楊清源 蔣海勇

引言

黨的十六大以來，中央財(cái)政以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷加大投入力度，完善政策措施，財(cái)政支農(nóng)支出逐年增長(zhǎng)，在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、調(diào)動(dòng)主要農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)大縣積極性、支持農(nóng)林生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、支持農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等方面，發(fā)揮了積極的作用。當(dāng)前，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)民增收政策背景更進(jìn)一步地發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益，強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的績(jī)效管理，構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有效開展財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估。

一、財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)目的

通過對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，建立健全財(cái)政績(jī)效評(píng)估制度；進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障國(guó)家“三農(nóng)”政策的落實(shí)；強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政支出管理責(zé)任，提高財(cái)政資金使用效益；不斷豐富財(cái)政管理手段，著力提升財(cái)政管理科學(xué)化精細(xì)化水平；促進(jìn)政府財(cái)政支農(nóng)政策更具科學(xué)性、合理性和有效性。

目標(biāo)是行動(dòng)的導(dǎo)向。明確的績(jī)效評(píng)價(jià)目的，為開展績(jī)效評(píng)價(jià)指明了方向。要到達(dá)不同的績(jī)效評(píng)價(jià)目的，就必須設(shè)置相對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。也就是說，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)有助于績(jī)效評(píng)價(jià)目的的實(shí)現(xiàn)。

二、財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容

總的來講，財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是指對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性，是指組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過程中獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)及其他成果時(shí)所耗費(fèi)的資源最少，其主要關(guān)注資源投入和使用過程中成本節(jié)約的水平和程度以及資源使用的合理性。財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性主要體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)是否合理、能否解決財(cái)政分配不均等問題方面，以便在財(cái)政支出中建立更為有效的支出決策機(jī)制和支出優(yōu)先排序機(jī)制。效率性，是指組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過程中投入資源與產(chǎn)出成果之間的對(duì)比關(guān)系。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)講究效率，就是要以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出。財(cái)政支出效率包括資源配置效率和生產(chǎn)效率。資源配置效率是指財(cái)政資源按照消費(fèi)者對(duì)最終產(chǎn)品的偏好和預(yù)算約束進(jìn)行配置；生產(chǎn)效率是指公共商品或勞務(wù)供給方的效率。財(cái)政支出的效率性主要以支出使用環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，考察政府活動(dòng)的資源耗費(fèi)與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系。有效性，是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，考察政府行為的產(chǎn)出與成果在質(zhì)上的關(guān)聯(lián)度。財(cái)政支出的有效性，簡(jiǎn)單說來，就是花同樣多的錢，辦更多對(duì)社會(huì)有利的事。財(cái)政支出的有效性是體現(xiàn)政府績(jī)效管理的一個(gè)主要方面。

簡(jiǎn)單來講，績(jī)效評(píng)價(jià)有以下三方面內(nèi)容：一是評(píng)價(jià)項(xiàng)目的組織實(shí)施情況。主要對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)、完成、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等情況進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)；二是評(píng)價(jià)資金的使用管理情況。主要對(duì)資金的籌集、分配、使用規(guī)定、財(cái)務(wù)監(jiān)督等情況進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)；三是評(píng)價(jià)資金的使用效益情況。主要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施在支持農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展等方面所起到的積極作用進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)。

財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述評(píng)價(jià)內(nèi)容對(duì)應(yīng)設(shè)置，并在此基礎(chǔ)上形成完整的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。

三、財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法

績(jī)效評(píng)價(jià)是指評(píng)價(jià)主體運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)其績(jī)效目標(biāo)，以及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所采取的綜合性評(píng)價(jià)。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目涉及的范圍廣、項(xiàng)目多，實(shí)施對(duì)象差異大，每個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、短期效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益、直接效益和間接效益、整體效益和局部效益都各不相同，因此，也就決定了其評(píng)價(jià)方法多種多樣。

財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的方法很多，如對(duì)比法、定量分析法、定性分析法等，不同的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，會(huì)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置產(chǎn)生一定的影響。在設(shè)置財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮績(jī)效評(píng)價(jià)方法選擇的適當(dāng)性。

對(duì)比法，也叫對(duì)比分析法或者比較分析法，是通過實(shí)際數(shù)與基數(shù)的對(duì)比來揭示實(shí)際數(shù)與基數(shù)之間的差異，借以了解經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成績(jī)和問題的一種分析方法。對(duì)比法是績(jī)效評(píng)價(jià)中最為常用的方法之一，其基本特征就是確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的基數(shù)和實(shí)際數(shù)，進(jìn)而比較與分析。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置要首先考慮數(shù)據(jù)來源的可比性和計(jì)算口徑的一致性。

定量分析法，是指對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的數(shù)量特征、數(shù)量關(guān)系與數(shù)量變化之間進(jìn)行分析的一種方法。定量分析能夠提供較為客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，利于消除評(píng)價(jià)者主觀因素，是績(jī)效評(píng)價(jià)的采用的主要形式。因此，在設(shè)置財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，要最大限度地使用定量指標(biāo)，盡量克服因指標(biāo)本身設(shè)置不當(dāng)而給績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)帶來的負(fù)面影響。

定性分析法，又稱“非數(shù)量分析法”。主要依靠預(yù)測(cè)人員的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及主觀的判斷和分析能力，推斷出事物的性質(zhì)和發(fā)展趨勢(shì)的分析方法，其主要適用于一些沒有或不具備完整的歷史資料和數(shù)據(jù)的事項(xiàng)?，F(xiàn)實(shí)中，有些評(píng)價(jià)指標(biāo)不能量化或難以量化，使用定量分析法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，顯然會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性。因此，在設(shè)置財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，要適度設(shè)置一些定性指標(biāo)，以保證績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的完整性。

此外，在設(shè)置財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)過程中，還應(yīng)當(dāng)做到評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性與可操作性相結(jié)合、重要性與系統(tǒng)性相結(jié)合。評(píng)價(jià)指標(biāo)不具可操作性，勢(shì)必增加評(píng)價(jià)活動(dòng)成本；評(píng)價(jià)指標(biāo)不用重要性來衡量單個(gè)指標(biāo)在指標(biāo)體系中的作用，就會(huì)造成評(píng)價(jià)指標(biāo)簡(jiǎn)單的羅列，導(dǎo)致評(píng)價(jià)活動(dòng)面面俱到，從而使績(jī)效評(píng)價(jià)沒有針對(duì)性。

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