陳亭羽

政府采購審計中應(yīng)關(guān)注的主要問題及解決路徑

陳亭羽

一、政府采購及政府采購審計的概況

1.基本概念及定義

政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度，是一種政府行為。政府采購審計是指審計機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，對政府采購當(dāng)事人和政府采購管理機(jī)構(gòu)所實施的政府采購行為及相關(guān)活動的真實性、合法性和效益性進(jìn)行審查和評價的獨立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。審計主體是各級審計機(jī)關(guān)，審計對象是政府采購當(dāng)事人及政府采購管理機(jī)構(gòu)，審計內(nèi)容為政府采購行為及相關(guān)活動。

2.政府采購及政府采購審計現(xiàn)狀

我國的政府采購工作開始于1995年，《政府采購法》于2002年6月頒布，2003年1月1日正式實施，標(biāo)志著我國政府采購正式走上法定化、制度化、規(guī)范化道路。10年間，政府采購規(guī)模由2002年1009億元增長了10倍。我國自從政府采購活動開始，審計監(jiān)督檢查就參與其中，目前在預(yù)算執(zhí)行審計、各專項資金審計、基礎(chǔ)建設(shè)投資審計等方面廣泛存在。

二、審計發(fā)現(xiàn)政府采購中存在的主要問題

1.預(yù)算編制缺少嚴(yán)肅性、計劃性，流于形式

一是無預(yù)算或超預(yù)算采購，即年初部門預(yù)算單位沒有編制政府采購，年中也未實施追加，但在具體操作中實施了政府采購。審計發(fā)現(xiàn)，財政部門未嚴(yán)格按照采購法的規(guī)定，對政府采購計劃申請按預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，失去了預(yù)算的監(jiān)督和計劃約束作用。只要單位有采購需求，資金也充裕，即使沒有列入預(yù)算的采購，政府采購部門一般也會批準(zhǔn)。這樣一方面容易造成重復(fù)購買及投資浪費，另一方面也不能使政府采購主管部門及時掌握采購單位資產(chǎn)動態(tài)并對采購供應(yīng)商的商品質(zhì)量和服務(wù)進(jìn)行評估，失去了政府采購節(jié)約政府資金、提高資源效益的本義和初衷。二是隨意變更政府采購預(yù)算項目，部分單位雖然編制了年初預(yù)算，但在具體執(zhí)行時卻自行變更采購項目和內(nèi)容，隨意擴(kuò)大標(biāo)的數(shù)額或增加預(yù)算金額，按照政府采購規(guī)范，政府采購計劃一經(jīng)下達(dá)，原則上不作調(diào)整。計劃執(zhí)行過程中，確需追加采購計劃的，應(yīng)當(dāng)按照政府采購計劃編制程序重新申報。如發(fā)生采購項目變更、終止或減少采購計劃的，采購人應(yīng)當(dāng)向財政部門作出書面說明，但在現(xiàn)實操作中，為加快采購進(jìn)度和減少審批程序，部分項目的變更并未按相關(guān)程序進(jìn)行說明和報批，但在政府采購監(jiān)督部門也能綠燈通過。

2.采購方式隨意性大，審核把關(guān)不嚴(yán)

一是規(guī)避公開招投標(biāo)行為。政府采購法規(guī)定雖然規(guī)定了包括公開招標(biāo)、競爭性談判、單一來源及詢價等眾多采購方式，但明確規(guī)定應(yīng)以公開招標(biāo)為政府采購的主要方式。通過近幾年的審計實踐我們發(fā)現(xiàn)，公開招標(biāo)方式已經(jīng)被越來越多的應(yīng)用在政府采購中，但也還存在工程項目化整為零，及利用其它方式規(guī)避公開招標(biāo)的行為。比如將應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開招投標(biāo)的政府采購貨物或服務(wù)、工程等不進(jìn)行公開招投標(biāo)，而采取領(lǐng)導(dǎo)單獨簽批，設(shè)定較高門檻等方式，采用單一來源、競爭性談判等采購方式規(guī)避公開招標(biāo)。在具體操作中，政府采購監(jiān)督部門也會遵循特事特辦的原則，只要有主管部門領(lǐng)導(dǎo)的簽字批準(zhǔn)，即使有些條件達(dá)不到單一來源與競爭性談判的采購方式，往往也能審批通過。二是實行公開招投標(biāo)的項目也還存在走程序、走形式的問題。如招標(biāo)文件“量身訂做”，中標(biāo)企業(yè)早已定下，卻為了從形式上滿足招投標(biāo)法及政府采購法的規(guī)定，組織不少于三家招標(biāo)單位參加投標(biāo)，使其他參與競標(biāo)的企業(yè)實際成了名符其實的陪練隊員。三是應(yīng)當(dāng)實行政府采購的項目而未實行政府采購。政府采購法第六十四條僅明確采購人必須按照本法規(guī)定的采購方式和采購程序進(jìn)行采購，第六十五條僅規(guī)定政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對政府采購項目的采購活動進(jìn)行檢查，政府采購當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實反映情況，提供有關(guān)材料。顯然以上兩條法律條款都未對應(yīng)當(dāng)實行政府采購而未實行政府采購的項目和單位做出具體的處理處罰規(guī)定，這就使政府采購監(jiān)督管理部門在具體監(jiān)督檢查中法律依據(jù)參照性不強(qiáng)，遭遇執(zhí)法困難，無法有力地開展監(jiān)督和檢查工作。部分單位財經(jīng)法律法規(guī)意識不強(qiáng)，認(rèn)為政府采購流程多，程序繁瑣，或害怕失去單位在采購中的主動權(quán)，不能讓其意向的供應(yīng)商中標(biāo)，故采用多種方式規(guī)避政府采購，自行購買已達(dá)政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物或工程、服務(wù)。這種違法行為若不進(jìn)行處理處罰，將損害政府采購法的權(quán)威，使其名存實亡，其執(zhí)行和推動必將如同一紙空文。

3.缺乏持續(xù)跟蹤問效，后期監(jiān)管有待加強(qiáng)

政府采購是一個持續(xù)、長期的監(jiān)督過程，由于我國的政府采購起步晚，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)人員少，對于政府采購的后續(xù)跟蹤問效和后期監(jiān)管尚未建立長效機(jī)制。當(dāng)前的政府采購法程序中對采購計劃、執(zhí)行、驗收階段等都有明確、詳細(xì)的規(guī)定，但在采購行為的后期監(jiān)督方面還存在空白，如售后服務(wù)情況、供貨質(zhì)量反饋、售后損失理賠情況等。這就造成了大部分的供應(yīng)商只注重售前推銷，而不注重售后服務(wù)，而采購單位則在貨物或工程驗收后，遭遇質(zhì)量問題維修難、維權(quán)難等問題。

4.集中采購代理機(jī)構(gòu)的管理混亂，考核監(jiān)督機(jī)制不健全

不同的采購代理單位因其內(nèi)部管理制度和代理人員素質(zhì)的不同，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，在編制招標(biāo)文件時，有的采購代理服務(wù)只是為招標(biāo)人提交資料、“跑跑腿”等，不同項目的招標(biāo)文件編制的內(nèi)容雷同，對招標(biāo)文件的技術(shù)方案等難以提出恰如其分的建議，有的甚至是全部靠采購單位一遍遍修改才完成，從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平有待提高；在采購效率上，部分代理單位效率低下、工作拖沓；在檔案整理上，出現(xiàn)檔案編號不一、內(nèi)容不一的現(xiàn)象，甚至有的招標(biāo)項目檔案中未留存中標(biāo)通知書、采購合同等必備文件，為備查工作帶來困難。種種問題的存在，在政府機(jī)關(guān)內(nèi)和社會上對政府采購活動造成很不好的影響，直接影響采購單位對政府采購的積極性，供應(yīng)商投標(biāo)的公正性，嚴(yán)重的甚至影響了政府采購活動的合法性。

三、解決路徑

1.加強(qiáng)預(yù)算編制嚴(yán)肅性、科學(xué)性，把好政府采購準(zhǔn)入關(guān)

政府采購預(yù)算是政府采購工作的基礎(chǔ)，是政府采購計劃的重要依據(jù)，是實現(xiàn)采購效益最大化的根本保證。政府采購應(yīng)遵循先有預(yù)算，后有支出的原則，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，嚴(yán)禁超預(yù)算或無預(yù)算安排政府采購。一是采購人在上報預(yù)算時要做到應(yīng)編盡編，對無預(yù)算或超預(yù)算采購的項目，一般不得批準(zhǔn)；屬特殊情況必須追加采購的，要報政府采購委員會批準(zhǔn)。建立預(yù)算執(zhí)行全過程動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，完善預(yù)算執(zhí)行管理程序，健全預(yù)算績效管理體系，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。對那些私自采購的項目和部門，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要按照《招投標(biāo)法》、《政府采購法》等相關(guān)法律的規(guī)定嚴(yán)肅進(jìn)行處理處罰，并追究有關(guān)人員責(zé)任。二是財政部門要強(qiáng)化采購需求管理，逐步對多數(shù)通用產(chǎn)品建立統(tǒng)一的功能需求配置標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額控制標(biāo)準(zhǔn)，為細(xì)化采購預(yù)算提供準(zhǔn)確依據(jù)和參考；要對采購需求的合理性、必要性和預(yù)算總額嚴(yán)格審核，從源頭上強(qiáng)化預(yù)算約束，有效控制采購的隨意性，防止超標(biāo)采購、奢華采購。三是要對采購金額大、項目專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)參數(shù)復(fù)雜的項目委托采購代理機(jī)構(gòu)實行采購前專家審查，防止個別采購人通過不合理采購需求抬高政府采購預(yù)算。

2.完善體制機(jī)制，把好政府采購審核關(guān)

一是逐步完善政府采購管理法規(guī)體系。針對具體實踐中需要改進(jìn)和明確的條款、規(guī)定，主管部門應(yīng)出臺更為細(xì)致、具體的條例和操作辦法。明確各法律主體的相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，明確違法行為的處理處罰范圍、標(biāo)準(zhǔn)，尤其對應(yīng)實行政府采購而未實行的單位和責(zé)任人要進(jìn)行追究。要建立和完善多層次、系統(tǒng)性的政府采購法律體系。二是完善采購機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。合理設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，制定切實可行的崗位責(zé)任制，強(qiáng)化內(nèi)部稽核，做到相互牽制、相互監(jiān)督，鏟除滋生腐敗的土壤。要嚴(yán)格按照《政府采購法》和《招投標(biāo)法》等規(guī)定，對招投標(biāo)工作進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，凡達(dá)到招標(biāo)要求的采購項目要公開實施招標(biāo)，不得以任何理由實行其他方式采購；凡達(dá)不到招投標(biāo)和競爭性談判規(guī)范要求的采購項目，必須立即取消，嚴(yán)禁肢解項目規(guī)模規(guī)避招投標(biāo)、高價中標(biāo)和其他不合規(guī)采購行為。以確保政府采購和招投標(biāo)工作公平、公正、合法、透明，提高財政資金使用效益。三是完善結(jié)果公示制度，接受社會監(jiān)督。陽光是最好的防腐劑，公開是最有力的監(jiān)督武器，必須將采購機(jī)構(gòu)、采購人員、采購項目、招標(biāo)結(jié)果向社會公布,接受所有供應(yīng)商和社會的監(jiān)督,杜絕不良行為的產(chǎn)生。

3.健全后續(xù)管理及跟蹤機(jī)制，把好政府采購效益關(guān)。

一是加強(qiáng)政府采購履約管理，建立科學(xué)合理的采購結(jié)果評價依據(jù)和指標(biāo)體系。建立有效的回訪制度，及時了解協(xié)議履行情況，聽取供應(yīng)商和采購人的建議和意見，對售后服務(wù)情況、供貨質(zhì)量情況、售后損失理賠情況進(jìn)行跟蹤問效，提高政府采購效能。二是推進(jìn)電子化采購，不斷提高采購效率。從標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品入手,公開招標(biāo)確定供應(yīng)商和協(xié)議價目錄,并上網(wǎng)公示協(xié)議商品和價格,查詢展示樣品,網(wǎng)上定購,網(wǎng)上通知協(xié)議供應(yīng)商送貨上門,縮短采購周期,提高采購效益。三是重視政府采購需求與資產(chǎn)管理有效銜接，加強(qiáng)對采購人資產(chǎn)核查和采購需求的審查，及時掌握采購單位資產(chǎn)動態(tài)并對采購供應(yīng)商的商品質(zhì)量和服務(wù)進(jìn)行評估，要充分運用資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫信息，防止重復(fù)采購、盲目采購等浪費行為發(fā)生。

4.規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及其行為，把好政府采購考核關(guān)

《政府采購法》明確規(guī)定，各級政府采購監(jiān)管部門應(yīng)對政府集中采購的采購價格、資金節(jié)約效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無違法行為等事項進(jìn)行考核，公布考核結(jié)果。要完善集中采購機(jī)構(gòu)考核機(jī)制，加強(qiáng)集中采購活動監(jiān)管。會同有關(guān)部門繼續(xù)開展對政府采購社會代理機(jī)構(gòu)的專項檢查。依法做好供應(yīng)商投訴舉報處理工作。探索建立供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)和評審專家違法違規(guī)“黑名單”制度。加大政府采購預(yù)算、采購過程、采購結(jié)果及采購合同等信息公開力度，強(qiáng)化審計及社會監(jiān)督。

（作者單位：常德市審計局）