王 慧，賈 密

( 華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州510072)

一、問題的提出

流動(dòng)兒童是城市化進(jìn)程的產(chǎn)物，根據(jù)第六次全國人口普查的結(jié)果，“流動(dòng)兒童”是指18 周歲以下、戶籍地與經(jīng)常居住地不一致的未成年人，包括跨省流動(dòng)兒童、省內(nèi)跨市流動(dòng)兒童、市內(nèi)跨縣流動(dòng)兒童和縣內(nèi)跨鄉(xiāng)流動(dòng)兒童［1］46。我國憲法和義務(wù)教育法規(guī)定，所有兒童均平等享有接受義務(wù)教育的權(quán)利。至于政府如何具體承擔(dān)義務(wù)教育給付義務(wù)，我國法律沒有明確政府內(nèi)部承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，而是授權(quán)國務(wù)院制定細(xì)則。

根據(jù)國務(wù)院的各項(xiàng)規(guī)章及相關(guān)會(huì)議規(guī)定，就義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)而言，在縱向的中央和地方各級政府之間，采取的是“以縣為主”原則①2003年9月全國農(nóng)村教育工作會(huì)議文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》中規(guī)定，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”。;在橫向的不同地區(qū)政府之間，對流動(dòng)兒童的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，則是采取“以流入地政府為主，以公立學(xué)校為主”的政策②2006年3月《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的意見》明確了流入地政府對農(nóng)民工子女義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任。。

我國雖然幅員遼闊、地大物博，但各縣因自然、歷史等方面的先天差異，決定了縣級財(cái)政收入之間的巨大差異，這種財(cái)政收入的差異必然導(dǎo)致各縣級財(cái)政中可用于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的數(shù)額本身存在實(shí)質(zhì)性差異，換言之各縣級政府對義務(wù)教育階段的生均費(fèi)用支出能力及標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。同時(shí)，當(dāng)兒童流動(dòng)起來后，由于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺乏轉(zhuǎn)移支付制度，中央和地方政府按兒童戶籍所承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)無法跟隨兒童一起轉(zhuǎn)移至流入地政府。而我國流動(dòng)兒童分布極不均衡，大量流動(dòng)兒童分布在北上廣及東部沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，以流入地的縣級政府為主承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的制度，在現(xiàn)實(shí)生活中存在較大的弊端，并最終導(dǎo)致流動(dòng)兒童無法平等享有受教育權(quán)。本文通過分析法律規(guī)定平等受教育權(quán)之應(yīng)然狀態(tài)，指出現(xiàn)行流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度下平等受教育權(quán)之實(shí)然與應(yīng)然之間的差距，明確以中央政府為主承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的必要性。

二、流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度對平等受教育權(quán)之悖離

(一)平等受教育權(quán)之應(yīng)然狀態(tài)

從權(quán)利性質(zhì)來看，受教育權(quán)作為憲法中的一項(xiàng)基本權(quán)利，具有受益權(quán)功能。受益權(quán)功能是指公民基本權(quán)利所具有的可以請求國家作為某種行為，從而享受一定利益的功能。受益權(quán)功能針對的是國家給付義務(wù)，也就是國家提供基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)所需的物質(zhì)、程序或者服務(wù)［2］。權(quán)利和義務(wù)總是相輔相成，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴于義務(wù)的履行。故個(gè)人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)取決于國家對受教育權(quán)給付義務(wù)的承擔(dān)。

受教育權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)有賴于《義務(wù)教育法》的具體落實(shí)及實(shí)施?！读x務(wù)教育法》第2 條不僅界定了義務(wù)教育的期限和對象，還明確了義務(wù)教育的免費(fèi)性和國家的經(jīng)費(fèi)保障義務(wù)。該條款是對憲法中受教育權(quán)的具體落實(shí)，只有國家建立了相應(yīng)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制并保證義務(wù)教育制度的實(shí)施，個(gè)人才可能真正實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)。除了明確界定個(gè)人的權(quán)利和國家的義務(wù)外，該法第4 條還進(jìn)一步明確了義務(wù)教育的平等性原則，任何年滿6 周歲的兒童都享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，換言之國家應(yīng)當(dāng)保障所有適齡兒童可以平等享有受教育權(quán)。

至于國家如何具體實(shí)施受教育權(quán)的給付義務(wù)，《義務(wù)教育法》第42 條規(guī)定義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政保障范圍，即由政府代表國家以財(cái)政收入支付義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。在具體的經(jīng)費(fèi)數(shù)額上，該條明確了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)覆蓋的成本范圍——教職工人數(shù)及工資標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。而在具體經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)上，第44 條作出了原則性規(guī)定，即由國務(wù)院和地方各級政府根據(jù)職責(zé)共同承擔(dān)。至于具體承擔(dān)的辦法，第44 條授權(quán)給國務(wù)院制定細(xì)則。

解讀上述《義務(wù)教育法》的相關(guān)條款可知，我國法律非常清晰明確地界定了受教育權(quán)的權(quán)利主體是個(gè)人，義務(wù)主體是國家; 在權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容上，政府代表國家對個(gè)人承擔(dān)義務(wù)教育的給付義務(wù)。具體到承擔(dān)義務(wù)教育給付義務(wù)所需的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，法律雖然明確了其應(yīng)該涵蓋的成本范圍，卻未明確不同級別、不同地區(qū)政府之間承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)所需財(cái)政經(jīng)費(fèi)的具體數(shù)額及比例，而是授權(quán)國務(wù)院規(guī)定。因此，我國適齡兒童義務(wù)教育階段受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況，完全取決于國務(wù)院落實(shí)《義務(wù)教育法》的具體規(guī)定。

(二)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度對縣級財(cái)政收入差異的忽視

根據(jù)國務(wù)院的相關(guān)會(huì)議文件，在2003年9月全國農(nóng)村教育工作會(huì)議文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》、2006年3月《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的意見》中建立了以縣為主、以流入地為主的流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度。雖然2006年《義務(wù)教育法》歷經(jīng)修訂，明確了政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障義務(wù)，國務(wù)院也僅在2008年8月發(fā)布了《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》，其中要求從當(dāng)年秋季開學(xué)起，免除全國城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，所需資金由省級政府統(tǒng)籌落實(shí)，省和省以下各級財(cái)政予以安排;對農(nóng)民工子女義務(wù)教育，增加了公辦學(xué)校對農(nóng)民工子女免除學(xué)雜費(fèi)、不收借讀費(fèi)，中央財(cái)政對農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題解決較好的省份給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)兩項(xiàng)規(guī)定?？梢娫?006年新《義務(wù)教育法》實(shí)施以后，國務(wù)院對流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)，仍然采取“以流入地政府管理為主，以全日制公辦學(xué)校為主”的模式。

在兒童沒有流動(dòng)的情況下，我國政府對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)“以縣為主”，縣級政府是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入和管理主體。在這種模式下，《義務(wù)教育法》中義務(wù)教育的平等性原則，只有統(tǒng)一全國義務(wù)教育生均財(cái)政經(jīng)費(fèi)才能實(shí)現(xiàn)。但由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和不同地區(qū)要素稟賦結(jié)構(gòu)的影響，我國的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，社會(huì)結(jié)構(gòu)存在差異，導(dǎo)致政府的財(cái)政收入基礎(chǔ)和財(cái)政負(fù)擔(dān)的不同［3］。在縣級財(cái)政收入不一致的情況下，各縣級政府可用于義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)也不可能一致。此時(shí)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)平等性原則的關(guān)鍵，就在于上級政府承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)能否彌補(bǔ)縣級財(cái)政差異所導(dǎo)致的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差異。但自1994年中央地方實(shí)行分稅制后，地方財(cái)政收入由1993年的78%降為2003年的45.4%，其中30%左右在省級財(cái)政，縣級財(cái)政只有10%左右。中央財(cái)政收入則由22%上升至54.6%。而地方財(cái)政支出占國家財(cái)政支出的比重則在分稅制前后變化不大，保持在70%左右［4］。國務(wù)院發(fā)展研究中心“縣鄉(xiāng)財(cái)政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)”課題組(2002)在對農(nóng)村學(xué)校抽樣調(diào)查后指出，在農(nóng)村義務(wù)教育資金投入比例中，中央政府、省和地區(qū)( 包括地級市)、縣和縣級市負(fù)擔(dān)總計(jì)22%，而基層財(cái)力最弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻負(fù)擔(dān)了全部的78%［5］。顯然，由于中央配套資金在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中所占比例過小，不足以彌補(bǔ)各縣可支配義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的地區(qū)差異，換言之，縣級政府可承受的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)本身就存在地區(qū)性差異。因此，目前的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度無法實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的平等性。

三、流動(dòng)兒童分布不均對流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度提出的挑戰(zhàn)

(一)流動(dòng)兒童分布現(xiàn)狀

2010年第六次全國人口普查結(jié)果顯示，我國0 ～17 周歲流動(dòng)兒童規(guī)模為3581 萬，其中0 ～14周歲的流動(dòng)兒童規(guī)模為2291 萬［1］48－50。在0 ～17 周歲的流動(dòng)兒童中，戶籍為農(nóng)業(yè)戶口的流動(dòng)兒童占80.35%，非農(nóng)業(yè)戶口的只占19.65%，即通常所理解的農(nóng)村流動(dòng)兒童數(shù)量達(dá)到2877 萬。

全國流動(dòng)兒童的年齡分布上，小學(xué)和初中階段兒童所占的比例分別為25.94%和12.95%，規(guī)模分別為929 萬和464 萬，故義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童的數(shù)量達(dá)到1393 萬［6］。

全國流動(dòng)兒童的地區(qū)分布上，流入兒童最多的省份依次為廣東、浙江、江蘇、四川、山東、河南、福建，廣東省流入兒童數(shù)量最多，達(dá)到434 萬，占全國12.13%。七省流入兒童數(shù)量均在150 萬人以上，總數(shù)達(dá)到1637 萬，占全國流動(dòng)兒童的45.71%。

表1 流入兒童人數(shù)100 萬以上省市的流動(dòng)兒童比例和規(guī)模

同時(shí)，部分地區(qū)流動(dòng)兒童在當(dāng)?shù)貎和偭恐兴急壤^高。全國流動(dòng)兒童占所有兒童比例為12.84%，但在上海和浙江城鎮(zhèn)地區(qū)，流動(dòng)兒童比例高達(dá)46.24%和47.68%，福建、北京和廣東城鎮(zhèn)中流動(dòng)兒童的比例分別為38.17%、36.28%和31.19%。

第六次人口普查將流動(dòng)兒童進(jìn)一步細(xì)分為四種類型，即跨省流動(dòng)、省內(nèi)跨市流動(dòng)、市內(nèi)跨縣流動(dòng)和縣內(nèi)跨鄉(xiāng)流動(dòng)，在全國范圍內(nèi)跨省流動(dòng)兒童占30.11%，省內(nèi)跨市占18.80%，市內(nèi)跨縣占12.83%，縣內(nèi)跨鄉(xiāng)占38.25%。但具體到各省級行政區(qū)域，北京、天津、上海的流動(dòng)兒童中，跨省流動(dòng)兒童比例均超過90%;浙江流動(dòng)兒童中，跨省流動(dòng)兒童比例為61.95%;廣東、江蘇、新疆、西藏跨省流動(dòng)兒童比例均在40%以上。

就跨省流動(dòng)兒童的構(gòu)成來看，跨省流動(dòng)兒童流入最多的省市分別為廣東、浙江、上海、江蘇和北京，五省市總共接受的跨省流動(dòng)兒童占全國跨省流動(dòng)兒童比例高達(dá)63.18%。而跨省流動(dòng)兒童流出地最多的省份依次為安徽、四川、湖南、江西、貴州，五省總共流出的跨省流動(dòng)兒童占全國跨省流動(dòng)兒童比例為50.26%。

上述數(shù)據(jù)反映了全國流動(dòng)兒童的來源和分布規(guī)律: 大多數(shù)流動(dòng)兒童是農(nóng)村流動(dòng)兒童，他們一般從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)到東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)。跨省流動(dòng)兒童高度集中在我國東部大城市。

(二)流入地政府面臨的尷尬

由于我國實(shí)行分灶吃飯的財(cái)政體制，地方教育、交通、醫(yī)療等民生支出，很大程度上由地方政府負(fù)擔(dān)。常住人口越多，財(cái)政所需補(bǔ)貼的公共支出也就越多。以北京市為例，2012年北京市級財(cái)政支出為2849.9 億元，78%用于民生領(lǐng)域。2010年北京市轄區(qū)人均財(cái)政支出為18892 元，分別是其外來人口主要輸出地河北、山東和河南市轄區(qū)人均財(cái)政支出的3.34 倍、3.75 倍和3.93 倍［7］。2012年廣東省義務(wù)教育階段隨遷子女在校生300.6 萬人，比2008年增長52%，占全省義務(wù)教育在校生的24%，占全國隨遷子女在校生的21.6%，與北京、上海、天津、江蘇、浙江5 省市隨遷子女的總和相當(dāng)，其中省外遷入占54%［8］。對流入地政府而言，既要對戶籍在其轄區(qū)內(nèi)的兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)80%左右的財(cái)政義務(wù)，又要對流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)主要責(zé)任，對流動(dòng)兒童集中的大城市而言財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。

地方政府作為一個(gè)自負(fù)盈虧的社會(huì)組織，具有自利性特點(diǎn)，為了追求自身利益的最大化，地方政府必然以地方化利益為其首要目標(biāo)。中央和地方政府對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算及撥付一般是根據(jù)兒童戶籍所在地進(jìn)行的，當(dāng)兒童流動(dòng)起來時(shí)，由于缺乏地區(qū)間流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付制度，造成流動(dòng)兒童本應(yīng)享有的戶籍所在地政府和中央政府承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，不能跟隨兒童流動(dòng)而轉(zhuǎn)移到流入地政府。流入地政府如果要按國務(wù)院規(guī)定為流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育條件，就必須在其地方財(cái)政中做出額外預(yù)算。因此，流入地政府是否愿意以其地方財(cái)政承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育所需的額外經(jīng)費(fèi)，取決于執(zhí)行“兩為主”政策的利弊權(quán)衡。只有當(dāng)執(zhí)行政策的結(jié)果能給流入地政府帶來顯著的收益，或者存在合理的激勵(lì)機(jī)制，抑或不這么做會(huì)造成嚴(yán)重的責(zé)任，流入地政府才會(huì)主動(dòng)或被迫承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。

眾所周知，流動(dòng)兒童的父母為流入地創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，教育可以提高人口素質(zhì)，為受教育者所在地帶來人口紅利，但流動(dòng)兒童的流動(dòng)性導(dǎo)致地方財(cái)政投資收益的不確定性，會(huì)阻礙流入地政府的投資意愿。此外，流入地政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，所能提供的教育質(zhì)量水平相應(yīng)也較高。如果為流動(dòng)兒童提供的義務(wù)教育水平高于其戶籍所在地的教育水平，流動(dòng)兒童為了能夠享受高質(zhì)量的義務(wù)教育而大量涌入城市，導(dǎo)致流入地人口總量超出城市承受能力，并由此引發(fā)城市管理失控，是流入地政府無法回避的問題。當(dāng)然，如果收益足夠大、足以抵消上述弊端，也可以促使流入地政府承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。然而遺憾的是，流動(dòng)兒童的義務(wù)教育問題并不在地方政府的政績考核標(biāo)準(zhǔn)之列，中央對流入地政府承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)也沒有明確的、專門的激勵(lì)機(jī)制。更重要的是，流入地政府即使不承擔(dān)或不充分承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，也不會(huì)面臨任何法律責(zé)任。換言之，流入地政府承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)并不會(huì)給地方政府帶來立竿見影、顯而易見的利益，而不按國務(wù)院的規(guī)定為流動(dòng)兒童提供相應(yīng)的義務(wù)教育條件，也不會(huì)帶來任何責(zé)任［9］。在成本和收益的權(quán)衡之下，流入地政府當(dāng)然沒有動(dòng)力為流動(dòng)兒童義務(wù)教育承擔(dān)額外的財(cái)政支出。

(三)流動(dòng)兒童家庭教育支出的不確定性

流動(dòng)兒童的父母大部分都是外來務(wù)工人員( 農(nóng)民工)，他們收入不高且穩(wěn)定性差，社會(huì)保障有限，生活面臨較大的不確定性，因而其預(yù)防性儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)更強(qiáng)。所以，在諸如就業(yè)率下降、教育預(yù)期收入率降低的外部沖擊下，基于預(yù)防性儲(chǔ)蓄的需要，農(nóng)民工群體更可能放棄子女教育，減少教育支出［10］。正是這種流動(dòng)性約束導(dǎo)致了低收入家庭不能幫助孩子完成正常的教育。有學(xué)者的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村居民的教育支出更容易受外來沖擊的影響，在外部環(huán)境較好時(shí)，低收入居民家庭會(huì)優(yōu)先安排教育的支出，但同時(shí)會(huì)犧牲一定的即期消費(fèi)，壓縮一定的基本生活支出，動(dòng)用儲(chǔ)蓄乃至舉借債務(wù)來從事對專業(yè)教育的投資。因此家庭教育支出很可能會(huì)對其他消費(fèi)支出產(chǎn)生擠出效應(yīng)?！保?1］這意味著農(nóng)村父母在對孩子教育進(jìn)行投資的同時(shí)，減少了在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和家庭建設(shè)方面的支出。但這種意愿是不穩(wěn)定的，當(dāng)外在環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，人們支出意愿下降更快［12］。陶然、孔德華、曹廣忠于2009年在全國四個(gè)主要城市化地區(qū)即長三角、珠三角、環(huán)渤海和成渝地區(qū)考察了農(nóng)村流動(dòng)人口子女的教育問題，該調(diào)查發(fā)現(xiàn):在流動(dòng)兒童家庭，79.1%的受訪農(nóng)民工父母為了可以更好地照顧孩子而把子女帶到城市上學(xué);在留守兒童家庭，70.29%的農(nóng)民工父母因?yàn)槌鞘猩蠈W(xué)費(fèi)用太高而將孩子放在老家上學(xué)。農(nóng)民工文化程度越高、工資水平越高、工作穩(wěn)定性越高，越傾向于讓其子女到打工城市上學(xué)［13］。

國務(wù)院制定的流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度，既忽視了縣級政府可承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的地區(qū)差異，也沒有建立相應(yīng)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付制度，更缺乏對流入地政府承擔(dān)這一義務(wù)的激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，導(dǎo)致流入地政府缺乏承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育給付義務(wù)的主動(dòng)性。地方政府通常以收取借讀費(fèi)、贊助費(fèi)的形式來轉(zhuǎn)嫁、緩解政府的財(cái)政支出成本和壓力，從而將大部分難以承擔(dān)高昂借讀費(fèi)的農(nóng)民工子女排斥在正式制度的義務(wù)教育供給體系之外。在這樣的背景下，專門針對農(nóng)民工子女的“農(nóng)民工子弟學(xué)校”在城市應(yīng)運(yùn)而生，但各地方政府對這類學(xué)校并沒有過多的支持、幫扶措施，在高成本的重壓下這類學(xué)校所提供的義務(wù)教育質(zhì)量當(dāng)然不能與公立學(xué)校相提并論。有部分大城市的教育部門甚至關(guān)停了部分“農(nóng)民工子弟學(xué)?！保@樣必然造成作為城市流動(dòng)兒童的農(nóng)民工子女無書可讀的局面。收入有限的農(nóng)民工對教育費(fèi)用的多少極其敏感。如果農(nóng)民工父母有效收入不足，不是被迫讓其子女回戶籍地成為留守兒童，就是因負(fù)擔(dān)不起城市公立學(xué)校高昂的贊助費(fèi)又無其他學(xué)校選擇，最終使隨遷子女成為城市里的失學(xué)流動(dòng)兒童。

四、實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童義務(wù)教育階段平等受教育權(quán)之展望

政府與教育密切相關(guān)，政府在教育的供給、撥款以及規(guī)制管理方面都起到重要作用。政府的作用就在于承認(rèn)各種取舍權(quán)衡，并且建立教育體制，確定適當(dāng)?shù)膿芸钅Ｊ揭哉{(diào)和公平—效率間的平衡［14］。教育財(cái)政關(guān)注的是如何籌集和在學(xué)校之間分配資源?；I集和分配資源的決策通常有三個(gè)準(zhǔn)則或目標(biāo):充足、平等和效率。充足指的是要籌集足夠的資源以供給理想水平的( 包括數(shù)量和質(zhì)量上)教育服務(wù);平等指公平的籌集和分配資源以使具有相同特質(zhì)的受教育者得到相同的待遇( 橫向公平)，而具有不同需要者得到不同的待遇( 縱向公平);資源籌集的效率關(guān)注的是政府獲取收益的活動(dòng)能否最低限度的扭曲市場機(jī)制，教育資源分配的效率指的是以給定的資源實(shí)現(xiàn)教育產(chǎn)出最大化［15］。受教育權(quán)的平等性與公共財(cái)政體制中資源的籌集與分配原則密切相關(guān)，教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)與落實(shí)直接關(guān)系到流動(dòng)兒童義務(wù)教育階段受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度。

在現(xiàn)行流動(dòng)兒童義務(wù)教育“兩為主”政策模式下，如果流入地政府切實(shí)履行流動(dòng)兒童義務(wù)教育給付義務(wù)，既要承擔(dān)額外的財(cái)政經(jīng)費(fèi)成本，又面臨外來人口過多引起的社會(huì)治理問題;如果流入地政府不履行流動(dòng)兒童義務(wù)教育給付義務(wù)，雖然會(huì)促使一部分流動(dòng)兒童及其父母離開，但政府卻面臨更嚴(yán)重的流動(dòng)兒童犯罪問題。只有建立以中央政府為主的流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)機(jī)制，才能有效彌補(bǔ)因地方政府財(cái)政收入不均、流動(dòng)兒童分布不均所導(dǎo)致的可支配義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的地方性差異。

從政府職能角度而言，義務(wù)教育受益主體的廣泛性決定了教育的公共屬性，接受教育的個(gè)體從教育中受益，由個(gè)體組成的社會(huì)也因個(gè)體素質(zhì)的提高而間接受益。農(nóng)村流動(dòng)兒童的父母絕大多數(shù)是進(jìn)城務(wù)工人員，在城鄉(xiāng)二元體制下他們無法享受充分而健全的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障條件，在社會(huì)資源占有上本身就處于不利地位，特別是在收入有限的條件下，進(jìn)城務(wù)工人員承擔(dān)子女教育支出的能力受到極大限制。一旦這種被邊緣化狀態(tài)表現(xiàn)出代際相傳的特點(diǎn)，被邊緣化人群就極易以社會(huì)越軌的方式來“實(shí)現(xiàn)自我”甚至“報(bào)復(fù)社會(huì)”，令社會(huì)失去穩(wěn)定、安全的秩序和環(huán)境。既然受教育權(quán)落空的后果突破地域限制而波及全國，反之亦然——義務(wù)教育階段受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)后的受益者也不僅是地方政府，還包括中央政府。中央政府職能著眼于全國，義務(wù)教育階段受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的最終受益者是整個(gè)國家和社會(huì)，因此承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該是中央政府職能的應(yīng)有之義。

從政府職權(quán)角度而言，中央政府具有統(tǒng)一的稅賦權(quán)和分配權(quán)，只有以中央政府為主承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，才能有效避免地方財(cái)政收入差異導(dǎo)致的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不均衡，也才能實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的全國性流動(dòng)。此外，導(dǎo)致人口大量涌入城市的根本原因在城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致的資源配置不平衡，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心主任李鐵認(rèn)為“中國國情里最重要的特點(diǎn)就是城市的等級化，等級越高可利用的行政資源越多，公共服務(wù)條件越好，因此就業(yè)的機(jī)會(huì)也就越多，所以人們愿意到大城市來，愿意尋求就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)”［7］。只有改變城鄉(xiāng)與城市間各種資源分配狀況，實(shí)現(xiàn)資源配置的均衡化，才能從根本上解決大城市流動(dòng)人口過多的問題。在全國范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置必須依賴制度的頂層設(shè)計(jì)，而這種職權(quán)僅由中央政府享有，故相應(yīng)的職責(zé)只能由中央政府承擔(dān)。

就義務(wù)教育而言，中央和地方政府的共同職能在于利用公共財(cái)政制度改善人口流動(dòng)所導(dǎo)致的教育總成本增加和教育不均衡現(xiàn)象。在目前我國中央和地方政府實(shí)行分稅制、財(cái)政包干的基礎(chǔ)上，中央政府、省級政府和市、縣級政府之間對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分配怎樣才合理? 在地方政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給能力不同的前提下，中央政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)如何分配才能最大限度實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)的平等化? 各級政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)如何使用和管理，才能使資金運(yùn)用的效率最大化從而實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的統(tǒng)一? 對農(nóng)村流動(dòng)兒童，如何使各級政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)真正為流動(dòng)兒童所用? 這些問題既涉及中央和地方的關(guān)系，又關(guān)系到義務(wù)教育階段受教育權(quán)是否具備國際人權(quán)公約所要求的可提供性、可獲取性、可接受性及可調(diào)適性特征。

“教育的價(jià)值不應(yīng)當(dāng)僅僅根據(jù)經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利來評價(jià)”［16］，我國政府如何切實(shí)履行義務(wù)教育給付義務(wù)，以法律形式明確各級政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)公共財(cái)政制度，保障受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是彌補(bǔ)立法層面受教育權(quán)之應(yīng)然與農(nóng)村流動(dòng)兒童義務(wù)教育階段受教育權(quán)實(shí)然之間差距的關(guān)鍵。中央政府必須建立既適合于我國國情，又能最大限度實(shí)現(xiàn)平等、效率等價(jià)值目標(biāo)的義務(wù)教育公共財(cái)政制度。

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