效益、被調(diào)查群體規(guī)模較大的常用方法，問卷調(diào)查法的關(guān)鍵是問卷設(shè)計(jì)，通常要遵循客觀性、合理性、邏輯性、明確性等原則，且要求問卷數(shù)據(jù)便于整理與分析。

2．信息分析評(píng)價(jià)方法

信息分析評(píng)價(jià)是對(duì)已經(jīng)取得的證據(jù)，運(yùn)用一定的技術(shù)方法進(jìn)行再加工, 形成新的證據(jù)即分析性證據(jù)并從中得出結(jié)論。信息分析評(píng)價(jià)方法因具體情況而異，既有簡單的，也有需要高等數(shù)學(xué)復(fù)雜技術(shù)的，有時(shí)需要多種方法結(jié)合使用。主要有方法： 比較分析法、因素分析法、統(tǒng)計(jì)抽樣法、成本效益分析法、最低成本法等。如比較分析法是通過對(duì)不同來源的有關(guān)指標(biāo)、數(shù)字、情況等內(nèi)容的對(duì)比，或通過與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比作出分析評(píng)價(jià)；又如因素分析法是依據(jù)分析指標(biāo)與其影響因素的關(guān)系，從數(shù)量上確定各因素對(duì)分析指標(biāo)影響方向和影響程度，既可以全面分析各因素對(duì)某一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的影響，又可單獨(dú)分析某個(gè)因素對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的影響。