■王同律

一、財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)及種類

（一）財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)及指標(biāo)體系

評價(jià)指標(biāo)是指用來衡量財(cái)政支出績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，是量化考核財(cái)政支出績效狀況的手段。財(cái)政支出績效要求從多個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)的評價(jià)考核，需要設(shè)計(jì)出一系列指標(biāo)，這些相關(guān)指標(biāo)的集合，即財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系。評價(jià)指標(biāo)體系中的一系列評價(jià)指標(biāo)，它們是相互關(guān)聯(lián)的，構(gòu)成了一種多級遞階層次結(jié)構(gòu)。

圖1-1 財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)圖

（二）指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)分析

1．評價(jià)總目標(biāo)

財(cái)政支出績效評價(jià)要有評價(jià)的總目標(biāo)，或稱評價(jià)主題。各種類型不同的績效評價(jià)，在目標(biāo)上有一定差異。進(jìn)行績效評價(jià)前，必須有明確的評價(jià)主題。

財(cái)政部[2011]285號《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》中稱，財(cái)政支出績效評價(jià)是指根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。

因此財(cái)政支出績效評價(jià)的目標(biāo)是對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行的評價(jià)，即可理解為財(cái)政支出績效評價(jià)的主題。

2．指標(biāo)的層級結(jié)構(gòu)

財(cái)政支出績效評價(jià)是多目標(biāo)的系統(tǒng)評價(jià)問題，多目標(biāo)系統(tǒng)的評價(jià)需要對不同目標(biāo)采用不同的指標(biāo)進(jìn)行衡量。又由于財(cái)政支出績效評價(jià)涉及的部門或項(xiàng)目具體內(nèi)容廣泛，總體目標(biāo)是指向性的。因此，需要構(gòu)建指標(biāo)的層級結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)評價(jià)人員進(jìn)行具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)。

（1）一級指標(biāo)：亦稱指標(biāo)維度。維度是對評價(jià)對象、類型的區(qū)分，規(guī)定了評價(jià)的基本面向。通過維度區(qū)分，可使評價(jià)層面條理化，評價(jià)具有可比性。

（2）二級指標(biāo)：亦稱基本指標(biāo)，或稱指標(biāo)內(nèi)容，中間段指標(biāo)，是評價(jià)手段的體現(xiàn)，作為維度的載體和外在表現(xiàn)，需要根據(jù)項(xiàng)目的種類、特點(diǎn)、相關(guān)度和隸屬性進(jìn)行編制。

（3）三結(jié)指標(biāo)：亦稱指標(biāo)要素，即具體指標(biāo)，是評價(jià)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性和具體表現(xiàn)，需要進(jìn)行量化考量。

多級遞階層次結(jié)構(gòu)是多目標(biāo)系統(tǒng)決策與評價(jià)的先進(jìn)結(jié)構(gòu)模型，能將一個(gè)系統(tǒng)的多目標(biāo)的層次及影響因素之間的相互關(guān)聯(lián)關(guān)系清晰地展現(xiàn)，并能合理分析出不同要素對隸屬層級以及總目標(biāo)的重要性程度（權(quán)重）。評價(jià)中既能進(jìn)行分層評價(jià)，又能進(jìn)行綜合（總目標(biāo)）評價(jià)。根據(jù)財(cái)政支出績效評價(jià)的系統(tǒng)性和評價(jià)要求，指標(biāo)體系構(gòu)建采用多級遞階層次結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了科學(xué)性。

（三）指標(biāo)種類

1．按指標(biāo)的適用范圍：績效評價(jià)指標(biāo)可分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。共性指標(biāo)是適用于所有評價(jià)對象的指標(biāo)。個(gè)性指標(biāo)是針對評價(jià)對象特點(diǎn)設(shè)定的，適用于不同預(yù)算部門或項(xiàng)目的業(yè)績評價(jià)指標(biāo)。

2．按指標(biāo)屬性：績效評價(jià)指標(biāo)可分為客觀性指標(biāo)和主觀性指標(biāo)?？陀^性指標(biāo)是指可以直接以量化的數(shù)據(jù)來顯示績效程度的不同的指標(biāo)。主觀性指標(biāo)是指顯示評價(jià)人員或受訪人的感受或認(rèn)知差異程度不同，無法以直接的量化數(shù)據(jù)來顯示的指標(biāo)。

3．按指標(biāo)考核內(nèi)容：績效評價(jià)指標(biāo)可分為過程性指標(biāo)和結(jié)果性指標(biāo)。過程性指標(biāo)是以行為過程為導(dǎo)向，具有手段和效率涵義的指標(biāo)。結(jié)果性指標(biāo)是以行為后果為導(dǎo)向，具有目的和效果涵義的指標(biāo)。

以財(cái)政部（財(cái)預(yù)[2011]285號）文件評價(jià)指標(biāo)體系中的三級指標(biāo)為例，按指標(biāo)屬性和考核內(nèi)容進(jìn)行指標(biāo)種類劃分，大致如下（見表1-1）。

二、財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

（一）評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)要求

評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)遵循以下原則：(1)相關(guān)性；(2)重要性；(3)可比性；(4)系統(tǒng)性；(5)經(jīng)濟(jì)性（詳見財(cái)預(yù)[2011]285號文件）。在此原則下設(shè)計(jì)形成的評價(jià)指標(biāo)（體系），要求具有完整性、協(xié)調(diào)性和比例性的特征。

完整性是指各種指標(biāo)形成重點(diǎn)突出，兼顧一般，相互聯(lián)系，互為補(bǔ)充的整體（指標(biāo)體系）。

協(xié)調(diào)性是指各指標(biāo)之間在績效評價(jià)主題質(zhì)的規(guī)定一致性下能相互銜接，互相映證。

比例性是指各類指標(biāo)之間存在一定的數(shù)量比例關(guān)系。

對于初次進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)的評價(jià)人員，可以參考財(cái)預(yù)[2011]285號文件或財(cái)預(yù)[2013]53號文件的指標(biāo)體系框架開展設(shè)計(jì)。財(cái)預(yù)[2013]53號文件指出，參考框架模式“主要用于設(shè)置具體共性指標(biāo)時(shí)的指導(dǎo)和參考”，“即要根據(jù)具體績效評價(jià)對象的不同，以《共性體系框架》為參考，在其中靈活選取最能體現(xiàn)績效評價(jià)對象特征的共性指標(biāo)，也要針對具體績效評價(jià)對象的特點(diǎn)，另行設(shè)計(jì)具體的個(gè)性評價(jià)指標(biāo)……，從而形成完善的績效評價(jià)指標(biāo)體系”。

表1-1 財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)類型表

根據(jù)不同的評價(jià)對象，可以先行設(shè)計(jì)出適用于某種行業(yè)或種類的共性指標(biāo)框架，再針對評價(jià)對象特點(diǎn)設(shè)計(jì)具體個(gè)性指標(biāo)。

（二）一級指標(biāo)設(shè)計(jì)

一級指標(biāo)即評價(jià)指標(biāo)體系中的績效維度，它是基于財(cái)政績效評價(jià)主題（即“3E原則”——經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性）對評價(jià)層面的具體化和條理化，也是指標(biāo)體系的大結(jié)構(gòu)框架。

表2-1 三級指標(biāo)設(shè)計(jì)的要點(diǎn)

表3-1 根據(jù)評價(jià)主要問題形成二級指標(biāo)

表3-2 三級指標(biāo)設(shè)計(jì)表

表3-3 市級城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系

財(cái)政項(xiàng)目本質(zhì)是辦事的行為，進(jìn)行績效評價(jià)包括行為過程和行為結(jié)果兩個(gè)方面。從行為過程而言，需要考評項(xiàng)目投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，過程是否合規(guī)和合理；從行為結(jié)果來說，需要考評行為結(jié)果是否到達(dá)了預(yù)期目標(biāo)，投入產(chǎn)出活動是否有效率以及結(jié)果產(chǎn)生了哪些影響（包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等）。

將“3E原則”與項(xiàng)目行為與過程的兩個(gè)方面相結(jié)合，即可完成績效維度的設(shè)計(jì)。財(cái)預(yù)[2011]285號文件的績效維度項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績效大致對應(yīng)了經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，又有行為過程和行為結(jié)果的指向。財(cái)預(yù)[2013]53號文件中績效維度設(shè)計(jì)為投入、過程、產(chǎn)出、效果，其設(shè)計(jì)邏輯是投入與過程對應(yīng)的是經(jīng)濟(jì)性，過程和產(chǎn)出對應(yīng)的是效率性，產(chǎn)出和效果對應(yīng)的是效益性，而在行為過程和行為結(jié)果的指向上更為明確。

建議現(xiàn)階段財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)、績效維度可按財(cái)政部上述兩個(gè)文件的一級指標(biāo)確定，一般來說，財(cái)預(yù)[2011]285號文件的三個(gè)維度比較適合初次投資或一次性的財(cái)政支出項(xiàng)目的評價(jià)，財(cái)預(yù)[2013]53號文件中的四個(gè)維度比較適合連續(xù)投資和政策性財(cái)政支出項(xiàng)目的評價(jià)。

（三）二級指標(biāo)設(shè)計(jì)

二級指標(biāo)亦稱基本指標(biāo)，是對一級指標(biāo)評價(jià)基本面向的具體化，可以理解為每個(gè)績效維度評價(jià)的內(nèi)容，財(cái)政部績效評價(jià)共性框架中二級指標(biāo)列示的即是不同績效維度如何進(jìn)行評價(jià)內(nèi)容的具體指向。設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)根據(jù)評價(jià)對象及項(xiàng)目的特點(diǎn)，明確評價(jià)關(guān)鍵問題，盡量做到不重不漏。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的調(diào)整，亦可直接采用。

（四）三級指標(biāo)設(shè)計(jì)

三級指標(biāo)亦稱指標(biāo)要素，是二級指標(biāo)評價(jià)內(nèi)容的具體表現(xiàn)，大多數(shù)需要根據(jù)評價(jià)對象所屬領(lǐng)域和項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)，往往需要評價(jià)人員自主確定。另一方面，三級指標(biāo)是綜合評價(jià)定量結(jié)論產(chǎn)生的來源，需要有指標(biāo)評分結(jié)果。因此設(shè)計(jì)要求有指標(biāo)解釋和說明，即指標(biāo)值如何產(chǎn)生，具體來說，對客觀性指標(biāo)要有直接量化的計(jì)量方式，對主觀性指標(biāo)要有數(shù)量化方法的說明，具體見表2-1。

三、財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)示例

本文以市級城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)為例。

（一）參考共性指標(biāo)框架的選擇及一級指標(biāo)的確定

該項(xiàng)目為政策性財(cái)政專項(xiàng)支出項(xiàng)目，共性指標(biāo)框架選擇財(cái)預(yù)[2013]53號文件中《項(xiàng)目支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，一級指標(biāo)直接采用《框架》中的投入、過程、產(chǎn)出、效果四個(gè)績效維度。

（二）二級指標(biāo)的確定

具體見表3-1。

（三）三級指標(biāo)確定

具體見表3-2。

（四）形成評價(jià)指標(biāo)體系表

具體見表3-3。

[1]鄭云輝,李文斌,盧揚(yáng)帆.財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價(jià)體系與報(bào)告.新華出版社,2012年9月.