覃揚慶

摘 要：應(yīng)急管理碎片化導(dǎo)致單個政府應(yīng)急能力有限，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、聯(lián)手協(xié)作的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，是區(qū)域政府應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的共同訴求。通過分析目前湖南省災(zāi)害應(yīng)急管理體制存在的問題，提出應(yīng)建立統(tǒng)一專門的區(qū)域災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動組織、構(gòu)建綜合信息和應(yīng)急指揮聯(lián)動平臺和健全應(yīng)急聯(lián)動運行機制與激勵約束機制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域災(zāi)害；應(yīng)急管理體制；應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)

中圖分類號：D08 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）12-0070-02

湖南省俗有“湖廣熟，天下足”之稱謂，但干旱、洪澇、低溫雨雪冰凍、臺風(fēng)等多種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，造成損失很大。2011年以來，湖南省災(zāi)害頻發(fā)，給全省人民群眾生命財產(chǎn)造成了較為嚴(yán)重的損失。據(jù)統(tǒng)計，全省14個市（州）22個縣（市、區(qū)）2 717.1萬人受災(zāi)，因災(zāi)死亡（失蹤）84人，緊急轉(zhuǎn)移65.6萬人；農(nóng)作物受災(zāi)面積3 l16千公頃，絕收面積445千公頃；損壞房屋18.1萬間，倒塌房屋5.7萬間，其中倒塌民房1.7萬戶4.9萬間，直接經(jīng)濟損失267億元[1]。建立并完善區(qū)域災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制，將具有重大的理論與現(xiàn)實意義。

一、區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的實踐探索

1.湖南省在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制的建設(shè)也經(jīng)歷了從無到有，從局部推進到逐步完善的過程，政府和社會的應(yīng)急能力得到大幅提升。2000年以來，全面制定防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，建立了“一委”、“一部”、“一中心”的災(zāi)害管理機制，建立縣、鄉(xiāng)、村級災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系，健全社會參與體制，建立了災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，初步形成了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、災(zāi)害分級管理”的災(zāi)害綜合管理體制。出臺了《湖南省地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《湖南省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定。

2.災(zāi)情發(fā)生后及時啟動應(yīng)急響應(yīng)，查災(zāi)核災(zāi)，慰問災(zāi)民。2011年下?lián)苁〖壘葹?zāi)資金6 000萬元、中央救災(zāi)資金17 300萬元，緊急調(diào)運救災(zāi)棉被8.73萬床、帳篷3 000頂?shù)染葹?zāi)物資到重災(zāi)區(qū)，省以下財政累計投入抗災(zāi)救災(zāi)資金1.5億元。災(zāi)情穩(wěn)定后，迅速部署災(zāi)后恢復(fù)重建，組織人員深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、戶進行調(diào)查摸底，登記造冊，建立臺賬，并做好冬春荒救助。

3.為了進一步推進防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)建設(shè)，規(guī)范全省綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建管理，提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力，省廳制定了《湖南省綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建管理辦法》，構(gòu)建了區(qū)域綜合減災(zāi)體系、應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急避災(zāi)體系、教育培訓(xùn)體系、資源保障體系。同時，以舉辦“防災(zāi)減災(zāi)日”活動為契機，以社區(qū)為平臺，以簡報、橫幅、展板、廣播、手機短信、互聯(lián)網(wǎng)等為載體，通過開設(shè)專欄專題、播放公益廣告、組織街頭咨詢、發(fā)放宣傳材料、印發(fā)科普讀物等形式，積極開展創(chuàng)建全國綜合減災(zāi)示范區(qū)活動。

二、區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的現(xiàn)實困境

區(qū)域災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動雖取得了一定的成績，但也存在一定的問題：

1.災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動的組織缺失。由于傳統(tǒng)的行政體制和“條塊分割”的應(yīng)急管理體制制約區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的實現(xiàn)，應(yīng)急管理機構(gòu)和應(yīng)急職能部門，沒有形成一整套應(yīng)急聯(lián)動組織體系。省內(nèi)各廳局各自制定專項預(yù)案，發(fā)生區(qū)域災(zāi)害時，按照專項預(yù)案處理，但是專項預(yù)案和全省總體預(yù)案執(zhí)行上協(xié)調(diào)得不好，各個部門往往各自為政，很少關(guān)注其他區(qū)域突發(fā)災(zāi)害事件。缺乏一個將各個相關(guān)部門組織起來應(yīng)急聯(lián)動的組織機構(gòu)。

2.災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動的平臺不健全。全省各級應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)是初具規(guī)模的，但應(yīng)急預(yù)案不健全，操作性不強。信息發(fā)布平臺不健全。主要表現(xiàn)在：一是各個應(yīng)急信息系統(tǒng)相互分割，缺乏互通互連，難以實現(xiàn)信息資源共享；二是自然災(zāi)害信息報告的標(biāo)準(zhǔn)、程序、時限和責(zé)任不明確、不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，漏報、緩報的現(xiàn)象時有發(fā)生；三是自然災(zāi)害的綜合評估和預(yù)警方面缺乏信息的平臺和分析[2]。

3.災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動的運作機制不完善。雖然各個層級政府簽訂了的區(qū)域應(yīng)急協(xié)議，然而協(xié)議更多的是放在對合作宗旨、合作原則、合作領(lǐng)域等框架性內(nèi)容的闡述上，對于究竟如何實現(xiàn)應(yīng)急信息聯(lián)動、應(yīng)急資源聯(lián)動，開展應(yīng)急相互救援流程等問題，并未做出相應(yīng)的制度安排和具體的指導(dǎo)細(xì)則。同時，各層級政府間也缺乏應(yīng)急聯(lián)動激勵約束機制。

三、區(qū)域災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)構(gòu)建

1.建立統(tǒng)一專門的區(qū)域災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動的組織。樹立區(qū)域災(zāi)害危機管理理念，整合在后資源，建立統(tǒng)一專門的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機構(gòu)，構(gòu)建全社會統(tǒng)一的災(zāi)害管理、指揮、協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)共同應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件的整體格局，從而實現(xiàn)由單一減災(zāi)向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變，形成災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動管理的合力。災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動在組織結(jié)構(gòu)上由負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作的指揮領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)處理具體事務(wù)與發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用的協(xié)調(diào)辦事機構(gòu)，負(fù)責(zé)人員、物資、險情的排查工作的警務(wù)機構(gòu)，對災(zāi)害進行實時監(jiān)測、出現(xiàn)險情后及時準(zhǔn)確地分析判斷、進行趨勢預(yù)測、做出相應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急救援方案的災(zāi)害監(jiān)測機構(gòu)，后勤保障機構(gòu)，專家?guī)斓炔块T組成。其具體結(jié)構(gòu)如圖1所示[3]：

■

圖1：區(qū)域災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動的組織

2.構(gòu)建綜合災(zāi)害信息和應(yīng)急指揮聯(lián)動平臺。由于我國沒有建立全面整合的危機管理信息系統(tǒng)，區(qū)域政府之間應(yīng)急信息的聯(lián)動尚未實現(xiàn)，如民政、氣象、地震、水利、國土資源、農(nóng)業(yè)都各自建有管理機制內(nèi)部的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，有些部門已經(jīng)開展了部分的信息交流，但由于條塊分割，分散于民政、水利、地震、民防、氣象、防汛、疾控中心、應(yīng)急聯(lián)動中心等災(zāi)害應(yīng)急情報信息尚未整合成統(tǒng)一的全災(zāi)害情報信息，并轉(zhuǎn)變成有效的應(yīng)急指揮。因而，應(yīng)構(gòu)建綜合災(zāi)害信息互聯(lián)互遁和統(tǒng)一應(yīng)急指揮調(diào)度平臺。如圖2所示[3]：

■圖2：綜合災(zāi)害信息和應(yīng)急指揮聯(lián)動平臺

3.完善區(qū)域災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動的運作機制。（1）健全區(qū)域應(yīng)急信息聯(lián)動機制。災(zāi)害的不確定性和情況的復(fù)雜性，使危機管理對信息的依賴性非常強，及時、公開、透明地披露災(zāi)害信息有助于保障社會力量的危機知情權(quán)，有效緩解社會力量的恐慌心理和不理性行為，有效提高政府應(yīng)對區(qū)域災(zāi)害能力。一方面可以通過開放的系統(tǒng)接口，如手機短信、12121語音、電視、電子顯示屏和DAB等媒體對預(yù)警信息進行免費發(fā)布，實現(xiàn)區(qū)域的應(yīng)急指揮平臺互通互聯(lián)，保證應(yīng)急管理機構(gòu)和各聯(lián)動單位準(zhǔn)確及時地采取措施。另一方面，創(chuàng)新應(yīng)急信息報送方式和報送責(zé)任界定方式，形成統(tǒng)一的、法定的技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)交換格式，且把信息報送責(zé)任落實到具體的應(yīng)急聯(lián)動單位、具體的負(fù)責(zé)人。（2）健全區(qū)域應(yīng)急資源共享機制。應(yīng)急資源包括應(yīng)急人力、應(yīng)急物資、應(yīng)急技術(shù)、應(yīng)急資金等各種資源。在人力資源保障方面，實施重點管理、分類管理，對區(qū)域應(yīng)急人力資源進行仔細(xì)調(diào)查，建立不同專業(yè)的區(qū)域應(yīng)急人力資源數(shù)據(jù)庫。重視應(yīng)急管理人才的培養(yǎng)和引進，積極推進災(zāi)害信息員制度建設(shè)和災(zāi)害信息員職業(yè)化進程，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，造就一支素質(zhì)高、能力強、懂管理的災(zāi)害信息員隊伍。在物資保障方面，“兵馬未動，糧草先行”。區(qū)域應(yīng)急物資在災(zāi)害、事故救援中起著舉足輕重的作用。區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動中心應(yīng)對應(yīng)急物資的數(shù)量和種類進行動態(tài)管理，建立應(yīng)急物資目錄和標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)急物資儲備進行規(guī)劃和科學(xué)布點。按照及時送達的目標(biāo)管理，建立完善救災(zāi)物資的快速調(diào)撥機制，提高應(yīng)急物資調(diào)配效率。在財政保障方面，各級財政應(yīng)設(shè)立一定額度的應(yīng)急準(zhǔn)備金，各級財政和審計部門要定期對用于災(zāi)害應(yīng)急管理的財政應(yīng)急保障資金的使用和實施狀況進行監(jiān)督評估，并重點保障救災(zāi)日常管理工作經(jīng)費。（3）健全區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動激勵約束機制。實現(xiàn)區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的“兩駕馬車”是激勵機制和約束機制。激勵機制主要側(cè)重于在突發(fā)災(zāi)害發(fā)生前，通過相關(guān)手段促使被激勵者向加強應(yīng)急聯(lián)動的方向發(fā)展；約束機制主要側(cè)重于在處理突發(fā)災(zāi)害后，通過績效考核和問責(zé)增強城市政府參與應(yīng)急聯(lián)動的責(zé)任感。一方面建立區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動激勵機制可以有效平衡各區(qū)域政府的利益沖突。另一方面，區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動績效評估機制可以為問責(zé)區(qū)域應(yīng)急管理機構(gòu)提供科學(xué)依據(jù)，問責(zé)機制可以真正落實績效評估機制，發(fā)揮應(yīng)有的導(dǎo)向作用。

參考文獻：

[1]周萍.湖南創(chuàng)建防災(zāi)減災(zāi)區(qū)域模式——湖南防災(zāi)減災(zāi)的“十二五”開局之年[J].中國減災(zāi)，2012（1）：22-23.

[2]曾平輝，王海軍.公共危機下政府應(yīng)急機制的缺失及對策探析[J].惠州學(xué)院學(xué)報，2007（5）：16.

[3]郭翔.城市自然災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)構(gòu)建研究[J].閱江學(xué)刊，2012（4）：55-57.

[4]馬汶青.區(qū)域城市群應(yīng)急聯(lián)動機制建設(shè)探析[D].廣州：廣州大學(xué)，2012：41-42.